当代中国技术标准法律制度的确立与演进

【摘要】当代中国技术标准法律制度的确立与演进可以分为四个阶段： 1949—1977年新中国成立至改革开放前的技术标准法律制度， 1978—1987年改革开放初期的技术标准法律制度， 1988—1997年《中华人民共和国标准化法》的颁布和实施， 1998年至今政府体制改革与加入世界贸易组织后的技术标准法律制度。通过对中国技术标准变革脉络的分析可以发现，中国技术标准法律制度走的是一条“在传统中变迁”的道路，与西方发达国家技术标准的发展趋向正好相反。中国如何演化出符合现代市场经济发展要求、能处理好国家强制和私人自治之间关系的技术标准法律制度，或许还有很长一段路要走。
【关键词】当代中国技术标准演进；《中华人民共和国标准化法》；市场经济
【写作年份】2009年


【正文】

如果单纯以成文法律规则为视点来考察中国的技术标准，可能会导致一种静态的、失真的描述。因为任何一项法律制度，都是存在于社会之中的，都是在诸多经济、社会、科学、文化因素的制约与交互作用下的产物，是以一个个动态的事件链条为基础的“活的”社会系统。某种意义上，将法律制度置于历史的长河之中来探索历史在制度产生、存在与变迁中的作用，可能是一种更好的理解制度和制度变革的方法[1]。在此，笔者将通过经验性的描述和整理，分析新中国成立后技术标准法律制度的发展与变迁，进而对中国技术标准法律规范迥异于西方的形成和演进过程有一个更为具体、直观的理解和把握。

一、新中国成立至改革开放前的中国技术标准法律制度：1949—1977年

1949年10月，由副总理陈云主持的政务院经济委员会成立了中央技术管理局，下设标准规格处，开始组织标准的制定工作。中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划明确指出，为提高和保证工业产品的质量，要逐步制定国家统一的技术标准，设立国家管理技术标准的机构[2]17。1955年7月27日，在第一届全国人民代表大会第二次会议上，国家建设委员会主任薄一波指出，标准化是对工业的原料、产品、生产过程、技术条件和质量要求等方面的各种要素作统一规定，是实现社会主义工业化的重要技术政策。其中，要在全国范围内推行的，应以国家法令颁布为国家标准。要成立国家主管标准的机构，根据中国工业发展的具体条件，参照苏联国家标准，逐步统一制定中国国家标准[3]。

新中国成立之初是非常重视食品卫生、药品、劳动保护等风险领域的政府规制的，如1953年中央人民政府卫生部就以(53)卫防字第253号文件颁布了《关于统一调味粉酸钠标准的通知》，以及(52)卫防字第106号文公布实施的《清凉饮食物暂行办法》，1954年还公布了《食品中使用糖精剂量的规定》等。1949年11月卫生部召集在京有关医药专家研讨编纂药典问题，1953年颁布了新中国成立后的第一部药典，即《中国药典》。这个时期标准在形式上的特点是：标准的制定和颁布往往是为了适应工作的急需，并不拘泥于颁布的形式，有的以单项标准的形式颁布，也有的附随在相关部委颁布的文件之中。这些标准的内容都是在苏联专家直接指导下制定的，有些标准就是直接从苏联的标准中翻译过来的。这一时期由各主管部委制定的各种类型标准及技术条件200余个[4]，为中国标准体系的发展打下了最初的基础。

1956年中央决定成立国家技术委员会，负责主管全国标准化工作。1957年初，又成立了国家技术委员会标准局。国家技术委员会提出，将标准分为国家标准、部标准、地方标准和工厂标准四类，这构成了中国标准规范体系的雏形[2]24。1958年4月国家技术委员会主办的杂志《标准化》创刊，1958年12月标准局推荐的《编写国家标准暂行办法》在全国实施。

1958年大跃进时期提出，“在1959年内或1960年基本上建立中国标准体系”，制定标准要“土洋结合”，要把“大搞群众运动”作为开展标准化工作的根本路线和方法，等等。这些主张违反了技术标准体系的自身规律，以致标准制定工作受到一些影响。在1960年冬实行“调整、巩固、充实、提高”方针之后，标准化工作有了转机。1961年4月22日国务院第110次全体会议通过了《工农业产品和工程建设技术标准暂行管理办法》。在这个暂行管理办法的基础上，1962年11月10日国务院第120次全体会议又通过了《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》。该办法规定：“一切正式生产的工业产品，各类工程建设的设计、施工，由国家收购作为工业原料的、出口的以及对人民生活有重大关系的重要农产品，都必须制定或修订技术标准。”该办法对技术标准的范围、性质和目的，制定和修订的原则、方法，审批和颁发的程序以及贯彻执行的要求都作了明确的规定。

在“文化大革命”之初，技术标准的制定、修订和执行事实上都处于停顿状态。1970年7月，国家科学技术委员会和中国科学院合并，由在中国科学院业务一组中只设三人的标准组来负责技术标准工作。在1970—1972年这三年时间里，颁布的国家标准分别仅有69个、2个、14个[2]38-40。直到1972年后，周恩来、李先念等领导先后对汽车、化肥、食品罐头、药品等的质量问题作了多次批示，要求有关部门将提高产品质量作为当务之急，技术标准工作才开始恢复。1972年11月国务院批准成立国家计量局，由中国科学院代管，相关部委的标准工作也陆续得到恢复。

在新中国成立后、改革开放前的这段时间里，强调的多是标准的技术特性，强调将标准视为社会主义国家对微观经济进行管理、对产品质量加以改进的重要管理手段，很少有从法律学视角分析标准性质的论说。因为新中国成立后，政府按照产品分类，将各种企业置于新成立的各种专业公司的领导之下，这些隶属于政府工业部门的行政性公司将企业的职能管理吸收于政府组织的行政职能之中，从而企业的人力、资金和物资都受到政府的支配，成为行政权力网络的一环[5]。这种发达的计划经济体制“把全部国民经济机构变成一整架大机器，变成一个使几万万人都遵照一个计划工作的经济肌体”[6]。在这样的背景下，并不存在现代意义的法律规范，而技术标准则成为从属于一般经济计划的工具以及加速社会主义工业化进程的重要技术政策。当时，中国的技术标准体系与苏联有着非常类似的架构。1968年7月19日，苏联批准的“1968年国家标准体系”将标准分为苏联国家标准、部门标准、共和国标准以及企业标准四类[7]。而中国当时也将标准分为国家标准、部标准、地方标准和工厂标准四类。这样一个标准体系的隐喻在于，工厂标准的等级要比国家标准、部标准和地方标准“低”，在这样一个纵向的规范体系中，标准级别的高低是由这样一个金字塔型行政职权体系的颁布主体的职权等级所决定的[8]。

在这个时期，由于市场基本不存在，价格机制也被扭曲，企业没有遵守技术标准提高产品质量以面对市场竞争的可能和激励，因此，在缺乏关于企业完备运营信息的情况下，政府选择直接介入企业的生产经营活动之中，无微不至地命令和管理[9]。因此，中国许多技术标准的内容，不仅规定了标准的“绩效”(performance)，规定了应符合的特定技术条件和政策目标，而且还直接规定了标准的“规格”(specification)，强制企事业组织遵守特定的生产流程，或者使用特定的原材料和工艺。这类标准构成了对私人自治领域的最强干涉[10]。同时，为了更好地确保标准实效性的践行，政府往往对处于共同体内部的企事业组织直接发号施令。例如1962年颁布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》强调：“各级生产、建设管理部门和各企业单位都必须贯彻执行有关的国家标准、部标准。”在计划经济体制下，国家对技术标准实行强制性管理，由国家统一制定、统一发布、统一实施，技术标准成为政府的事情，企业必须、也只能按照国家统一规定的技术标准组织生产。

二、改革开放初期的技术标准法律制度：

1977—1987年

1978年中共中央发出的《关于加快工业发展若干问题的决定(草案)》(简称《工业三十条》)强调了标准化的意义。它规定，凡是质量、品种、规格不合标准和合同要求的产品，一律不列入计划完成数，不计产值，不准出厂。1978年5月国务院批准成立国家标准总局，直属国务院，由国家经济委员会代管。针对“文化大革命”时期技术标准存在的“少、低、乱、慢”现象，国家经济委员会于1978年发出《关于开展“质量月”活动的通知》，要求检查质量标准的贯彻执行情况。国家标准总局也要求各部门各地方对现有的技术标准进行大清查、大整顿[2]47-49。1979年3月8日，在全国标准化工作会议上，时任国务院副总理的康世恩指出，“必须强调技术标准的严肃性。凡是正式批准的国家标准、部标准、企业标准，不得随意改动，必须严格执行。经过国家批准的技术标准是技术法规。”[11]1979年3月31日，国务院颁布《中华人民共和国标准化管理条例》。该条例分为7章40条，对标准的制定和修订，标准的分级、审批和发布，标准的彻和执行，产品质量的监督和检验，标准化管理机构和队伍等内容作了较为全面的规定。该条例将技术标准定义为“从事生产、建设工作以及商品流通的一种共同技术依据”，将标准分为国家标准、部标准(专业标准)和企业标准三类。该条例第18条还规定，标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行。

这一时期，国家将技术标准视为组织现代化生产的重要手段，看做科学管理的重要组成部分和重要的技术经济政策。随着改革开放的日渐推进，提高中国标准水平、与国际标准接轨的要求日益迫切。《中华人民共和国标准化管理条例》第7条规定，“对国际上通用的标准和国外的先进标准，要认真研究，积极采用。”1982年、1984年国务院先后批转了《国家标准局关于加强标准化工作的报告》、《国家标准局关于加快采用国际标准工作的报告》，国家标准局还制定了《采用国际标准管理办法》。但根据1986年的统计，当时全国性的产品有5800余种，而采用国际标准、国外先进标准或者达到国际先进标准水平的只有1271种，仅占主要产品数的12.71%。①这个时期，标准制定领域逐渐从传统的工业产品、农产品扩展到环境保护、劳动卫生、食品药品、核能等领域。在一些相关的单行法律法规中，还对标准的法律性质和作用作了规定。

对于这一时期的技术标准制定，国家仍然占据绝对的主导地位。《中华人民共和国标准化管理条例》第11条明确规定，部标准(专业标准)和企业标准不得与国家标准相抵触；企业标准不得与部标准(专业标准)相抵触。这呈现出的是一种层级化的、根据标准制定主体在行政权力体系中的地位决定标准等级的层级体系。同时，所有的标准都是强制性的，确保标准实效性的手段更多的不是法律的制裁，而是作为共同体内部惩戒手段的批评、处分和经济制裁。

三、《中华人民共和国标准化法》的颁布和实施：1988—1997年

在改革开放之初，中国面临的是“全能国家”留下的遗产，面临的是一个没有社会的国家[12]社会处在被国家机器所包容的同心圆之内。随着改革开放的推进，1979年开始的扩权让利改革开始赋予企业一部分新增收益的支配权，实行企业利润留成，激励企业生产。此后，1985年国家体制改革委员会在《关于增强大中型国有企业若干问题的暂行规定》中进一步明确，企业在确保完成国家计划的前提下，可以根据市场需要和自己的优势，发展多种产品，进行多种经营。在这样的制度转型过程中，企业有了相对独立的经营自主权。但政府依然通过行政指令和计划的形式来施标准，并将所有的标准都赋予强制力，虽然这已不再适应政企关系变革和社会系统发育的要求。

在这样的背景下，根据六届全国人大二次会议代表的提议，经国务院领导同意，于1984年月成立了由原国家标准局、国家计委、国防科工委、农牧渔业部、建设部、冶金部、化工部、机械委、电子部、轻工部、纺织部、商业部、卫生部、船舶总公司、国家环保局、国家进出口商品检验局等部门以及辽宁、上海、福建等省、市有关人员及法学专家参加的起草领导小组。领导组先后起草了《标准化法起草纲要》和《标准化法草案》[13]。1988年12月29日第七届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)，1990年国务院颁布了《中华人民共和国标准化法实施条例》。

1988年，国务院决定撤销原国家标准局、国家计量局、国家经委质量局，合并成立国家技术监督局，负责全国标准化、计量、质量工作并进行执法监督工作。根据《标准化法》的规定以及国务院内设机构的分工，国家技术监督局先后颁布《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》、《地方标准管理办法》、《企业标准化管理办法》、《能源标准化管理办法》、《全国专业标准化技术委员会章程》、《采用国际标准和国外先进标准管理办法》、《标准出版管理办法》等规章和规范性文件。

《标准化法》将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级，规定了标准化技术委员会的组建和作用，标准的起草、审批和发布以及监督和认证等内容。《标准化法》还将国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准两类。保障人体健康、人身财产和安全的标准以及法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，而强制性标准以外的标准是推荐性标准。本文讨论的风险规制领域的标准多同人体健康、人身财产和安全休戚相关，因此，可以被归为强制性标准的范畴。实施强制性标准的途径主要是行政性的和刑罚性的手段。《标准化法》第14条和第20条规定，禁止生产、销售和进口不符合强制性标准的产品，法律、行政法规有规定的，由规定的行政主管部门依法处理；法律、行政法规未作规定的，由工商行政管理主管部门没收产品和违法所得，并处罚款；造成严重后果构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。

四、政府体制改革与加入世界贸易组织后的技术标准法律制度：1998年至今

在1998年机构改革中，原国务院工业经济专业管理部门改组为国家经贸委托管的国家局，实施行业管理。《标准化法》规定的制定行业标准的“国务院有关行政主管部门”都被暂时性归入国家经贸委。这些部门所管理的行业标准占中国行业标准的2/3。这一时期行业标准的制定、修订和管理，基本上还是按照原有模式运营。2001年9个国家经贸委代管的国家局被撤销，为了平稳过渡，成立了联合会或产业协会负责行业标准的日常管理工作。在2003年新一轮的机构改革中，国家经贸委也被撤销，其相关职能并入商务部、国家发展与改革委员会以及国有资产管理委员会。目前，由国家发改委负责这些标准的计划、审批与发布，而行业协会在标准制定过程中开始发挥越来越重要的实质性作用。也正是在这样的背景下，中国行业标准在体系架构、制定实施与监管方面显露出更多的问题。

同时，中国于2001年加入世界贸易组织。在世界贸易组织的法律体系框架里，《政府采购协议》要求政府按国际标准、国家标准采购；《装运前检验协议》要求按合同的标准进行质量检验，如无合同标准，则按国际标准检验；《实施卫生和植物卫生措施协定》(简称SPS协定)规定卫生及动植物检疫应以国际标准、准则为基础。由15个条文和3个附件组成的《技术贸易壁垒协定》(简称TBT协定)以及TBT协定附件3《良好标准行为规范》对技术法规、标准和合格评定程序作了全面的规定。

TBT协定中规定的“技术法规”(technicalregulations)是“规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法，包括适用的管理规定在内的文件。该文件还可包括或专门关于适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求”。这里的“标准”是指由标准化机构制定的非强制性标准，是由公认的机构核准，供共同使用、反复使用的，没有强制力的文件[14]。TB协定中规定的“技术法规”大抵同中国的强制性标准相近；协定中规定的“标准”大致同中国的推荐性标准相近。而TBT协定以及附件所确立的有限干预原则、非歧视原则、透明度原则、采用国际标准和国际准则原则、争端磋商机制原则、整齐划一原则等基本原则，对中国的技术标准体系构成、制定程序以及司法审查等，构成了全方位的挑战。面对这样的国际形势，中国技术标准体系与制度都有了积极的变化。2001年4月，中共中央、国务院决定组建国家质量监督检验检疫总局并同时决定成立国家标准化管理委员会作为国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院授权履行行政管理职能、统一管理全国标准化工作的主管机构。国家标准化管理委员会在2002年2月24日印发《关于加强强制性标准管理的若干规定》的通知，对强制性标准或强制条文内容的范围，起草、审查和批准程序都作了规定。标准化管理部门开始积极探求更好的应对措施，强调实行开放式的标准制定模式，让行业协会和学术团体在标准制定过程中发挥更大的作用并通过更多的市场化的、非命令控制式的手段来保证技术标准的实施，从而适应全球化和信息化浪潮的挑战。

当前，中国大部分的技术标准还集中于工业生产领域，劳动、安全、卫生、食品和环保等风险规制领域的标准在整个标准体系中所占比率以及在标准的指标设计和水平选取方面都还与西方发达国家存在较大差距。近几年，风险规制领域的标准问题更是超越了技术层面的关切，成为公众关注、媒体热议的公共话题。公众对中国食品、药品、化妆品等标准体系产生了深层次的怀疑，健全这些关系民生领域的标准体系已成为当务之急。

五、结论：迥异于西方国家的、反向的制度演进之路

笔者通过对中国技术标准变革脉络的分析发现，中国的技术标准体系发展走的是一条“在传统中变迁”的道路，是一条迥异于西方国家的反向的制度演进之路。

在西方国家，技术标准首先是由非政府组织制定“非政府标准”(nongovernmentalstandards)。非政府标准实效性的确保是通过市场竞争机制而非国家强制力来实现的；之后，随着社会性规制的增强，由行政机关逐渐通过在法律条文中明确援引，通过相互间的协议或者间接认可的形式来采纳私人制定的健康、安全和产品标准[15]。例如，在美国，美国材料与实验协会(ASTM)、国家消防协会(NFPA)、美国国家标准协会(ANSI)以及诸多专业和技术学会、检测实验室和贸易协会，都是标准制定的主体。根据1977年的统计，美国非政府标准的数量在20000~60000个之间，每年制定非政府标准的成本约合3.2亿美元[16]。随着现代社会面临风险的日渐增多，从20世纪70年代开始，美国政府序列中的职业安全和卫生署、消费品安全委员会、核能管制委员会、食品和药品管理局等独立规制机构开始通过援引的形式，将私人之间形成的合意标准整合为强制性标准。

通过上文的分析可知，中国的技术标准演进却有着与西方发达国家相反的趋向。《标准化法》颁布之前，中国所有的技术标准都是强制性行政机关主导技术标准的制定、修订和实施，社会各阶层很少有机会参与标准的制定。在1988年《标准化法》的制定过程中，才首次针对现实的需求和人大常委的呼声，将国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准两类。随着社会结构的分化与重组、政府管理体制的转型以及加入世贸组织，改革中国技术标准体系乃至引入行业协会标准的声音才逐渐增强。从一元化的强制性标准体系，逐渐走向强制性标准和推荐性标准并存，至今又要逐渐增大市场在标准体系形成中的作用，我们恰恰走了一条与西方国家截然相反的制度演进道路。

当前，中国政府部门在标准实施过程中，一方面扮演“严父”的角色，施展“压制之手”，通过处罚、强制等控制型行为方式以及税收优惠、奖励等激励手段来确保标准的实施；另一方面也扮演着“慈母”的角色，施展“扶持之手”，对企业给予无微不至的关照。例如，一方面中国政府会通过设定汽车尾气排放标准来促进汽车产业结构的升级，会去参照德国DIN标准制定热轧H型钢标准来促进H型钢行业的发展；另一方面标准化管理部门还会以乡镇企业和标准化基础薄弱的企业为重点，把消灭企业无标生产作为任务来抓。政府部门在标准制定和实施中扮演的这种双重角色使得中国的技术标准体系逡巡于旧制度和新架构之间，使得它未来的前途和归宿变得多少有些晦暗不明。中国如何演化出符合现代市场经济发展要求并能处理好国家强制和私人自治之间关系的技术标准体系，或许还要走很长一段路。




【作者简介】
宋华琳，南开大学法学院讲师，法学博士。


【注释】
[1]格雷夫阿.历史制度分析：从经济史视角研究制度问题的新进展[ J].韩毅,译.经济社会体制比较，2003，(5).
[2]当代中国的标准化[M].北京：中国社会科学出版社，1986.
[3]薄一波主任的发言[N].人民日报，1955-07-28.
[4]顾孟洁.中国标准化发展史新探[J].中国标准化，2001，(3).
[5]张树义.中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析[M].北京：中国政法大学出版社,2002： 26-31.
[6]列宁.关于战争与和平的报告[M] //列宁选集：第3卷.北京：人民出版社，1960： 455.
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[8]朱芒.功能视角中的行政法[M].北京：北京大学出版社，2005： 51.
[9]林毅夫,蔡?,李周.充分信息与国有企业改革
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[10]OGUSA.Regulation： LegalForm and EconomicTheory[M].Oxford：Clarendon Press，1994： 151.
[11]康世恩副总理在全国标准化工作会议上的讲话
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[12]梁治平.法治：社会转型的制度建构[J].当代中国研究，2000，(2)
[13]徐志坚.关于《中华人民共和国标准化法(草案)》的说明[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，1988，(8)： 8.
[14]王贵国.世界贸易组织法[M].北京：法律出版社,2003： 522.
[15]弗里曼乔.私人团体、公共职能与新行政法[C] //北大法律评论：第5卷第2辑.毕洪海,译.北京：法律出版社，2004： 526-527.
[16]HAMILTON R. The Role ofNongovernmental Standards in the Development ofMandatory Federal Standards Affecting Safety orHealth[ J]. Tex. L. Rev.1978，56.