浅议我国征信立法之完善

发布日期：2010-05-20 作者：陈晓云律师

一、我国征信立法现状
我国征信立法始于90年代，但至今仍没有一部统一的征信法律。其中比较重要的有，2002年中国人民银行联合17部委，共同拟定《征信管理条例》（征求意见稿），但由于征信涉及部门较多，加之众多利益纠葛，该法规至今也未能出台。不过，在人民银行推动下，金融系统内的《信贷征信管理条例》则已纳入《国务院办公厅关于印发国务院2008年立法工作计划的通知》，有望今年出台。
与之鲜明对比，征信的部门规章、地方规章则为数众多。
一、在个人征信立法方面，中国人民银行制定了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》、《个人信用信息基础数据库异议处理规程》，《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》、《上海市个人信用征信管理试行办法》、《江苏省个人信用征信管理暂行办法》、《湖南省信用信息管理办法》、《海南省征信和信用评估暂行规定》、《湖北省个人信用信息采集与应用管理办法(试行)》等。
二、在企业征信方面，目前，北京、深圳、天津、上海、浙江、四川、湖南、安徽、海南、内蒙古、山西、江苏、广东、黑龙江、湖北、辽宁、苏州、汕头、太原、郑州、南宁等省市都已制定了企业征信有关地方规章（其中广东制定的是地方法规），各部门还制定了行业信用规章，尤其是2005年中国人民银行制定《关于企业信用信息基础数据库试运行有关问题的通知》。
但从中我们也不难发现，我国征信立法明显具有分别立法、分散立法、立法层次较低等特点。分别立法表现为，除了湖南、海南两省以外，其他地方都是将个人信用与企业信用分开立法方式。分散立法则表现为，有关征信法律文件多，其数量不下60部，而征信立法与实践都走在世界前列的美国，其现行有效的征信方面立法不过16部。而立法层次低表现为，没有统一的征信方面立法，现有的征信立法均为部委及地方规章或地方性法规。
这些与当前市场经济初级阶段及地区经济发展的不平衡不无关系。但市场经济的深入发展无疑提高了对信用立法的要求，因此，如何完善我国征信立法，促进市场经济体系的完善也就不再是一个无足轻重的话题。
二、我国征信立法有待完善之处
不可否认，现有的征信规定对信用体系建设起了很大的促进作用，为市场经济健康持续发展作出了应有的贡献，但这种分散立法、立法层次低以及区分个人与企业分别立法的模式也不可避免出现了不少不尽如人意之处。
（一）征信范围不一
征信范围，即信用信息包括哪些信息，核心在于如何区别信用信息与非信用信息？
在个人信用信息征集方面，个人财产状况是否属于个人信用信息范围？在此问题上，深圳、上海、湖北的做法不尽相同。最早进行个人信息征信立法的深圳，明确规定个人财产状况纳入个人信用信息范围。上海则是规定须征得被征信人的同意，方可采集。而最近进行个人信用信息立法的湖北，则明确将个人财产状况明确排除在个人信用信息之外。
在企业信用信息征信方面，各部门制定的企业信用信息范围仅限为本行业内的信用信息。如人民银行企业信用数据库仅包括借款人基本信息和已结清信贷业务数据，而地方政府制定的企业征信规章有的仅概括定义企业信用信息，如上海仅规定企业信用信息是指在企业经济活动和社会活动中形成的，能用以分析、判断企业信用状况的信息。其他大多数地方政府规章对企业信用信息加以定义，并列举应纳入企业信用信息的情形，如广东、北京、天津、浙江等地。这些地方征信立法规定，行政机关是企业信用信息的主要提供者，但在企业信用信息的界定上则大多比较模糊。
从中我们可以看出，征信范围可谓是五花八门，对信用信息与非信用信息的区分都未作充分说明。更有甚者，部分部委及省份相继表示要将违法生育情况纳入个人信用信息。这似与信用的应有之义严重不符。
（二）信用信息来源不一
信息来源，即信息提供者，核心在于从哪征集信用信息。
在个人信用征信方面，人民银行规定信息的来源为各商业银行，同时由于人民银行规定个人信用信息包括其他信息，因此，人民银行往往通过与其他部门共享的方式，向其他部门征集个人信用信息，如中国人民银行与原信息产业部、国家质量监督检疫总局等共同发文，将电信使用人、企业质检信息纳入银行信用数据库。
在企业信用征信方面，各行政机关是其所辖企业的信用信息来源的主要提供者。地方法规规章也规定，行政机关是企业信息的提供者。有的地方还规定，企业信息来源还可以是企业、行业协会、社会中介机构和其他组织。但这些信息大多为间接来源信息，即都非直接来自债权人。
值得一提的是，以上似乎都未考虑到将法院视作信息提供者。在当前环境下，较之于商业银行、行政部门，或其他机构，法院有关经济交易纠纷方面的最终裁决，虽未尽善尽美，但依然远比其他部门提供的信用信息更具权威，所以考虑将法院作为信用信息的提供者之一，并非毫无道理可言，至少在防范个别信息提供者不经正常程序，随意判定信用不良，并将相关信息提交征信部门方面会起到很好的作用。
（三）征信程序有待完善
征信程序是指信用信息如何征集，核心在于征集程序合法性。
从人民银行个人信用征信来看，人民银行在规定各商业银行应及时向人民银行建立的个人信用数据库报送数据方面非常详尽，但遗憾的是，从《个人信用信息基础数据库暂行管理办法》却很难查到被征信方能否参与征信过程的只言片语。这种征信程序设计往往导致被征信方，当前往往是商业银行客户，在未告知或告知不充分的情况下，就由商业银行单方面判定为信用不良，并将其纳入个人信用数据库，很多情况下都是在需要贷款或办理其他相关业务，才被告知因个人信用有不良记录而被拒。凡此种种，对客户经济生活造成严重困扰之现象屡见不鲜。
在此，且不说商业银行是否有权单方面就与其同为法律意义上平等交易主体的客户的信用不良作出判定，单就商业银行在判断客户信用不良过程，是否充分履行对客户告知义务，就很值得商榷。
我们知道，信用之本为诚信，诚信之本为如实告知。商业银行作为金融企业，以经营信用为本，如若不能做到诚信，不能在判断信用不良过程中很好的履行对客户的告知义务，我们又何以相信商业银行的信用，又何以相信其提交的信用报告？同样，其他信用征集机构或部门也或多或少存在类似的问题。
当然，这一方面与商业银行或其他机构及部门在经济交易实践中长期处于强势地位有关，另一方面也反映了这些商业银行或其他机构及部门缺乏相关法律意识。不过，随着信用的发展，告知义务的作用也在日渐提升，甚至很多时候在各种争议中，包括经济交易，告知义务的履行与否经常直接导致截然不同的裁决。这不能不引起我们在征信立法时的重视。
企业征信程序，人民银行企业信用征信程序与个人信用征信程序一样，也是由各商业银行向是人民银行建立的企业信用数据库报送数据。所以，与银行个人征信一样，也缺乏被征信企业的事前合法参与，其产生的后果与个人征信问题类似。此外，各地企业征信法规规章又都是以行政机关为主导的征信程序。行政机关往往以自己作出的行政处罚为依据，将该行政处罚纳入企业的信用记录。在行政执法不尽如人意的情况下，缺乏被征信企业的参与，或多或少都影响着企业信用信息的真实性。
三、我国征信法律制度完善
我国征信法律制度建设已有时日，但离建立统一的征信法律，仍任重道远。现有的征信规定多为规章、地方法规，呈部门、地区分割之势，与市场经济对统一市场的内在要求相悖，加之现有的规定本身也不乏需要完善之处，所以，在着眼尽快制定统一的征信法律或行政法规长期目标下，当前统一征信范围、规范征信程序、界定被征信人，制定完善的信用评价体系，以推动整个中国的信用发展，乃至中国经济长远的发展，在理论在实践上都有着十分重要的意义。
具体而言，应着重考虑以下问题：信用信息征集范围、如何征信、对谁征信，以及根据信用信息对被征信主体的信用进行评级时，至少需要考虑到征信发展历程及作用、被征信人权利保护、以及经济发展的不平衡性等。
（一）征信范围
信用，是指平等经济主体，在平等、自愿的基础上，交易一方承诺未来偿还的前提下，另一方向其提供资金、商品或服务的行为。包括征信在内的信用制度之作用在于通过依法获得交易对方的信用信息，决定是否与之进行交易以及如何进行交易，其作用在于防范交易风险，保障交易安全。因此，征信范围更多应限于平等经济交易中的信用信息，而不能成为万能筐，什么都往里装。至于将合法征集的信用信息正当用于其他方面则是另一范畴问题。
反观我国现行企业征信的有关规定，将行政处罚信息也作为信用信息予以征集不乏其例。行政处罚本身是国家行使行政职权的体现，行政机关与相对人（企业或个人）的法律地位是不平等的，有违于经济交易的平等、自愿基础，因此行政处罚信息本身并不宜作为信用信息，只有行政处罚信息中体现的经济交易信息才适合纳入征信范围。由于市场经济中，企业信用信息反映在平等市场主体的交易过程中，而以行政机关为主导的企业信用征信制度，企业信用信息往往以行政机关在行政管理过程涉及到的企业信用信息为主，却忽略了企业在市场交易中产生的信用信息，而这部分信息又恰恰是企业信用信息的主体部分。倘若主体信息未能纳入，那整个信用信息的完整性、有效性就可想而知了。
而在个人征信方面，将个人违法生育情况纳入个人征信范围的做法有待商榷。虽然违法生育违反了我国人口与计划生育法的公民应依法交纳社会抚养费，但违法生育本身并不体现交易中的信用，不宜将违法生育事实纳入个人信用征信范围，但这并不排斥将违法生育的公民未依法缴纳社会抚养费的信息纳入个人信用征信范围。
所以，征信范围所包含的信用信息更多地应是平等经济主体经济交易中能够体现交易主体信用状况的信息，即经济活动中，根据经济主体过去的信用行为记录，来预测其在未来按时履约的情况，从而决定是否与之进行交易以及以什么条件与之进行交易，其中包括良好信息及不良信息。
此外，除了信用信息之外，还应包括信息识别，否则，仅有信用信息，而不知道信用信息所有者，仍旧不能更好地选择交易方及交易条件。
（二）征信程序
目前征信程序最严重的问题在于缺乏被征信人的合法参与，以中国人民银行的征信为例，到2007年年底，该数据库分别为全国1300万多户企业和近6亿自然人建立了信用档案。但这些企业和自然人的信用信息都是由各商业银行单方面直接向人民银行报送，企业和自然人连被告知的权利尚且无法保障，更别提合法参与其中，很多人（包括企业）对自身的信用信息相当时期内处于不知情的状态，直到向商业银行申请授信或其他相关业务被拒时才知自己存在不良信用记录。
这无疑限制了被征信人正当交易权利，征信结果的可信度也不得不打折扣，更严重的后果还可能由于各方面没有完善的信息监控体系，包括法律监控体系，而导致泄露被征信人的个人隐私或商业秘密，甚至信息滥用。
信用信息，尤其是不良信息征集，没有被征信人的参与，甚至在作为不良信息提交后若干时期都不告知，致使被征信人无以澄清。这无异于法院未经传唤即做缺席审判，甚至“审理结果”出来后若干时期内仍不作告知，其合法性有待商榷也就不言而喻了。
信用固然在经济生活中越来越重要，但这并不代表就可以不经正常程序，甚至非法手段去建立信用信息。告知作为信用核心原则――最大诚信原则的充分体现，如果不能很好的得到实施的话，那对现有的信用信息征集无疑是莫大讽刺，同时也极大损害了在此基础上征集的信用信息的法律效力。
目前我国信用环境整体欠佳的情况下，授信泛滥，以信用卡发行为例，诸多商业银行为抢占市场，争夺信用卡客户，均鼓励信用卡业务员多发卡，并将发卡量与信用卡业务员的收入挂钩，促使信用卡业务员对申请资料审核不严，对申请人虚构资料也视若罔闻，更有甚者，业务员身体力行，编造申请人资料以求多发卡，增加提成。在此基础上造成的个人信息不良记录已然非完全个人信用问题了。那么此时个人信用记录又该如何判定，由谁判定，商业银行在其中的作用，其本身的信用记录又该如何判定，这显然已不是个简单问题了。
所以，有必要通过立法要求各商业银行及其他信用信息提供者在向征信机构报告企业或个人的不良信用信息时，应提前通知企业或个人，以保证征信信息的准确性。这一方面有利于提高征信程序的合法性，另一方面也对减少事后社会成本，包括诉讼成本，不无裨益。
具体实践中，我们不妨参考新加坡贷款人催收欠款的做法，贷款人向欠款人发出催款书，并附最后警告信，说明如不付款将向征信机构报告，不良记录将保留在借款人的信用档案中。而这些不良付款记录将会在征信机构的档案中保留7年，不良付款记录可能导致他未来的信贷申请被拒，或贷款成本增加。当然这只是一种方法，还可以参考其他更多综合经验，构建适合中国国情的类似制度，从而从源头建立一套真实可信的信用信息征集制度。
（三）被征信人
被征信人，信用信息的所有人，即应征集哪些企业或个人的信用信息。从现有部门与地方立法关于信用信息来源来看，我国目前的信用信息提供者多为行政机关及商业银行，因此，很容易造成错觉，即被征信人为行政机关的相对人或商业银行客户，行政机关与商业银行则似乎不在被征信范围之列。
被征信人与征信范围是一个问题的不同方面。前已提及，信用制度的作用在于通过依法获得交易对方的信用信息，决定是否与之进行交易以及如何进行交易。其本质作用在于防范交易风险，保障交易安全。因此，只要是市场交易主体一般都应纳入被征信人之列。商业银行本质为企业，是平等经济交易主体之一，所以也应作为被征信人。商业银行的信用信息应由其交易对方向征信机构提供。另外，市场经济下，行政机关及其他国家机关特定情形下也具备经济交易主体之性质，如在政府采购中，因此这些机关特定情形下的信用信息纳入征信范围也未尝不可。毕竟，征信远非只是对个人的征信，更不是单方面保护某一类企业或机构的征信，甚至是保护垄断企业的征信。
市场经济内在要求统一的市场，统一的市场包括完善的信用制度，因此，确定被征信人、征信范围及征信程序是当前征信立法工作中的当务之急。此外，考虑到当前市场经济发展的不平衡性，区分地方不同发展情况，制定信用评级标准，规范征信机构，这些也是信用立法完善需要重点关注的地方。
中国经济体制改革研究会法律顾问、北京辽海律师事务所：陈晓云律师
参考文献：
1、《金融学》（精编版），黄达，中国人民大学出版社，2004年10月1日。
2、《民法》，王利明主编，中国人民大学出版社，2005年5月1日。
3、《美国社会信用体系考察报告》，浙江省赴美国信用体系建设培训团，《浙江经济》2006年第12期。
4、《信用经济法律精论》，李凌燕，北京大学出版社，2007年7月。
5、《信用经济学》，郭生祥，东方出版社，2007年8月1日。
6、《个人信用征信与法》，龙西安，中国金融出版社，2004年10月
7、《从美国的征信法律体系谈我国征信法律体系的建设》，荆勤，时代经贸（理论版），2007年第2期。
8、《征信机构在贷款追收业务中的作用》，林华亮，“征信产品在商业银行信用风险管理中的应用”国际研讨会，2007年。
9、《百姓征信知识问答》，中国金融出版社，2008年5月1日。

没找到您需要的？您可以发布法律咨询，我们的律师随时在线为您服务