对生态文明法律化若干问题的再思考

【摘要】从对地方性法规中和生态文明建设相关的制度规则的评估结果来看，生态文明法律化的范围不应仅限定于环境资源法，而是涵盖了大部分法律部门；我国现有的法律法规体系中已经存在体现生态文明理念的内容并且取得了实际的绩效，这些制度和规范是生态文明法律化的基础；同时就现有规范在保障生态文明方面的不足而言，生态文明法律化最迫切的任务并非转换理念，而是大量引入创新型制度。
【英文摘要】This paper chooses the local legal norms about the conservation culture of Qingdao as the research models, and on the basis of the Qingdao’s appraisal report to these legal norms, it adopts the empirical approach combining the analysis of individual case whit synthetic study to summarize and analyze experiences and problems which the present law and regulation system has achieved, from the visual angle of legalization of the conservation culture. On this basis, the paper puts forward some suggestions on the problems of the scope, strategy, starting point, and legislation idea transformation of legalization of the conservation culture.
【关键词】生态文明法律化；地方性法规；立法评估
【英文关键词】legalization of the conservation culture; local legal norms; legislative assessment
【写作年份】2009年


【正文】
　　一、问题的源起
　　
　　早在上个世纪九十年代，我国学界就展开了对于生态文明的研究，但是视角多数是集中于哲学、经济、管理和环境保护等领域，主要是揭示生态文明产生的理论和现实基础。[1]具体方案主要包括生产方式、消费方式，人口模式以及社区建设的转型等。[2]对于生态文明的法律保障问题主要是作为一种实现手段加以宏观描述，缺乏深入研究。十七大报告提出生态文明观念后,生态文明建设成为环境资源法学界研究的热点。代表性的研究成果主要集中在法制理念方面，有学者认为须使生态文明成为法制建设的指导思想, 贯彻到整个法制建设中, 实现法律的生态化。[3]有学者则提出生态文明理念下，法律编制的基本规则必须接受生态规律的约束。[4]具体建议主要集中在环境法的重构上，即在环境立法体系贯彻生态文明理念[5]和促进环境法向生态法的转变。[6]
　　
　　从总体上看，我国法学界特别是环境资源法学界在生态文明法制理念化问题上已经取得了一定的成果，并且指出了一些建设的路径与方法，但是从立法角度看，还缺乏对生态文明的具体制度化和规则化的深入研究，尤其有些建议和想法和我国的立法现状存在一定的偏差。因此，本文拟选择与生态文明建设有关的地方性法规立法评估结论为研究基础，对生态文明的法律化的范围、路径和方略等问题进行一个粗浅的分析，以期对我国生态文明的法制保障研究有所贡献。[7]
　　
　　二、生态文明法律化的内涵和范围
　　
　　（一）生态文明法律化和生态保护立法之间的区别
　　
　　研究生态文明法律化问题，首先必须明确生态文明法律化和生态保护立法之间的区别，生态保护立法是专门用来保护生态系统的法律规范，如陕西省最近制定的地方性法规《秦岭生态环境保护条例》，而生态文明的法律化是指在建设生态文明的理念下，对于法律体系的重构。生态保护立法只是生态文明法律化最直接的一种方式。作为人类文明的一种形态，从法律的角度来讲，我们所指的生态文明必须是狭义的可以被制度化的理念，即人类用更为文明和进步的方式来对待所处的生态系统，维护生态安全，努力优化人和生态之间的关系。作为一种制度建设目标的生态文明，尤其是在中国现阶段的时代背景之下，应当定位于“初级阶段的生态文明”即“在工业文明已经取得成果的基础上用更文明的态度对待自然，努力改善和优化人与自然的关系，认真保护和积极建设良好的生态环境。”[8]
　　
　　（二）生态文明法律化的范围应当涵盖各个法律部门
　　
　　从现在很多学者包括实务界专家的相关研究成果来看，多数还是聚焦于“生态文明对环境保护法的影响”上，[9]这一观念是不全面的。从上文的分析我们不难看出，就法律部门而言，生态文明法律化的范围不仅仅限于环境与资源保护法，而应当是对整个法律体系的改造。
　　
　　在以往的法规体系中，就已经存在体现生态文明理念或是为生态文明建设服务的法律条文。虽然从认识论的角度而言，生态文明是近年来才刚刚产生的新理念，但是作为一种文明形态而言，尤其是广义角度理解，人类对生态文明的追求与建设一直在进行。从青岛市的地方立法来看也是如此，在其十八个部类的地方性法规中，有约三分之一的部类十四部法规和生态文明有关，包括“城建类”的《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》，“规划类”的《青岛市海岸带规划管理规定》，“水利类”的《青岛市实施〈中华人民共和国水土保持法〉若干规定》和《青岛市实施〈中华人民共和国水法〉若干规定》，“环保类”的《青岛市大气污染防治条例》、《青岛市环境噪声管理规定》、《青岛市近岸海域环境保护规定》、《青岛市生活饮用水源环境保护条例》，“海洋类”的《青岛市海洋渔业管理条例（修订）》和《青岛市海域使用管理条例》，“林业园林类”的《青岛市城市绿化管理办法》、《青岛市古树名木保护管理办法》以及“经济类”的《青岛市资源节约条例》和《青岛市资源综合利用若干规定》。[10]在这些法规中有很多条文已经体现了生态文明理念或是满足了生态文明建设的需要。
　　
　　总之以青岛为例，在现有的法规体系中，不但是环境保护的法规，规划、水利、经济、海洋管理等等领域都已经存在和生态文明相关的法律规定，并且也需要进一步在生态文明理念指导下进行改造。从法学研究的角度而言，相关的法律条文的确都可以划入到环境法的范畴中去，但是从立法体系来看，决不仅仅限于环境法这一个法律部门，而是与民法、行政法、经济法、社会法、诉讼法和刑法都有一定的联系。这就要求我们在法律的修订过程中，必须要将视野放宽，不能只盯在与环境保护有关的法律上，而是要考虑到相关的全部的法律部门。
　　
　　三、生态文明法律化的路径
　　
　　（一）生态文明法律化必须立足于现有的法律规则
　　
　　在立法评估的过程中，我们发现地方立法不仅早已有和生态文明建设相关的法律规定，而且很多已经发挥了具体的绩效，在运行中起到了建设生态文明、推动人与自然和谐相处的作用。例如我们在对《青岛市海洋渔业管理条例》的评估中发现，该条例首先起到了推进生态制度建设和政策拟定的作用，该条例规定了水产苗种生产实行许可证制度。根据该规定，青岛市政府于2003年颁布实施了《青岛市水产苗种管理办法》，在全省率先实施了水产苗种生产许可证制度和水域滩涂养殖证制度，为实现“生态渔业”提供了制度保障；其次该条例的相关规定的实施使青岛市渔业结构得到积极地调整优化，科技应用步伐加快，渔业增长方式获得转变，推动全市渔业由产量规模型向质量效益型转变，从而有效保护了青岛市的渔业资源和生态环境。此外，一些地方性法规还体现了生态系统差异性、多样性的特性。例如对《青岛市城市绿化管理办法》的评估认为该办法取得了良好的社会效益，建设生态园林城市已成为青岛市城市发展的主旋律，并且突出了二个较为明显的特色，一是以滨海公园、沿海游园和山林为绿化主体，以主题绿化和观赏性绿化为特色，形成了青岛城市独特的沿海园林绿化带。二是以道路两侧绿化和城市沿河两侧绿化及小区公园绿地等组合形成了城市绿化带网络体系。
　　
　　从这些评估结果可以看出，虽然制定这些法规的时侯，“生态文明”还没有上升为法治建设的基本理念，但是一些相关条文还是暗合了生态文明建设的要求并且在实践中发挥了积极的效用，因此我们可以得出这样的结论：不仅在现存的法律体系中存在大量的与生态文明有关的实体规则，而且这些规则在运行中已经起到了建设生态文明，推动人与自然并且取得了一定的经验。我们强调生态文明法律化，绝不是将以往制度推倒重来，也不是“更新”现有的法律体制，这些都是忽视实际的想法，我们应当在现有的相关规则体系进行进一步的发展，包括对相关条文的修改、新制度的引入以及旧制度的废除等等。
　　
　　（二）生态文明法律化的路径
　　
　　如果我们把生态文明法律化的切入点定位在对现有制度的改革，那么这种改革应当走怎样的一种路径，这也是值得我们思考的问题。从现有的研究成果来看，对生态文明法律化关注的焦点过多地集中于环境基本法的拟定、生态文明入宪、环境权入宪等涉及根本法律原则和制度的问题。这些问题虽然重要，但是并不一定能够解决现存的问题。我们将地方立法评估的报告中和生态保护有关的内容重新进行了整理，将现存法律体系就保障生态文明建设而言所存在的问题进行了总结，主要体现在以下几个方面：
　　
　　1.立法领域有待扩展。虽然从上文的分析来看，地方性法规在规模上取得了较大的成绩，但从生态文明的角度来看，还处于蹒跚学步的探索阶段。[11]尤其在立法领域上，地方立法容易陷入和国家立法“亦步亦趋”的窠臼当中，只是和国家法律单纯的进行呼应，将其细化，以青岛为例，环境保护类的四部法规基本上是和国家现有的五部法律一一对应的，[12]而与生态保护密切相关的放射性和电磁辐射污染防治、有毒化学品的控制和管理、湿地保护、野生植物保护、第三产业环境管理等领域基本没有涉及。还有就是一些领域缺乏对生态环境保护的因应，如《青岛市海域使用管理条例》的评估意见中就指出条例应当“增加关于保护海洋生态环境的规定。在开发利用海域的过程中，很容易造成周围海域的污染或者损害海洋生物资源，建议增加用海人员的环境保护义务，并规定对海洋环境造成污染时应承担的责任。”
　　
　　2.对生态安全问题应对不力。法律自身具有滞后性的特点，往往需要等待社会条件发生变化再做出因应。在生态文明法律化问题上更加明显，一方面是建设生态文明是最近几年刚刚提出的概念，专门针对其订立的规则几乎还不存在，另一方面近年来伴随着我国经济的快速发展，很多对生态保护和生态安全提出挑战的全新情况也在不断出现。例如对威胁生态安全紧急事件的应对，在很多和生态建设有关的法规评估报告中都有所提及，如《青岛市近岸海域环境保护规定》的评估中提到“从国际海洋环境保护的形势来看，海洋环境保护愈加复杂化，出现了新的污染方式以及可能会波及周边地区的威胁生态安全的紧急事件。虽然现在青岛还没有类似的情况发生，但是可以未雨绸缪，在《规定》中对类似情况的应急机制加以规定。”这一评估意见可以说是有预见性的，因为在这次评估结束一年半后，奥帆赛举办之际，在青岛发生了大面积的浒苔爆发事件。再如在《青岛市城市绿化管理办法》中，没有对于外来有害植物物种入侵问题的规范。而外来物种入侵是一个全球性的问题，外来物种对本地生态系统产生危害的现象在全世界已非常普遍，青岛市也已经出现了有害的外来物种入侵的问题。但是办法中相关规范主要是针对防治病虫害的。
　　
　　3.亟待引入生态文明建设的专门制度。生态文明并不是理论上的空谈，它在具体的生态管理和规划中表现为很多具体的制度，首先就是已经被深入研究和广泛实践的生态补偿制度。在此次立法评估中，很多可以实施生态补偿的领域，相关政府部门都提出应当在立法中明确生态补偿制度。例如《青岛市海洋渔业管理条例（修订）》的评估中提及虽然规定中提出收回养殖区域后应当给与渔民一定的补偿，但是具体的制度还属于空白。其次是体现环境民主的相关制度如听证制度等，例如林业部门指出《青岛市城市绿化管理办法》中对于“建设改造项目树木迁移”只规定了事先的审批机制，而实践中迁移成本高、成活率低，对周边居住环境带来很大的影响，造成民众不满，应当给予居民介入其中的权利，引入听证或公示制度。再如《青岛市生活饮用水源环境保护条例》中缺少对突发性水体污染的公众通告制度等。
　　
　　从上述问题可以看出，我们现在对于生态文明法律化的讨论，过多的纠缠于理念的更新、确立和引入上，但是从地方性法规的经验来看，生态文明法律化现在最欠缺并非是理念的更新，而是调整领域有待扩展、对新问题新挑战应对不足以及亟需在立法中明确生态补偿制度、公众听证制度、全程评估制度，这些问题无一不指向具体制度的引入与规范。因此，生态文明法律化的路径应当定位于大量引进具体制度，而后再对根本性法律原则进行修正。就生态文明建设的现实需要而言，如果能够在法律法规中详尽规定上述具体制度并且使之得到有效实施，则必然会对我国根本性法律原则和制度的转变有所推动。


【作者简介】
董跃,男，中国海洋大学法政学院讲师，博士研究生。


【注释】
[1] 参见石山：《建设生态文明的思考》，《生态农业研究》1995年第2期。
[2] 参见李德芝,、邱瑞婵：《生态文明建设与我国可持续发展》，《山西农业大学报》2000年第3期。
[3] 参见马镶聪：《环境问题考量政府依法行政》，《绿叶》2007年第1期。
[4] 参见徐祥民：《被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命》，《法学论坛》2007年第1期。
[5] 参见刘爱军：《生态文明与我国环境立法体系的完善》，《法学论坛》2007年第1期。
[6] 参见蔡守秋：《以生态文明观为指导,实现环境法律的生态化》，《中州学刊》2008年第2期。
[7] 本文所依据的材料主要是青岛市在2006年组织了由人大常委会牵头，各相关政府部门参与，学术机构协助的对现行地方性法规的整体评估所形成的整体评估报告和近70部针对各单项法规的评估报告，其中也包括针对上述和生态文明相关部类的地方性法规的评估报告；这些报告的内容包括对这些法规的实施绩效以及合法性、合理性的考察，而且实施绩效的案例、数据都是来自于法规的行政执行部门，这是非常难得的第一手材料。作者作为专家课题组的负责人之一参与了此次评估。
[8] 刘爱军：《以生态文明理念为指导完善我国的环境立法》，《生态文明视野下的环境法理论与实践》，山东大学出版社2007年版，第142-143页。
[9]例如在《中州学刊》2008年第2期组织的专栏讨论中，几位环境与资源保护法学界的大家都不约而同地选择了这一角度。参见蔡守秋:《以生态文明观为指导,实现环境法律的生态化》;徐祥民:《从生态文明的要求看环境法的修改》;王曦:《建设生态文明需要以立法克服资源环境管理中的“政府失灵”》，载《中州学刊》，2008年第2期。
[10] 审视这些法规我们可以发现，这些法规并不仅限于环境保护和资源利用的法规，还涉及城市规划、海洋管理等领域；这也提示我们在研究生态文明法律化问题上不能仅仅将视野限于环境与资源保护法之中。
[11] 沈木珠：《WTO环境规则与我国环境法律制度的完善及创新思考》，《法律科学》2003年第4期。
[12] 如《青岛市大气污染防治条例》对应《大气污染防治法》，《青岛市环境噪声管理规定》对应《环境噪声污染防治法》，《青岛市近岸海域环境保护规定》对应《海洋环境保护法》、《青岛市生活饮用水源环境保护条例》对应《水污染防治法》。