论运用综合生态系统模式完善我国流域管理制度

【摘要】流域管理作为一种水资源管理制度，已得到世界各国的认可和应用，并取得了良好的效果。我国虽然在立法上确定了流域管理的法律地位。但是，我国流域管理制度尚存在较多的问题，同世界先进国家相比还存在着很大的差距。我国应按照综合生态系统管理模式建立适应我国水资源自然流域特性和多功能统一性的流域管理制度，使得有限的水资源实现优化配置和最大的综合效益，保障和促进我国经济、社会和环境的可持续发展。
【关键词】综合生态系统；流域管理制度；立法完善
【写作年份】2008年
 
【正文】
　　一、流域管理以及我国现行流域管理中的问题
　　
　　流域管理是水资源管理科学中的一个概念。从上世纪30年代开始，人类逐步开始了以水土保持为主要目标的流域管理活动。随着水污染问题日益严重，20世纪中叶以后，流域管理由单纯的水利开发发展到水环境的保护等多方面。在可持续发展理念提出之后，流域管理也有了新的内涵。“流域管理不仅要研究水资源本身的形成、分布、运动规律，而且要研究水资源的开发、利用、保护及其与社会经济发展、生态环境之间的关系。”[1]传统的流域管理演变为流域生态系统管理，并被许多发达国家接受。
　　
　　国内学者也逐渐接受了这种理念，将流域管理定义为：流域管理就是要将流域视为一个完整的生态社会经济系统，即把流域内自然条件、生态环境、自然资源和社会经济看成相互作用、相互依存和相互制约的统一体。流域水资源管理的实质，就是要建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理制度，使得有限的水资源实现优化配置和最大的综合效益，保障和促进我国经济的可持续发展。[2]蔡守秋教授则认为，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处[3]。
　　
　　然而，在我国当前，无论是在立法上还是在实际工作中，对综合生态系统管理模式在我国流域管理中的运用的问题没有充分的认识，更没有按照综合生态系统管理模式这种新的理念和管理模式来建立我国的流域管理体制。这也是造成我国流域管理存在许多问题和缺陷的重要原因之一。我国现行的流域管理主要存在的问题和缺陷表现在：
　　
　　（一）立法上关于流域管理体制的规定不明确，缺乏可操作性。
　　
　　我国现行的流域管理体制的规定主要体现在水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等涉水法律、法规中，特别是2002年修订的《水法》第12条规定了我国的水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，给予了流域管理相应的法律地位。但是，这些关于我国流域管理体制的规定十分模糊，大多数规定只是原则上要求建立我国流域管理体制，而具体要如何建立都没有明确规定。2002年修订的《水法》第12条虽然明确了我国要实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但对流域管理机构的职责、流域管理机构与各部门、各地区的关系都没有规定。这样的法律规定缺乏实际可操作性。
　　
　　（二）缺乏统一强效的流域管理协调机制。
　　
　　我国目前的流域管理机构由《水法》第12条第3款规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”如长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会、太湖流域管理局等，他们是水利部派出机构，代表水利部在流域范围内行使水行政管理职能。但是在实践中流域管理机构往往无法统一强效的对流域进行管理。
　　
　　首先，立法中没有详细规定流域管理机构同其他部门的关系，往往在实践中造成混乱。同一流域会出现水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗早负责；城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责；城市以外的地下水由国土部门的地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关；水生生物保护则由渔业部门负责；湿地由林业部门负责；内河航运由交通部门负责；安全饮用水标准由卫生部负责制定；大型水电建设由电监会、国资委等负责的现象。所以，我国水资源管理一度有“九龙治水”之说。
　　
　　其次，流域管理与地域管理相结合的管理体制在实践中无法应用。政府的资源管理权和经营权没有分离，形成很强的地方行政区域水资源管理权力，导致各自为政，具有浓厚的地方保护主义倾向。使流域管理机构在水资源管理、开发利用上受到事实上的架空，流域机构始终没有承担流域综合管理的职能[4]。
　　
　　第三，流域管理机构的职权过窄。以长江水利委员会为例，其职能有九项，但从其九大职能我们不难看出，长江委的职能主要限于防汛抗旱、水土保持和水利设施的建设与管理。但是，我们知道流域是一个大的综合性的生态系统，具有极高的整体性和关联性。在系统内部，任何一部分的变化都将不可避免地对整个流域产生重要影响。如果流域管理机构职权太窄，就不可能对整个流域的生态系统作出有效的管理，这将对整个流域的生态环境造成巨大的影响。
　　
　　（三）缺乏公众参与流域管理的机制。
　　
　　人是生态系统中的重要因素，用行动影响着环境。流域是一个人与自然环境相互作用的复杂生态系统，也是一种公共资源，对流域的管理要求充分发挥公众的作用。我国的流域管理一直是政府主导型的管理模式，缺乏公众参与的途径与方式。国外大多国家鼓励公众参与到流域管理中，如美国田纳西河流域管理的“地区资源管理理事会”、澳大利亚的“社区咨询委员会”等。公众参与到流域的管理中，充分体现了生态系统中人的作用，不但对可以为管理机关提供信息和智力支持，同时也可以使管理机构制定的政策得到顺畅的执行。
　　
　　二、国外流域管理中对综合生态系统管理模式的运用
　　
　　流域是一个复杂的生态系统，在管理的时候不能够简单的将水、土地、森林、生物等环境要素简单的割裂开来进行管理。另外，人作为流域生态系统中的重要一环不但享受着该生态系统内中的各种自然资源和优美的环境，同时其各种社会经济活动也在很大程度上影响到流域生态环境。因此，流域系统内任何人类生产活动，都必须立足于整个流域生态系统全面、系统、综合地进行考虑。
　　
　　在美国的田纳西河模式中田纳西河流域管理局（TVA）来统筹开发管理田纳西河流域，包括改善田纳西河的航运条件，控制洪水危害；在河流的边缘地带恢复林业、合理使用土地；明确河流溪谷中农业、工业发展条件；为与流域内国防工业合作开发创造条件；其它目标包括肥料生产试验、建设水库签订承包合同、销售剩余电能等。统一强效的TVA，大大超过了水资源管理本身，很好的实现了经济的、社会的和环境的多元惠益。
　　
　　而澳大利亚的墨内——达令模式则将“流域是一个不可分割的整体，流域内的任何行为活动都应当对下游的其它社区负责，对流域内任何特殊资源的管理，都不能与其它部分相分离”[5]，最终达到使流域内当前和今后所有人的生活质量提高，即可持续发展的目的。
　　
　　世界上现行的流域管理机构有以下几种：水资源协调委员会、综合性流域机构、流域局。其中流域局的典型代表是美国田纳西流域管理局(TVA)。TVA虽然是一个国家所有的公营公司，但是其具有相当大的法律授权，并享受国会拨款，具有极高的权威性。它担负流域规划与管理的全部功能，不仅监测、规划、配置、管理、监督、调控以及实施有关水的决策，还负责实施其它补充法规里出现的有关水、土地、污染控制、环境保护等的政策和规定。
　　
　　可以看出，无论是美国的田纳西河模式，还是澳大利亚的墨内——达令模式，他们共同的特点都是将流域作为一个统一的生态系统，整体的考虑系统内环境、资源、经济、社会的发展，利用行政的、市场的和社会的的手段，有效的保护流域环境资源，促进了流域经济社会的发展。这些模式都是综合生态系统管理模式的具体运用。
　　
　　三、运用综合生态系统模式完善我国流域管理制度的建议
　　
　　综合生态系统管理模式在我国还停留在理论研究阶段。实践中，我国的流域管理还是那种传统的零碎解决问题的办法，实行将流域内的各种生态要素分开管理、将环境保护同流域经济社会发展割裂开来的流域管理模式。“传统上的方法只是对症下药，而且经常是当问题已经发展到相当危急的时刻才开始采取行动。结果制定了许多针对具体症状的法律和一系列的规定，这一系列法规是针对这个资源要素，那一法律针对是那一资源要素，这些从症状到症状的办法使得环境管理的决策很零乱，也导致了不同机构间以及同一机构内部不同的部门间工作上的相互重叠”[6]。在我国，运用综合生态系统管理模式来完善我国流域管理制度显得尤为必要，这也是我国今后流域管理发展的方向。本文认为，运用综合生态系统的管理模式完善我国的流域管理制度，应着重解决以下几个问题：
　　
　　（一）用综合生态系统的理念指导我国的流域管理立法
　　
　　科学的流域管理体制将是我们保护流域生态环境、开发利用流域资源，促进流域经济社会发展的重要保障。我国地域辽阔，七大江河流域各有特色，要从根本上解决各江河治理开发中的特殊问题和突出问题，这就更加要求我们要用综合生态系统理念指导我国的流域管理立法。在立法中，将流域，把流域内的自然环境生态环境、自然资源和社会经济看成相互作用、相互依存和相互制约的一个完整的生态社会经济统一体，按照流域管理的实质，建立一套适合于我国水资源自然流域特性和多功能统一性的流域管理体制，实现水资源和其他环境资源的优化配置和最大综合效益，保障和促进我国经济、社会和环境的的可持续发展。在明确流域管理机构的地位、机构与权限设置、流域管理机构同其他部门和地方部门的关系时，既要照顾到各流域的特点，更应充分注意流域综合生态效益的发挥。目前，我国已经开始起草的《长江法》、《黄河法》等一批重要的流域管理法律就应当首先贯彻这一新的理念。
　　
　　（二）建立统一强效的流域管理协调机制
　　
　　流域管理机构的设立应符合综合生态系统模式的要求，最重要的是这一管理机构应该具有统一强效的协调功能。按照综合生态系统的要求，流域管理机构的职责不仅仅要管理好流域中的防汛抗旱、水土保持和水利设施的建设与管理等重大事项，更为重要的是它应该协调好我国环境资源保护和管理部门和地方政府的关系，首先该流域管理机构应当是独立的，即能够在自己的权限范围内不受其他部门干扰的进行管理。其次该流域机构管理对象应当比较广泛，不应当仅仅局限于水资源管理，而是应当对整个流域生态系统进行管理。
　　
　　我国的流域管理机构可以像TVA一样拥有较大的法律授权，但是不应当是国营公司的形式，而应当是行政机关。这样，流域管理机构既方便对流域的统一规划与科学管理，又能有效协调国家与地方、地方与地方以及部门与部门之间在流域经济、社会和环境管理中的分歧与矛盾，使流域相关的地区与部门互相配合，形成整体流域管理和流域经济、社会与环境协调发展的良好态势。
　　
　　（三）在立法中确立公众参与流域管理制度
　　
　　综合生态系统模式要求综合运用政府的、市场的和市民的调整机制处理环境问题。公众作为流域生态系统中的一部分，他们对流域中存在的问题有切身的感受，因此可以有针对性提出意见。公众参与到流域的管理中，充分体现了生态系统中人的作用，不但对可以为管理机关提供信息和智力支持，同时也可以使管理机构制定的政策得到顺畅的执行，加强对流域管理监督的重要途径。如TVA这样的强大的流域管理模式中，也不缺乏公众参与。典型的例子如1978年美国联邦最高法院审理的田纳西流域管理局诉希尔案[7]。在该案中公众就以公益诉讼的形式参与到流域管理中。在我国的流域管理立法中应当确立公众参与制度，明确公众参与的原则、途径与方式，以及进一步完善信息公开等与公众参与密切相关的法律制度，以充分发挥公众在流域管理中的作用。
 
【作者简介】
王世进，江西龙南人，江西理工大学文法学院副教授，硕士研究生导师，江西省高等学校人文社科重点研究基地江西理工大学环境资源法研究中心主任，中国法学会环境资源法学研究会理事，主要从事环境与资源保护法学研究。何凯，河南郑州人，江西理工大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。
 
【注释】
江西省高校人文社科重点研究基地招标立项（赣教社政字[2008]5号）、江西理工大学环境资源法研究中心资助课题《创建资源节约型、环境友好型社会法律问题研究》阶段性研究成果。
[1] 陈绍金.流域管理方略研究[M].长沙:湖南人民出版社,2003:6~7.
[2] 翁立达.呼唤流域综合管理[N].中国水利报,2004,4,24(5).
[3] 蔡守秋.论综合生态系统管理原则对环境资源法学理论的影响[J].中国地质大学学报(社会科学版), 2007,7(5).
[4] 纪逗.水资源市场配置管理体制障碍的法律分析[Int]. //www.rlel.whu.edu.en.2003
[5] 陈丽晖,何大明,丁丽勋.整体流域开发和管理模式:以墨累——达令河为例[J].云南地理环境研究,2000(2).
[6] [美]K.A.沃科特,J.C.戈尔登,J.P.瓦尔格、D.J.沃科特等著：生态系统——平衡与管理的科学[M],科学出版社,2002:83.
[7] 参见《环境正义：丧钟为谁而鸣》汪劲严厚福孙晓璞编译北京大学出版社P161——P195