普通公民应享有对法律文件解释的启动权

摘要：法律夺文的抽象性、原则性，必然要求在法律实施过程中，对其具体含义进行解释。我国目前关注较多的是法律的解释方法问题，而很少关注法律解释酌启动问题。法律文伟解释的启动权是公民的一项宪法性权利，赋予公民此项权利有利于扩大公民民主参与性，有利于为公民权利提供另一种新的救济手段，也有利于法律的进一步完善。但现行法律中缺乏对公民谤权利的具体规定，应在《立法法》厦相关法律中明确赋予公民法律文件解释的启动权，井建立健空公民启动法律文件解释的程序规则。
　　关键词：法律文件解释；启动权；民主参与；程序规则
　　一、问题的提出
　　法律的漏洞源于法律的原则性、法律语言的模糊性、法律时空的多变性、法律文本的多样性等。?
　　“法律经常利用的日常用语与数理逻辑及科学性语言不同，它并不是外延明确的概念，而是多少具有弹性的表达方式，后者的可能意义在一定的波段宽度之间摇摆不定??即使是较为明确的概念，仍然经常包含一些本身欠缺明确界限的要素。?“因此，法律、法规、规章(以下通称为法律文件)在实施过程中，为了明确其条文的含义，往往会产生对其中某些条文应如何理解的问题，这就需要对法律文件进行解释。
　　然而，我国目前无论是理论界还是实务界，关注较多的是法律文件的解释方法问题，而很少关注法律文件解释的启动问题。现有法律中仅有的一些有关法律文件解释启动的规定，不仅不全面，而且也因缺乏具体程序而流于形式。成都市人大常委会2006年通过的一部名为《关于地方性法规解释的规定》
　　的地方性法规，首次打破了这个局面，它在全国地方性立法中第一次明确提出，公民如果认为该市已出台的地方性法规的某些条文需要明确具体含义，或对法规条文的含义理解存在较大分歧意见等情况，可向市人大常委会提请法规解释。这在一向奉行法律解释权由立法机关行使、请求法律解释的权力也被赋予国家机关的我国，通过立法形式赋予市民申请人大解释地方性法规的权利，把申请法规解释的主体扩大到普通公民，无疑具有创新意义。
　　成都市人大常委会的做法虽具有个案性，但也给人们提供了很好的启示，尤其在依法治国的今天，如何进一步规范法律文件的解释权、如何启动法律文件的解释程序、如何为公民提供更多的权利保障手段等，都是值得研究的问题。目前，关于公民参与方面，法学界关注较多的是公民立法参与权问题，而对公民法律文件解释的启动权，则少有涉猎。在我们的检索中，没有找到这方面的文章。实际上，赋予公民法律文件解释的启动权比赋予公民立法参与权更为现实，且更容易被立法者所接受。为此，我们认为有进行讨论和研究的必要性和现实性。
　　启动，按照字义理解，是推动、发动的意思。公民法律文件解释的启动权指的是，一定数量的公民，按照法律程序向法律文件的制定机关提出法律文件解释的请求，有关制定机关按照法律规定的程序予以受理并根据情况作出是否解释、以何种方式解释等处理的制度。它是立法参与权的～部分，是法律适用过程巾的立法参与权。与通常所说的建议权不同之处在于，后者只是公民向法律文件的制定机关表达自己的看法，属于表达自由的范畴，并不能必然引起对法律文件解释的程序，有关机关没有必须作出答复和处理的义务，而且对建议者也没有特定的要求。而启动权则是能产生法律效力的建议．一经启动，有关视关必须按照法定程序给出答复和处理结果。
　　二、我国现行法律关于法律文件解释启动权的规定及其不足
　　对法律文件解释作出规定的法律不少，如1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法都规定全国人大常委会“解释法律”；1955年的全同人大常委会《关于解释法律问题的决议》、1979年通过的《中华人民共和国人民法院组织法》、1981年的全国人大常委会《关于加强法律文件解释工作的决议》则属于具体落实方面的法律文件。”1但涉及法律文件解释启动权问题并作出较为明确规定的唯有《立法法》。我国现行的《立法法》中的规定存在如下不足：
　　1．法律文件解释的启动主体过于狡窄。《立法法》第43条规定，向全国人大常委会提出法律解释要求的主体包括国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会。可见，享有法律解释启动权的主体仅限于中央国家机关和省一级的权力机关。当然，法律解释启动权仅赋予此类国家机关有其优点，即提出法律解释要求的机关比较集中，所提要求也是带全局性的，而不致因为个别性的、细节的、不带全局性的要求而提出法律解释。[4]但其不足之处是显两易见的，主要是，国家机关有时急于行使此项权利，当法律适用中对条文的理解出现歧义时，因缺乏必须提请解释的督促机制及牵涉不到该机关自身的利益，使得一些国家机关选择绕过该问题，而很少运用这项权利，致使需要解释的法律不能得到及时解释，法律之间即使有冲突，也不能被制定机关及时发现并纠正。尤其是启动的主体范围过于狼小，忽略了数量众多的公民。目前我国法律文件锯释启动主体较窄的状况，已很难适应市场经济条件下多元化经济利益主体的需要，有必要赋予国家机关以外的社会力量特别是普通公民以法律文件解释的启动权，让他们根据自己的实际需要提出法律文件解释的请求，以增加立法信息，督促、监督法律制定机关及时立、改、废。
　　2．法律文件解释启动程序缺乏规范。表现在两个方面：一是缺乏法律文件解释的具体启动程序。
　　《立法法》虽赋予上述国家机关法律解释的启动权，但这些机关行使该权力的方式、步骤等具体的操作程序及受理机关对启动后的处理期限，《立法法》未作详细规定。二是法律制定机关解释法律的程序，有待进一步明确，特别是解释期限方面的规定缺乏。如《立法法》在第44条至第46条对法律解释程序作这样规定：常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列人常务委员会会议议程；法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，挺出法律解释草案表决稿；法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。其不足在于：没有规定解释的具体时限，即对何时拟订法律解释草案，何时提出法律解释草案表决稿，何时表决通过等期限性问题，未作规定，极易使一项法律文件解释久拖不释。“立法解释的程序缺乏明确规定，缺乏立法解释启动机制”，“这也是造成立法解释制度虚置的原因之一”。[5 o法律文件解释启动及相关程序是解释机关在解释法律时必须遵循的步骤、方式的总称，规范化的法律文件解释程序有利于督促解释机关及时、高效、高质量地解释法律。完备的程序应包括申请受理和处理的空问程序和时间程序。《立法法》在法律文件解释的程序上，显然缺少对启动程序、受理过程中的处理期限和法律文件解释的每个环节的期限作出明确规定。
　　3．对地方性法规、规章解释的启动，法律没有作出规定，使该领域处于空白状态。《立法法》仅在相关的条款中规定了狭义上的法律文件解释，而对数量众多、距离人民生活更近的且最易出现解释问题的法规、规章却没作任何启动方面的规定。虽然《立法法》第90条第2款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”但这里所规定的建议只是对法规违宪和违法审查从而予以撤销或修改的建议权，并不包括法律解释的建议权；只是针对法规，并不包括规章；只是一种建议，而非能产生法律拘束力的启动权。由于法律规定的缺失，一方面，公民对因法规、规章的解释而损害其合法利益的行为，无法获得救济；另一方面也使法规、规章缺少了最广泛、最有力的篮督机会。因此，公民启动法规、规章解释程序的机制，还需要法律的进一步完善。
　　三、赋予公民法律文件解释启动权的必要性
　　实际上，将法律文件鼹释的启动权赋予哪些机关或组织来行使是个重要的前提性问题，因为它涉及“谁来监督监督者”以及启动成效问题。
　　1．法律文件解释的启动权是公民宪法性权利，受法律保护。我国法律中虽尚无关于公民法律文件解释启动权的明确规定，但是宪法中的有关规定为赋予公民法律文件解释的启动权提供了宪法性依据。
　　《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全同人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理同家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这些规定是公民法律文件船释启动权的依据。更具体而言，公民法律文件解释的启动权源于宪法中的言论自由和建议权，既是一项实体权利，更是一项程序性权利，是实现权利的权利。《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其中，言论自由是指公民所享有的通过各种形式、对国家和社会的各种问题发表意见的自由，是公民表达意愿的主要方式，它包括任何公民都有自由表达思想以及不受非法干涉两个方面。第4l条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。”其中，建议权是指公民对国家机关及其工作人员就某项问题提出自己的主张和看法的权利。这项权利具有民主监督的性质，是人民当家作主的体现。赋予公民法律文件船释的启动权，就是实现公民上述宪法性权利的一种很好的方式。当公民对法律文件有自己的不同看法、想法时，可通过提请有关机关给以解释、解答的途径表达出来；当对法律的含义有不同理解，甚至有分歧时，可要求相关机关予以解释，以澄清条文的本义。因此，明确赋予公民法律文件解释的启动权，就是落实公民的宪法性的权利。
　　2．有利于扩大公民民主参与性。民主参与的方式随着时代发展而不断发展。公民广泛的民主参与是现代社会发展的一种趋向。赋予公民法律文件解释的启动权正是直接民主参与的一种表现形式。在这种情况下，公民不再是法律的被动接受者，而是法律实施的积极参与者。法律文件解释启动权的行使是一种民意的表达，这种表达本身孰具有重要的意义，它可以给启动者表达意愿的途径，增强其民主参与感，也可以让立法主体更好地了解人们的意愿，倾听民众呼声。通过赋予公民法律文件解释的启动权，使公民对已生效的法律文件的适用进行广泛的参与和监督，促进立法机关对不合时宜、不切实际的法律条文作出修正。在代议制只能提供有限参与的情况下，赋予公民法律文件解释的启动权是民主参与发展的必然选择。
　　3．为保障公民权利提供了一种新的救济手段。我国没有违宪审查机制，不能对违反宪法规定而侵害公民权利的法律进行司法审查。通过赋予公民法律文件解释的启动权，要求有关法律制定机关对存在一定问题的条款予以解释，可以有效地预防、抵制和纠正法律适用中的偏私，可以促使有关机关修改法律，以保护公民的权利。以成都市的一次成功释法为例，1997年11月成都市人大常委会通过的《成都市客运出租汽车管理条例》规定，“从事出租汽车服务的驾驶员年龄应为18周岁以上55周岁以下”，而2004年10月15日国家建设部颁布的第135号令中规定的出租汽车驾驶员的从业资格年龄为：男性年龄在60周岁以下、女性年龄在55周岁以下。针对这一法律分歧，年龄在55岁上下的一些出租车男驾驶员为了争取自己的合法驾驶出租车的权利，向成都市人大常委会提出了释法申请。2006年4月13El，成都市人大常委会第24次会议进行表决，高票通过《关于成都市客运出租汽车驾驶员从业年龄适用法规、部门规章问题的决定》。这个文件明确：“成都出租车驾驶员从业年龄条件适用建设部第135号令的规定，即男性年龄在60周岁以下，女性年龄在55周岁以下。”市人大常委会的该项法规解释，消除了出租车驾驶员从业年龄的法律分歧，先行解决了近200名出租车驾驶员的继续从业问题，保障了其本人及家属拥有稳定的生活来源，维护了他们的合法权利。一位年满56岁、本已退岗的男驾驶员，还重新获得了开出租车的资格。
　　公民权利救济途径很多，如行政复议、行政诉讼。而通过行使法律文件解释的启动权，对涉及自己权益有争议的法律规范，要求制定机关在法定的时间内，采取法定的程序和方式予以解释，这又为保障公民权利提供了一种新的救济手段，也是一个更高层次的救济方式。
　　4．有利于法律的进一步完善。法律文件制定后是否完善，有待于实践中的适用检验。而法律文件的适用与公民的切身利益休戚相关，无论是行政机关的行政行为，还是法院的诉讼行为，都与公民的利益紧密相连，当法律文件在解释问题上出现不同理解时，公民最希望弄个清楚。如果赋予公民法律文件解释的启动权，公民为了自己的切身利益，就会积极地去行使陵项权利。而且公民的数量众多，能在法律的各个领域中发现问题，能及时提请制定机关予以解释，有利于制定机关发现法律中的漏洞或冲突之处，并促进制定机关对不合时宜的法律条文作出修正，从而使法律不断完善，有利于法制的健康发展。
　　四、公民对法律文件解释启动权制度的构建
　　(一)在《立法法》中明确赋予公民法律文件解释的启动权
　　公民法律文件解释的启动权在宪法中有一定的依据，但仍需要在法律中加以具体化。法律文件解释可分为立法性解释与咨询性解答。立法性解释指法律文件的制定机关依照规定的程序审泌并通过法案；咨询性解答是指法律文件的制定机关对相关条款的运用与理解问题所作的解释。笔者建}义，可在《立法法》及其他相关法律中规定为：一定数量的公民如果认为法律文件中有以下情形之一的，可向制定机关提出解释的请求：一是法律文件的规定太原则，需要进一步明确具体含义的；二是法律文件制定后出现新的情况，条文的部分内容需要进一步明确界限的；三是上下位阶的法律文件之间或同位阶法律文件之间对同一事项规定不一致且都有效的；四是对法律文件条文的含义理解存在较大分歧意见，需要阐明立法原义的；五是应作出解释的其他睛形。
　　(二)建立健全公民启动法律文件解释的程序规则
　　目前要在原有程序的基础上增加关于法定人数的要求、时限的内容和回应的要求，为此，可作如下的程序设计：
　　第一，公民行使启动权的条件。主要是法定人数的要求。对公民启动法律文件解释的人数作出规定是很有必要的：一是防止少数公民滥用该权利而过多增加有关机关的工作负担；二是一定数量往往意味着对某个法律文件条款的解释出现了较为普遍性的问题。对公民数量的要求应该因不同位阶的法律而不同，且系彼此之间无一致利益关系的，目的是避免类似于集体诉讼中同一案件共同当事人，人数虽多但缺乏普遍性的情况发生。另外，对公民户籍方面不应作任何要求，否则，不利于地方性法规、规章解释的启动。
　　第二，启动的形式。法律文件解释启动是一种申请，而法律上认可的申请提出方式包括书面、口头或其他。鉴于公民启动的是法律文件解释，而任何一项法律文件解释的申请所涉及的理由都不是简单几句话可以讲清楚的，因此我们认为，启动应采用书面形式。
　　第三，受理机构。公民可向法律文件制定机关的法制工作机构提出，如规章的解释向制定该规章的政府或部委的法制工作机构提出，行政法规的解释向国务院法制工作机构提出，狭义的法律和地方性法规的铸释向制定该法律、法规的人大常委会的法制工作机构提出等。
　　第四，受理程序。法制工作机构收到申请后，进行初步审查，决定是否需要解释以及将以何种方式解释并告知启动人，期限为3个工作日；对不予解释的应说明理由。也就是说，不管受理结果如何，受理机关均应以书面形式告知启动人。
　　第五，解释程序。对于咨询性解答程序，由法制工作机构在规定的期限内(一般为3—5个工作日)答复启动人。对属于立法性解释范围内的提议，首先由相应的法制工作机构研究拟定法律文件的解释草案；然后提交决策机关表决通过，并在不超过一个月的时间里告知启动人，特殊情况可适当延长期限；最后公布立法解释，即对已作出解释的法律文件内容通过法律规定的方式予以公布。
　　(三)为公民行使法律文件解释启动权提供救济
　　目的是督促解释机关按照法律的规定，履行其职责，防止法律文件制定机关对公民的启动应该受理而不予受理，同时也可纠正解释机关在解释中的明显错误。特别是后者，更具有实际意义，因为制定机关在解释自己制定的法律文件时，即使有明显错误但有时出于种种原因而不愿承认，固执己见。以洛阳种子案为例，当案件的争论焦点集中在种子价格是适用市场价还是政府指导价时，《河南省农作物种子管理条例》显然与1998年的《价格法》和2001年的《种子法》相抵触。①但河南省人大常委会却坚持“《河南省农作物种子管理条例》的有关规定与《种子法》没有抵触”。可见，承认错误是多么的不容易。
　　这就要求监督机关予以监督，以确保其公正无私地解释法律文件。
　　设计救济监督机制是必要的，在我国，比较切实可行的途径是：对咨询性解答，提出法律文件解释启动人不服的，可以向制定机关复议一次。对立法性解释则可遵循如下做法：对地方性法规和地方政府规章的解释不服的，公民向有权解释机荚的上级人大机关申请复议一次；对部委规章的解释不服的，可向国务院申请复议一次；对行政法规的解释不服的，可向全国人大常委会申请复议一次；而对人大常委会的解释不服的，仍可向其申请复议一次。
　　当然，赋予公民法律文件解释启动权，并不排斥其他主体的法律文件解释启动权。主张公民享有法律文件解释启动权，只是意味着公民可以与有关国家机关一样启动法律文件解释程序，为法律文件解释程序开辟出一条新的、更有生命力的渠道。