基层检察机关案件监督管理机制初探

江苏省邳州市位于苏北地区，地处苏鲁交界，常住人口169万，本地四大经济支柱是银杏、石膏、板材、大蒜。近年来邳州市依托四大经济产业，交通枢纽地位，煤炭转运港优势，大力发展地域特色经济，当地经济取得了飞跃发展。但由于人口众多，地处省界，及近几年来金融危机影响，也引发了众多社会民生问题，刑事案件发案率也略有上升，影响本地民生发展、社会安定。如何整合司法资源，更好的发挥检察机关保民生促和谐的积极作用，如何深“入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作开展，成为检察机关当前的首要问题。特别是面对本地人口众多、民情复杂的特殊情况，如何解决案多人少，效率与效果的矛盾，如何加强案件监督管理问题也成为检察机关必须面临的问题。2003年6月5日，最高检印发了《关于加强案件管理的规定》。加强案件管理是为了经一部规范检察机关执法活动，保障案件质量。自规定出台以来，全国检察机关在理论和司法实务方面对案件管理工作进行了广泛的探讨，并取得了明显的成效。但关于案件管理的职能定位、运行模式等矛盾也日益显现。江苏省检察机关在案件监督管理制度化、规范化方面起步较早，也取得了一定的成效，但也突显了一些矛盾，如在动态监督、职能协作等方面问题比较突出，还有基层检察机关面临案件数量大，疑难案件多的矛盾，由于多方面的原因，造成一些基层院案件积压过多，甚至出现积重难返的困境，对于这些问题我们应该有清晰的认识，并应提出相应对策。就实务层面来说，当前一些基层院所尝试的案件监督模式有不少创新之处，新兴事务的出现总要经过实践的检验，因此本文拟对当前案件管理状况做一些探讨。

一、当前案件审查环节所面临的矛盾及探讨

当前检察机关实行面临的主要矛盾之一就是案多人少，在当前检察官断代问题在一些基层院表现的尤为突出，怎么解决案件积压过多，办案人员疲于应付之间的矛盾？这也成为当前学理上讨论的热点。在当前检察人员编制不变的情况下怎样提高办案质量，有些基层院在探讨案件监督机制，以监督促办案，以流程促效率，取得了一定的成效。但很多措施的实施只能是隔靴搔痒，不能从实质上解决当前检察机关面临的问题。

目前，检察机关案件质量管理工作尚处在探索阶段，尚存在以下主要问题：

1.缺乏专门的案件质量管理机构。一些检察院基本上没有专门的案件质量管理部门，人员配备较弱，监控职能分散，不统一。首先，机构不健全，没有设立相对独立的职能部门。有些基层院象征性的成立了一些所谓的案件监督管理部门，但设置比较混乱，不科学。如有的是在检察院的纪检监察部门附设案件监督机构，通过对干警违法违纪情况的查处来监督案件办理情况，即通过管“人”来管“案”。有的将案件监督机构设置在检察委员会，由检察委员会来负责案件监督管理。即使有的设置了检务督察室（科）、案件质量管理中心等部门，但实际上都是依附在其他部门，一班人马，两个牌子，实际上并没有真正发挥案件监督管理的职能作用。

2.缺乏统一的案件质量标准。地区间“各自为政”，案件考评标准多、可操作性差，且上下级检察院之间的标准不统一。实践中，各基层院对案件进行监督管理主要有两种方式，一种方式是通过各办案部门的内部管理来实行。即通过对案件的讨论、汇报、签发、审批来实现对案件承办质量的管理。也就是部门负责人行使管理权，对本部门案件监督管理进行“自治”。另一种方式是上述所提到的所谓的专门部门进行的案件监督的模式，即“查处式”的方式。无论是“查处式”还是“自治式”的内部监督管理模式，在保证公正行使检察权方面是有着重要作用，但是这两种模式都具有局限性。特别是“查处式”虽是专门部门进行，力度较大，但具有一定的被动性，是一种事后监督管理。有的检察机关虽然对案件监督管理已列入议事日程，设有领导和工作人员。但由于领导工作繁忙，工作人员兼职较多，无法保证正常开展工作。即使每年搞几次检查，也大多是哪方面出现问题，就集中抓一下，总结教训。往往是头痛治头，脚痛医脚，呈现短期性，缺乏延续性。

3.缺乏案件质量考核长效机制。有的院案件质量管理工作形同虚设，执行中无法取得预期效果。近年来，不少省、市级检察机关对下级检察机关进行案件质量检查和执行办案流程情况进行考评，并将考评结果作为评先的重要依据。虽然此举对案件质量能起到促进作用，但行政色彩浓重，通常导致案件考评流于形式。如抽评的案件数量少，有的部门只有办案数百分之一，不能反映整体情况；抽评案件类型不确定，缺少代表性；有的考评偏重于具体数字，对现代化办公设备的副作用考虑不周；同时，评查人员业务素养、实践经验、责任心和原则性的差异，都使得考评活动不具有说服力和指导性。所以这种考评并没有与业务管理真正有效衔接。检察机关内设办案部门有反贪、公诉、侦监、监所、控申、民行等部门，各部门职能不同，处于各自独立状态。案件从受理到结案，基本在部门内部和承办人的掌握中，处于封闭状态，缺乏对案件全程监控和有效管理机制。因此，针对目前检察机关案件内部监督管理现状，必须尽快建立以案件为中心的监督管理机制。

基于上列问题的存在，必须改变基层检察院的案件质量管理现状，对此应作出深刻的思考，切实找到消除诟病的方法。

二、案件管理机制的构建基础及现实状况

案件监督管理机制是指在检察机关内部建立的，为保证案件办理质量，实现公正执法的目标，对检察业务流程、质量监督、分析反馈等案件管理进行制度化设计而形成的监控体系。它反映了检察案件质量管理的具体标准、要求和程序，具有系统性。对办案的全程进行监控，具有及时性。同时案件管理机制也是新生事物，怎么样才能找到适合自身发展的案件监管模式，需要不断摸索不断借鉴不断总结，必须对案件监督体制的构建基础进行学理上和司法实务上的探讨，并予以求证。

1.权力的监督制约，这是案件管理机制构建的政治学基础。我国的检察权是法律监督权，它是国家政治权力的基本要素之一，这种权力本身面临着如何被监督的问题。如检察权中的侦查权，具有极强的主动性，运用不当或是缺乏监督，则很有可能侵犯公民的合法权益，不利于对人权的保障。建立案件管理机制，就是要防止检察权被滥用，纠正检察权在行使过程中出现的偏差，保证法律监督职能的顺利实现。

2.自体化的法律监督，这是案件管理机制构建的法理学基础。在法理学中，“法律监督”根据监督主体与对象是否共处同一组织系统，可以分为异体监督和同体监督（亦称自体监督）。毋庸置疑，案件管理机制正是一种自体化的法律监督，它的主要功能就是制约法律在检察机关内部的运行过程，特别是针对检察权中如不诉权、撤案权等具有终局性的自由裁量权以及逮捕权等限制人身权利的权力。通过自体化的法律监督制控权力的运作，防范权力滥用，并在检察实践中起到保证案件质量、规范执法行为的作用。

3.检察改革的重要内容，这是案件管理机制构建的法律依据。高检院在2003年制定并实行了《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》，要求在全国各级检察机关加强案件管理工作，这是开展案件管理工作的直接法律依据。之后高检院又在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（以下简称《实施意见》）中提出建立检务督察制度，要求在检察机关内部“建立以纠正违法办案，保证案件质量为中心的检务督察制度，对检察机关立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督，形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系”。这一《实施意见》又为案件管理工作的开展提供了更加具体明确的法律依据。 具体到本省，江苏省人民检察院于2008年3月26日 通过了《江苏省人民检察院关于加强案件监督管理工作的决定》。对结合本省具体情况理解最高检的《规定》，保障检察权正确行使，推动全省检察工作创新创优发展起到了重要作用。

三、案件管理机制构建与完善的现实思考及对策

以案件质量为核心，建立检察业务监督管理新机制。案件办理质量是规范执法应有内容和积极追求。基层检察机关应以规范为载体，建立健全以案件质量为核心的评估体系，努力完善案件质量保障机制，提高执法水平和办案质量。

1.以办案流程为基础，建立检察业务规范管理新机制。（1）执法办案规范是提高办案质量和执法水平的前提。检察机关各业务部门进行办案的规范化管理可使案件流转协调有序，从工作程序上保证案件质量，弥补个人素质的不足。通过制定明确的工作细则和办案流程，使案件办理程序和标准一目了然，便于监督。各业务部门要从受案开始，对审查、初查、立案、侦查、采取强制措施、起诉等各个环节，严格按照已制定的制度规范，进行全面落实，保证各项业务规范、有序、合法、高效运行。同时，案件监管科室应当加强自身职权的行使，切实履行起监督职责。使业务科室认识到案件监督的重要性，加强部门之间的协调，使其认识到案件审查与监督是有机的统一体，不存在主次之分，各科室应当加强沟通，将由此产生的矛盾及早消弭在未然状态。（2）加强干警责任心是履行监督管理职能的软环境基础。一些干警事业心、责任心、上进心不强，工作缺乏活力，少有压力等，根本问题就是管理制度上存在明显的弊端。一方面在人事管理上存在不能解决人员进出口管理瓶颈，尚未建立岗位末位淘汰的职业化选拔机制。另一方面在业务管理上缺乏长效严格的管理手段和措施。检察工作主要是办案工作、检察干警大多数也在办案部门。因此，通过办案工作的环节跟踪，强化监督管理，就能有效的激发大家的工作热情，促进各项工作的开展。

2.应完善相应的配套措施，强化监督管理措施保障案件监督管理工作顺利开展。没有相应的保障措施，案件监督管理机制很难落实到位。笔者认为，应主要从以下几个方面去着手：（1）应建立预警措施。主要是对办案程序、办案效率，完成时间段工作以及上级考核考评要求完成的数量性工作，进行提醒催办。（2）抓好警示措施。主要是在对案件监督管理过程中发现的问题以口头、书面方式进行信息通报，及时予以纠正。（3）落实责任追究措施。主要是对已发生错案进行责任划定提请追究。当然，案件监督管理保障措施还包括很多方面，特别是需要领导的高度重视，案管部门的敬业，业务部门的理解和支持以及权责对应的奖惩制度等多方面的良性互动。对案件进行统一管理的目的主要是为了统一管理案件和有效的开展法律监督

3.加强检察机关内部监督，强化案件管理部门职能和人员配备。案件管理部门应当具备以下三点特征：（1）专门性,即主要职责是对本院的全部案件进行管理，也就是说案件管理部门主要开展案件管理工作，对于各类案件中的违法行为仅享有建议监督权，而不具备直接监督权；（2）平等独立性，即案件管理部门不受本院其他业务部门的领导，并且与本院其他各业务部门具有平等的地位，具有平等独立性。案件管理部门在独立于其他各部门并且与他们享有平等地位的基础上，有权利也有能力拒绝各业务部门对案件不当处理的要求，并有权利建议相关业务科室进行整改。（3）人事考察优先性，应从领导高度应当认识到案管工作的重要性，案管工作应当多加关怀，并为其提供便利条件，无论软件还是硬件都应当给与充分的配备。不仅仅是科室建设上，从全局来看，应当将案管工作经历作为干警考评晋职晋级的重要衡量标准，其次案管职位也可以实行轮调制，让更多的年轻干警到综合科室锻炼，留心处处皆学问，未必都挤办案科室。同时案管部门可以作为新进人员锻炼的平台，案管部门是综合性部门更有利于年轻干警的业务能力及协调能力的锻炼。




【作者简介】
朱新南，江苏省邳州市人民检察院。