我国环保非政府组织的法律完善刍议

【摘要】环保非政府组织是指除政府和企业以外的第三种社会组织，是依法建立的、非政府的、非营利性的、非党派性质的，并具有一定志愿性质的、致力于解决社会环境问题以志愿提供公益的社会组织。本文从环保非政府组织的活动特点及其发挥的独特作用的角度，审视我国环保非政府组织的现状和存在问题，并由此提出了我国环保非政府组织的完善构想。
【英文摘要】The idea of “natural rights” claims that the subjective status of nature should be recognized in the present legal system. It also claims that the realization and maintenance of “natural rights” depend on their “agent” in the human society–––non-governmental organizations of environmental protection. This article scrutinizes the present situation of non-governmental organizations of environmental protection in China and their existing problems from the perspective of characteristics of non-governmental organizations of environmental protection and their special functions. Based on that, the article further proposes an ideal plan for the non-governmental organizations of environmental protection in China.
【关键词】环保非政府组织;法律完善
【英文关键词】non-governmental organizations of environmental protection; legal perfection
【写作年份】2007年


【正文】
　　非政府组织在英文中称Non－Governmental organizations，简称NGOS，是指除政府和企业以外的第三种社会组织，是依法建立的、非政府的、非营利性的、非党派性质的，并具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题以志愿提供公益的社会组织。在民主体制下，它根据法律的规定而设立，在理论上与行政机关有平等的地位。20世纪60、70年代以来，随着维护弱势群体利益的观念和保持可持续发展的思想得到了普遍的认同，全球社会政治经济生活中出现了一种新的现象，即非政府组织迅速发展。它们作为政府、企业之外的新角色广泛参与人类社会各领域的活动。
　　
　　1997年9月，联合国秘书长安南在向第52届联合国大会提交的工作报告中，阐述了影响当前全球发展的八大因素，其中的第五个因素即：民间社会组织的迅速发展，非政府组织的作用越来越大。非政府组织被如此重视，它的兴起与发展对当今和未来全球发展的重要意义可见一斑。环保非政府组织是非政府组织中非常重要的一类，它们是以保护全球环境或特定环境或解决特定环境问题为目标开展活动的环境保护团体。
　　
　　一、环保非政府组织的活动与作用
　　
　　环保非政府组织在当今全球性的环境保护运动中发挥着越来越重要的作用，已成为环境保护不可忽视的重要一极。其对自然权利的代理不仅仅是体现在诉讼中，也体现在日常社会生活、国家立法乃至政府决策中。简而言之，其活动和作用集中在以下几个方面。
　　
　　(一) 普及和提高环保意识
　　
　　环境问题的产生虽然是多种因素综合作用的结果，但是人类对环境的基本认识和态度却不能不说是其中的一个重要因素。只有当大部分人甚至所有人都正确认识到人与自然的关系，具有了非人类中心主义的环境伦理观和环境保护意识，人类才会真正达到与自然和谐相处。
　　
　　非政府环保组织形形色色，关注主题和活动宗旨各不相同，但是所有的组织都共同致力于环境教育。自20世纪60年代环境保护运动兴起以来，非政府环保组织就一直吸引着传媒的视线，“环境保护”成为各种媒体竞相报道的话题。而环保非政府组织更是把握各种有利时机，利用一切信息载体，以最广泛的途径传播自己的环保理念。广告、电视、广播、电影、摄影、时尚杂志、技术月刊、组织的新闻简报、会刊、书籍等都成为这些组织的信息传播架道。在利奥波德的《沙乡年鉴》刚问世并受到冷落的情况下，美国环保非政府组织荒野协会不遗余力地对其进行宣传。他们在其会刊《今日荒野》上选登了其中的片段，而且还竭力把它的思想付诸实践。〔1〕雷切尔·卡逊的书最初受到化学工业集团的指责时，也是非政府环境保护组织以强大的舆论力量在背后支持了她。
　　
　　电视广告手段也被用于宣传环境保护意识。美国广告委员会曾播出一则著名的公益广告，描写一个印第安人在一片丢满垃圾的山地上徘徊，眼泪沿着面颊淌了下来。〔2〕这种直观的形象更有震撼力，使观众意识到自己的消费玷污了原本美丽的土地，并对此感到不安，从而有效地限制了消费，提高了公众对垃圾问题的关注。
　　
　　环保非政府组织自诞生以来就积极领导各种集体行动，形成运动规模。20世纪50年代末，塞拉俱乐部领导的反埃克·帕克水库(Echo Park Dam)运动，20世纪60年代，荒野协会领导的《荒野法案》的斗争，是那个年代很有影响的群众运动。1970年的地球日(Earth Day)运动，使环境保护运动达到顶峰。组织一次大规模的全国性的环境示威的想法，是由来自威斯康星州的参议员盖洛德·纳尔逊(Gaylord Nelson)最早提出的。长期以来他一直号召净化空气，是自然保护主义者公认的国会里少数几个自觉呼吁环境保护的领导人之一。纳尔逊认为环境危机“是人类面临的最紧迫的问题，”它使“越战、核战争、饥饿、城市腐败以及其他所有人们能够想到的问题都相形见拙。”〔3〕但是，真正把地球日的想法落到实处，具体组织地球日活动的，则是年仅25岁的哈佛法学院的学生丹尼斯·海斯(Denis Hayes)。这是一位反战主义者，他对地球所面临的危机，有一种急需行动的迫切感。在他和他的朋友的串联组织下，于1970年4月22日，在美国举行了声势浩大的全国性环境示威，2000多万人、1000多个中学、2500个大学、1000个社区参加了这次活动。〔4示威人数占美国人口的十分之一，几乎包括了来自社会各阶层的人士：有政治家(如民主党参议员爱德蒙德·马斯基)、科学家(如巴里·康芒纳)、有大学教授(如保罗·埃利希)和诗人(如艾伦·金斯伯格)；有普通市民和失业者；其中大部分是青年人，他们聚集在街道、大学、河岸、公园、公司包括白宫门前进行声势浩大的环保示威游行活动。后来，具丹尼斯·海斯称，这是“人类历史上规模最大的有组织的示威游行”。〔5〕4月22日这一天后来被联合国定为“地球日”。它唤起全社会对人类生存的地球的关心和爱护，表达了人们关切环境的强烈愿望。
　　
　　进入70年代，激进的环保组织，尤其是绿色和平组织的出现，使非暴力的环境保护直接行动，成为另一个吸引世人目光的环保亮点。
　　
　　“绿色和平组织的存在是因为脆弱的地球需要一个声音，一条出路，它需要改变、行动、而不是言语”。〔6〕这是已故绿色和平的创始人大卫·马克特对绿色和平组织的一段概括。“绿色和平的成员冒着生命危险驾着小船置身于鲸鱼和冰岛、苏联捕鲸船的鱼炮之间，他们曾经从纽约桥上悬吊下来，阻止交通以抗议运载垃圾的大型轮船开往海洋，曾经从火力发电厂的烟囱上跳下来以抗议酸雨的形成”。一个突出的事例是，自1971以来，绿色和平组织多次发起针对美国在北冰洋阿姆奇特卡岛和法国在南太平洋穆普罗瓦岛进行的核试验的抗议活动。1985年7月，绿色和平组织成员驾驶“彩虹勇士”号船开赴穆鲁罗瓦岛，在试图通过法国军舰封锁时被法国军事安全部门击沉，酿成轰动一时的“彩虹勇士”号事件。法国政府为这一事件付出了巨大代价。在国际社会强大的舆论压力下，法国政府被迫向遇难者家属正式道歉和赔偿230万法郎，并依照一个仲裁庭的裁决，单独赔偿给绿色和平组织815．9万美元。〔7〕 “彩虹勇士”号案也是国际上第一个由主权国家和非政府组织达成协议将争端提交仲裁的案例。
　　
　　他们充满活力的激进行动，向世人展示了他们献身于自然的英雄气概。无数人怀着对“绿色和平勇士”的崇敬之心，加入环保的行列。直到今天，绿色和平依然尽量保持着“甘地式”的非暴力行动，延续他们的环保之路。绿色和平是激进派环保组织的代表，在非政府环保组织的历史中，这样激进的集体行动具有强大综合的宣传效果。组织集体活动不仅仅能使参与活动的人受到环境保护的教育，更是以其富有号召力的实际行动，充分宣传了组织的环保理念，扩大了组织的影响。
　　
　　（二）参与立法及政府的决策
　　
　　在民主政体下，对于政府来说，影响政府决策的最重要因素之一，是社会舆论的压力。环保非政府组织的宣传并不具有强制性，非政府组织并不拥有国家机器的力量，因此要么改进法律以约束政府，要么促使政府行动起来支持他们。环保社团的专业人员不受政府的支配和企业利润目标的驱使，可以通过对环境问题的专业研究提出自己独立的见解参与政府决策。环保社团并不仅只是政策被动的接受者或批评者，它们还是政府创造性政策的倡导者和促进者，可以推动政府调整其发展与环境方面的政策。环境保护需要集体行动，单个个人的呼声和行动不能引起社会和政府的关注和重视。在美国，自20世纪60年代中期以来，环保非政府组织的运动导致了上百部法律的通过，“这可以说是美国立法史上的一次壮举。”〔8〕
　　
　　在美国《清洁空气法》(Clean Air Act)的创制过程中，环保非政府组织起到了决定性的作用。其中最著名的是1969年成立的匹兹堡反对烟雾和污染组织(Pittsburgh一based Group Against Smog and Pollution)。长期以来，与空气有关的政策一直受由钢铁工业领导的工业联合会的控制。匹兹堡反对烟雾和污染组织联合当地的钢铁工人活动家，为改变州和地方法规进行院外活动。他们通过各种活动向立法和管理层施加压力。例如，给污染工业颁发“肮脏的格蒂”(Dirtie Gertie)证书，出售装有清洁空气的罐头瓶，夸大地区空气质量，运作自己的控诉支部，向管理机构提交市民的控告等等。
　　
　　环保非政府组织在对政府环境决策方面的影响力也日益扩大。以英国为例，到20世纪80年代后期，环保非政府组织已上升为英国政治生活中一支举足轻重的压力集团。在20世纪80年代初以前，许多环保非政府组织将环境恶化仅视为是企业和政府的逃避所致，主要关注污染的后果；到了80年代下半期，环保非政府组织已意识到个人在破坏和改善环境中的作用，它们不再只单纯地注重对环境恶化后果的警告，而是着重强调解决问题的方法，开始日益关注社会对环境问题的态度和行为的变化，它们意识到自己不得不采取些“营销学”的办法，将保护环境兜售给人们，为民众提供他们所想要的环境服务，他们逐步有意识地营造一个受过环境教育的消费者群体，通过人们的消费倾向来影响企业的生产以及政府的决策，在80年代后半期兴起的“绿色消费运动”就是这一努力促成的结果；再次，这个时候欧洲共同体对各成员国环境政策的约束力越来越大，英国一些环保非政府组织充分利用了这一时机，向布鲁塞尔派出游说人员，通过欧共体的决议间接作用于英国政府，这一费边主义策略尤其是在环保非政府组织难以直接影响国内政治生活时十分有效；最后，它们同官方下属环保机构和团体的关系也得到了一定的改善，两者之间的信任感有所加强，到80年代后期，广大环保非政府组织不再对官方下属的环保机构以辛辣的批评，反而给予它们应有的支持，以促使其在环保工作中发挥更大的作用。它们逐渐学会了运用已有的政治资源对决策层施加压力，较好地实现了政治、社会和技术的组织化，对政治生活的影响也日益深远。
　　
　　（三）参加诉讼程序，实现环保目的
　　
　　诉讼，作为法治社会权利保障的最后手段，对环境保护的意义不言而喻。但是，如果孤立的个人，想要通过诉讼实现环境保护的目的，在现代社会难度变得越来越大，这一方面是信息不对称造成的。随着科学技术和工商业的发达，造成环境污染或破坏的企业在规模上大型化甚至巨型化，具有特殊经济、科技、信息实力和法律地位；同时，加害行为多具高度科学性及构成上之复杂性，这些都远远在一般公民掌握范围之外；由于专业信息的欠缺，他们无法确切地知道自然环境正遭到破坏或无法证明加害人的破坏行为。
　　
　　另一方面，由于经济力量的差距，随着垄断组织的出现，社会成员以及其组成的经济组织之间经济力量的差距越来越大，甚至到了无法相比的地步。企业或工厂的经济力量，普通社会成员的力量是无法与之抗衡的，他们没有足够的经济实力进行环境监测、技术鉴定、分析化验等等。
　　
　　相形之下，环保非政府组织无论在人力、物力、财力和专业技术上都有更强的能力与政府和企业抗衡。环境非政府组织的一大特点就是保护非人类世界领域，它们的成员共同关注全世界的空气、土地、水、物种的恶化以及人类与自然环境之间的关系。许多环境问题的非线性和共性以及自然界和人类社会关系的不和谐使得大多数跨边界的环境问题相对来讲又及其复杂。而大规模的、成员专家化的非政府组织能够投人相当的精力和资源进行研究。信息的创造、加工、处理与传播是非政府组织的一大优势。在遇到与环境有关的政策争议、不明确的科学问题以及资料分析时，由于非政府组织有着独特的专家群体，他们通常是由科学专家和有共同的认知价值社会科学家组成，非政府组织便可以提供专门知识。另外，这些组织的非赢利的性质和知识价值成为其获得权威的一个重要来源。〔9〕法院和政府往往对他们非常重视，不敢怠慢，所以环保非政府组织有能力通过参与诉讼程序达到环境保护的目的，从而成为自然权利的称职的“代理人”。
　　
　　事实上，环保非政府组织已越来越多地出现在各类诉讼程序中，其作用和影响与日俱增。制定法和判例法授予环保非政府组织环境行政起诉权的现象越来越普遍，例如在丹麦，传统上社会团体起诉的前提条件必须是其或其成员的环境利益受到明显的和实质性的损害，但是，1994年的丹麦绿色和平组织诉交通部的行政诉讼案突破了这一标准。在该案中，交通部和丹麦绿色和平组织对一项桥梁的环境影响评价发生争论，由于丹麦绿色和平组织在环境影响事件中没有受到直接的、实质性的妨害或损害，它也没有被授权代表其成员的利益起诉的权利，因此它无权起诉。但是法院在分析丹麦绿色和平组织的构成和使命之后根据《环境保护法》和《海洋环境保护法》的规定最后还是授予其起诉的资格。〔10〕
　　
　　2001年8月28日，美国8个环境保护组织联名对联邦政府提起诉讼，要求法院迫使五角大楼对布什的导弹防御计划和在阿拉斯加建造反导弹试验基地给环境造成的影响作出最新的评估。包括美国绿色和平组织和自然资源保护委员会在内的8个环保组织在递交给哥伦比亚特区地方法院的诉讼状中指出，美国国防部违反联邦法律，对原先的弹道导弹防御计划进行了修改，增加了机载激光发射器、海基拦截导弹和空间热感卫星之后，并末拿出相应的环境评估报告。他们担心美国政府在西海岸的NMD（国家导弹防御系统）会破坏生态环境。
　　
　　环保非政府组织在国际诉讼过程中也日益发挥着重要的作用。它可以作为诉讼方或法律顾问参加国际诉讼程序。国际法院现在只在有关咨询意见的案件中允许国际组织参加诉讼过程，但在涉及到诉讼程序(contentious proceedings)时，法院规约规定法院只能听取有关公共国际组织的意见，而根据规约规定这类组织是指政府间国际组织。但现在国际非政府组织对国际法院也有一定影响，如在有关核武器和多瑙河水力发电的案件中，非政府组织一度表现得非常积极。在前案中，非政府组织是推促争端一方向国际法院提出诉讼要求的重要力量；在后案中，非政府组织被视为当事一方的重要说客。在当代，一些应由国际法院处理的问题已经分散到了高度专业化的新机构之中，如1960年欧洲人权法院开始动作，1982年《联合国海洋法公约》建立了海洋法国际法庭，1995世界贸易组织引入了新的争端解决机制。这些专业化组织对国际非政府组织更为开放。在地区性的人权体系中如在美洲和欧洲的人权领域，国际非政府组织在诉讼过程作为法律顾问非常活跃。例如欧洲人权法院起初不愿意接受国际非政府组织提供的信息和意见，但后来逐渐允许国际非政府组织的参与，并修改了有关规则，为国际非政府组织向法院提供意见创造了明确的法律基础。在修改规则后，从1983年到1995年，法院在26个案件中接受了37个国际非政府组织的有关意见。
　　
　　在政府间国际组织的争端解决机制中，国际非政府组织也经常作为法律顾问参加有关争端解决过程。如在1998年“海――海龟案”中，美国为保护濒危动物海龟，研发出海龟隔离器，并颁布国内立法，禁止从那些捕虾船上没有安装海龟隔离器的国家进口海虾，引起印度、马来西亚、泰国等海虾出口国的不满，在与美国磋商不成的情况下，1996年10月，印度、马来西亚等四国就美国以保护海龟为由禁止进口某些虾和虾制品向世贸组织提出申诉(海龟是1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》所列的濒危物种)。WTO专家组裁定美国的立法有悖于世界自由贸易规则，对多边贸易体制构成了威胁。由于专家组在初审报告中贯彻了WTO“自由贸易优先”的一贯主导思想，在国际环保领域引起了轩然大波，包括绿色和平组织、WWF等在内的世界各大环保非政府组织高度关注案件审理全程，并通过各种渠道对专家组的裁决提出尖锐的批评，WTO争端解决机制遭到诸多非议和质疑。该案的争论点之一是：专家小组和上诉机构能否接受和考虑一些环保非政府组织主动提出的技术、法律和政治意见?根据世贸组织《关于争端解决的规则及程序的谅解》第13条的规定，专家小组有权从其认为合适的任何个人或机构“寻取”资料和技术性意见，但它从某个成员管辖范围内的任何个人或机构寻取资料前，应通知该成员的主管当局。据此，专家小组在1998年5月发表的报告中认为，接受非政府组织未经请求提供的资料与该条规定不符。但是，同年10月上诉机构报告作出了不同的解释：无论是否经过请求，上诉机构和专家小组都可以对接受或拒绝向它提供的资料和建议行使自由裁量权。上诉机构这个不无争议的解释，打开了非政府组织参与世界贸易组织争端解决程序的方便之门，并将从信息来源、举证责任等方面对世贸组织的争端解决实践产生影响。
　　
　　此案反映出传统的“威斯特伐利亚”体制下民族国家之间(inter－state)国际法体制的局限。此前的国际法和国际秩序几乎是完全以民族国家和政府间国际组织为主体和主宰的，体现的是主权国家的意志，只有主权国家才可以参与国际事务的谈判和决策，这种权力为国家所垄断，非政府组织和民间社会无权参与。
　　
　　此案的最大意义是世界贸易组织终于允许环保非政府组织有权向争端解决专家组提交事实材料和相关法律意见，并表明了争端解决机制采纳有关法律意见的诚意，从而为国际环境法主体理论开创了一个新的发展方向。
　　
　　二、我国环保非政府组织的现状及存在的问题
　　
　　在我国，非政府组织主要包括两大类：一类是社会团体，它是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。它主要包括：(l)学术性社团，如学会、研究会等；(2)专业性社团，如基金会；(3)联合性社团，如联合会、联谊会、促进会等；(4)行业性社团，如行业协会、商会、同业公会等。
　　
　　另一类是民办非企业单位，它是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位是我国的一项独创，国外并不存在此种组织形式。[1]在这里，为更好的理解民办非企业单位，我们就不得不提及另一概念――事业单位。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可以看出，民办非企业单位实际上与事业单位在活动领域、服务宗旨方面是一致的，只不过前者利用企业、个人等社会资产，后者是利用国有资产。民办非企业单位主要包括：各种民办学校、民办医院、民办科学研究院、民办职业介绍所、民办福利院、民办婚姻介绍所、民办评估咨询服务中心等等。
　　
　　就目前来看，我国环保非政府组织尚处于初级阶段，社会影响力不大，从事的都是比较初级的活动，究其原因，除了发展历史比较短以外，我国现行的对非政府组织的严格的管理体制也是造成这一现状的主要因素。
　　
　　目前我国政府对环保非政府组织加强“监督管理”最主要的措施就是1998年10月国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《社会团体登记管理条例》中规定的实行双重管理体制和分级登记管理体制。我国是这一管理模式的典范。所谓“双重管理”，是指社会团体同时要有两个部门负责管理，一方面登记管理机关要严格把好登记关，对已经登记的民间组织严格监督管理；另一方面其业务主管单位要负担领导责任，建立和落实管理制度。所谓“分层登记管理”，是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。而“落实双重负责的管理体制，加大管理力度”则更是目前环保非政府组织政策的核心。《社会团体登记管理条例》第六条规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关；登记管理机关不但具有审批登记、颁发证书的权力，而且要负责对已登记的民间组织进行年度检查、财务审计，必要时还可以依法采取限期整改、撤销登记、公告注销等措施对违规或违法的民间组织进行处罚。《条例》规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”《条例》赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关中请筹备。”也就是说，只有先找到一个愿意“管自己”的业务主管单位，才有可能成立社团。该业务主管单位的职责在《条例》第二十八条规定为：“业务主管单位履行下列监督管理职责：(一)负责社会团体筹备中请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”
　　
　　具体而言，登记主管部门与业务主管单位各自从不同角度对非政府组织进行监管。前者负责非政府组织的成立、变更、注销的登记或者备案；实施年度检查；对非政府组织违法行为给予行政处罚。后者则负责非政府组织筹备申请、成立、变更、注销登记前的审查；年检初审；监督、指导非政府组织遵守法律并依章程开展活动；协查违法行为；指导清算事宜。
　　
　　我国对非政府组织采取加强管理的政策，实际上是转型时期解决社会矛盾的必然选择。作为政府管理社会行政事务的职能部门，民政部门在民间组织的管理工作中是把“确保稳定”作为头等大事。尤其是少数非法组织，包括近期遭到严厉打击的邪教组织，对社会政治稳定构成严重的威胁。这使得政府对民间组织的重视程度得到前所未有的提高。再加上我国的民间组织种类繁多、数目庞大、范围广泛，仅靠民政部门进行管理显得力不从心，因此实行“双重负责管理体制”也就成了顺理成章的事了。
　　
　　在这种管理体制之下，我国环保非政府组织存在的主要问题是：
　　
　　1、独立性差。在双重管理体制之下，环保非政府组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国环保非政府组织的成熟度总起来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官方”色彩太浓，很难形成在环保问题上对行政部门的制衡力量。
　　
　　2、对环保非政府组织管理的法制化较低。一方面，立法工作滞后于非政府组织的发展，有关非政府组织的法规还不完善、还存在不少问题。另一方面，我国非政府组织立法的层次和质量不高，一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是，我国还没有真正完整的非政府组织管理法律文本，有关的非政府组织登记管理条例实际上都称不上是完整的非政府组织法。此外，对于不同类型的非政府组织，我们目前则缺乏这方面的配套法规。这些情况说明，我国非政府组织管理的法制化程度还相当低，跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比，差距相当远。
　　
　　3、环保非政府组织的发展受到的限制过多。特别是规定设立社团需要有业务主管单位很不合理。随着我国政府体制的改革，大量的行业主管部门被精简，且很多行业行政管理部门并不愿意过多的为新成立的组织担保，这种情况下，很多的社团申请者因为找不到主管单位而不得不放弃设立申请，对于那些执著的，则有可能采取变通的办法，设立成公司。比如较为典型的环保组织“地球村”因为注册时找不到业务主管单位，但是为了成立只能注册为公司，而这对于一个实际上属于社团的组织来说，它并不是一个合法运作的公司，并且不营利也必须按照公司企业的规定纳税，这就将环保组织置于非常尴尬的境地。所以，要求社团申请者必须找到业务主管单位的条件成为一个严格而不合理的障碍，将很多的社团拒之门外。
　　
　　4、环保非政府组织的公民基础薄弱。在计划经济条件下，非政府组织被完全行政化为政府或半政府性质。所以，公民的非政府组织意识并不是十分强烈，对非政府组织缺乏足够的认识。以环保志愿者队伍为例，我国除了国营企事业单位和居委会发起组织的之外，几乎没有真正的完全民间化的志愿者队伍。计划经济所造成的单位人现象，至今仍然存在。非国营企事业单位往往不注重组织员工参与社会的活动，所以这些单位的员工甚至完全远离社会的公益事务。农村社区在团委和村民委员会工作比较薄弱的情况下甚至几乎不组织什么环保活动，环保非政府组织在那里成了空白。
　　
　　5、部分环保非政府组织内部管理水平比较低下。这些环保非政府组织多半在运作中采取因循守旧的工作方式，它们往往依附于某个政府部门，行政化倾向较为明显，内部财务管理、人力资源管理、活动管理等缺乏科学性，甚至财务混乱，成为个别人从中牟利的手段。
　　
　　6、我国环保非政府组织的国际化程度不高。当今世界环保非政府组织全球化的趋势已经非常明显。然而，我国的环保非政府组织在这方面还做得很不够。一方面，我国具有国际影响力的环保非政府组织非常少。另一方面，我们的环保非政府组织在响应国际社会方面也往往十分欠缺。
　　
　　三、我国环保非政府组织的成长与完善
　　
　　基于以上的分析，笔者认为，应从一下几个方面促进我国环保非政府组织的成长和完善：
　　
　　1、制定统一的《非政府组织法》，明确非政府组织的权利义务，促进和保证非政府组织的发展健康。
　　
　　2、取消要求环保非政府组织必须有主管单位的不合理的限制。环保社团是一个自治性的组织，社团登记管理机关应当是环保社团的唯一管理机关，不应在法律上再为其规定一个业务主管机关。同时，由于公益法人从事的事业事关公共利益，各国均对其设立规定了较严格的准入条件，采取许可主义，除须符合法律规定的要件，还须由政府机关对其设立进行审核批准。在批准成立时，由社团登记管理机关依《非政府组织法》的明确规定，对其严格审核，并在其成立后对其活动进行监督，以防以公益为名行不法之实，影响环保非政府组织的社会声望。
　　
　　3、保持环保非政府组织的独立性。我国环保非政府组织要发展壮大，乃至成为自然权利的称职的“代理人”，就必须保持自己的独立性。既要独立于企业，也要独立于政府，其对政府的关系就要保持一个超然的立场和批判的态度，从单纯的注解政策到敢于评议政府，既要支持政府的正确作法，也要批评政府的错误行为。
　　
　　4、完善内部治理结构。良好的外部环境只是为民间环保社团的发展提供了契机和空间，环保社团要想生存且积极发挥公众参与的作用，更多的是要依靠自身的完善和提高。强化环保社团的自律机制，在社团管理中将他律和自律，外在约束与内在约束结合起来，强化社团内部管理，加强内部制度建设，建立以社团章程为主的内部管理机制。为了使工作和资源应用更有效益，清楚责任的分担，应制定一套管理规定和工作程序指引。例如：财务管理、项目的规划、活动的编排、接受捐款的规范、对外宣传的内容管理、跟媒体沟通的程序、办公室物资设备的管理、接听外界查询的响应程序等。一个社团的运转不能依赖人治，合理的社团内部制度不仅要对会员负责，而且要对公众和捐款者负责，因此必须要推行制度管理。
　　
　　5、完善环保非政府组织的资金筹集渠道的法律。环保非政府组织的活动经费可以来源于多种途径，有政府资助、民间捐助、成员缴纳会费等方式。除了我国1988年颁布的《基金会管理条例》规定了一种环保非政府组织即环保基金会的筹资和管理外，我国目前对公民直接捐赠给非基金会的环保社团的情况，并无法律规定；同时，还应对环保非政府组织从事营利性活动给予税收等方面的优惠，并且也应对政府资助环保非政府组织的情况做出法律规定。
　　
　　6、加强对外合作。中国的非政府组织力量还小，发育也不充分，相互间的联系不多，与国外的联系更少，要能够使自己尽快发展壮大起来，除了在国内的努力以外，发展对外交流和国际合作是一个很重要的途径。其好处有，一是可以学习国外非政府组织成长和运作的经验，加快自身的结构调整和改造，从而使自己的管理和运作逐步规范化：二是可以取得国外在思想、技术、资金和组织建设等方面的支持，增强自己的实力，三是可以提高自己的地位，扩大自己的影响。

 【作者简介】
张锋，女，环境资源法学博士，山东师范大学政法学院副教授，山东省知识产权研究与培训中心副主任。
 
【注释】
[1]侯文蕙著：《征服的挽歌：美国环境意识的变迁》(M)，北京：东方出版社1995年版，第162页。
[2]【美】菲利普·沙别科夫：《滚滚绿色浪潮：美国的环境保护运动》(M)，北京：中国社会科学出版社1997。年版，第89页
[3]Stephen Fox. The American Conservation Movement： John Muir and His Legacy. Madison，the Univ. of Wisconsin Press，1981. P106.
[4]Benjamin Kline .First Along the River： A Brief History of the U. S. Environmental Movement. San Francisco， Acada Books，1997. P85.
[5]【美】菲利普·沙别科夫：《滚滚绿色浪潮：美国的环境保护运动》(M)，北京：中国社会科学出版社1997年版，第97页。
[6]李玉：《绿色和平终身事业》(N)，新闻周刊总第41号2001年4月9日出版。
[7]P. Malanczuk， AKehurst’s Modern Introduction to Intenationall Law(7th revisedition)Routledge，1997pp98-99.
[8]【美】菲利普·沙别科夫：《滚滚绿色浪潮：美国的环境保护运动》(M)，北京：中国社会科学出版社1997年版，第110页。
[9]Richard A. Higgott. Ceoffrey R. d. Underhill and Andreas Bieler non-stater actor and authority in the global system. .London： St Ed-mundsbury Press，2000.P216.
[10]Ellen Margrethe Basse, Environmental Law in Denmark, Kluwer Law International, 2000.
[11]事实上，民办非企业单位是传统事业单位在经济体制改革中的产物。80年代之前，事业单位全部由国家举办，实行全额拨款，从事公益性活动，形式单一。但随着经济体制改革的进一步深入，事业单位亦发生重大变化。除了国家举办的以外，还出现了集体、联营、个人等多种类型。即使是国家举办的事业单位在经费形式上也分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同的形式。在经济内容上则呈现出非营利性与营利性并存、相互间差异性较大的复杂局面。很显然，原有的分类已经越来越不适应现实的发展需要。鉴于此，我国于1998年10月25日同时颁布《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，对社团重新加以界定，并用民办非企业单位和事业单位的概念替代传统的事业单位的概念，明确各类非政府组织的区分界定。在此之后，我国传统的事业单位加快分化组合步伐，有些成为事业单位，有些成为民办非企业单位，有些则成为企业。