从交强险看我国行政立法权的控制

我国关于交强险的立法经过了一个漫长而复杂的阶段。笔者试图从对交强险立法经过的分析，指出我国现阶段行政立法权运行过程中存在的弊病，并提出可能的解决之道。
2004年5月1日，我国《道路交通安全法》（以下简称《道交法》）开始实施。该法第一次以法律的形式明确规定我国实行机动车第三者责任强制保险制度。其立法本意在于，由于机动车在道路上行驶属于现代社会客观存在的高危行为，因此要实行社会保险责任机制，强制有此高危行为的相关主体参加保险，以避免单位主体无法承担的风险，实现巨大风险的分散化。根据该法第十七条规定，机动车第三者责任强制保险制度的具体办法由国务院规定。此后近两年的时间里，由于国务院未能及时出台交强险的具体办法，导致最高人民法院和各省法院针对审判实践中无法可依的许多问题下发了各种各样的司法解释与指导意见，其中不乏相互冲突的地方（实际上有很多省与省不一致、最高院与省院不一致的地方）。

2006年3月1日，国务院终于出台了《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条例》），并于同年7月1日起正式实施。但该条例并未立即对人们最关心的交强险的赔偿限额作出规定，而是再次授权保监会会同国务院公安部门、卫生主管部门和农业主管部门规定。6月19日，保监会批复中国保险行业协会，同意该协会制定的《机动车交通事故责任强制保险条款》（以下简称《条款》）和《机动车交通事故责任强制保险费率方案》，其中前者的第八条明确了交强险责任限额的分项限额标准和赔偿项目，即保险人按照交强险合同的约定对每次事故在下列赔偿限额内负责赔偿：（一）死亡伤残赔偿限额50000元；（二）医疗费用赔偿限额8000元；（三）财产损失赔偿限额2000元；（四）被保险人无责任时，无责任死亡伤残赔偿限额为10000元；无责任医疗费用赔偿限额为1600元；无责任财产损失赔偿限额为400元。

从以上整个交强险的立法过程来看，笔者认为至少有以下几点不符合我国现行立法法的规定，更有违行政立法权运行所应遵守的法律理念。

一、行政立法主体较长时间内怠于行使行政立法权，导致法律缺位。诚然，交强险作为一种全新的法律分配风险的责任机制，对行政立法部门来说具有一定的难度。但是我国2003年10月28日即颁布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已经留有一定的时间余地，但国务院未能根据该法积极履行行政立法职责，而明确国务院该立法职责的权力机关全国人大常委会也未能实施有效监督。

二、行政立法主体连环授权，与立法事项有利害关系的行业协会事实上行使了立法权。根据我国《立法法》的规定，国务院主要是针对三种事项制定行政法规，一是为执行法律的规定需要制定行政法规的，二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，三就是法律制定条件尚不成熟经人大或其常委会授权的。那么如何看待《道交法》第十七条“具体办法由国务院规定”的性质呢？一些学者将其看作是国务院为执行法律规定而需要制定行政法规，另一些学者则将其看作是国务院被人大常委予以授权。不管我们如何看待它的性质，它都明确了一点，交强险具体办法的立法主体应当是国务院而不是其它国家机关或者其它部门、组织。但国务院在其制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》中，将最具有实质性影响意义的赔偿限额规定权授权给保监会等国务院下属事业单位和部门。而保监会行使被授予的立法权方式竟然是批复同意中国保险行业协会制定的交强险条款。试问批复同意属于哪一种立法法规定的立法方式？这实质上是不是等同于授权给保险行业协会立法？保险行业协会在事实上行使了如此重要的立法权，违背了利害关系主体应当回避的立法原则。实际上这种做法也造成了比较严重的弊病，比如集装箱拖车等特种车辆每年的交强险保费约5600元，但是发生财产损失最多赔偿2000元，这还叫保险吗？还能发挥保险的风险分散机制吗？保险须以小博大，其射幸性是最大的本质特征，上面这样的保险还要实施强制，岂不成了“强交险”？在实质上，条款是一个披着规章外衣的格式合同！

三、下位法违背上位法立法原则，但得不到有效纠正。《道交法》第76条规定交强险赔偿限额内的损害不问加害人的过错直接由保险公司承担，对于超过责任限额的部分，则根据民法的侵权责任机制予以分散，也就是说是采用的无过失保险模式。而《条例》则将责任限额划分为被保险人有责任和无责任的限额，并赋予了保险公司在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒时享有不予赔偿的抗辩权利，采用的不是无过失保险模式，而是责任保险模式。保监会批复同意的《条款》则更是大肆修改法律的规定，甚至对法院在审判中如何分配诉讼费负担加以规定。如第十条就规定对于间接损失和仲裁、诉讼费用交强险不负责赔偿或者垫付。我国《立法法》规定当下位法违反上位法规定时，可以由有关机关予以改变或者撤消，但这种上位法对下位法的监督，主要采取的是一种从上至下的方式，如果从下至上，人大或者下位法的备案机关针对提出来的审查或者建议则可听可不听。况且人不遇到与己有关的事情，何必自寻烦恼，等真正发生了交通事故，再要针对适用的法律法规向有权机关提出审查建议，则为时已晚。

针对上述弊端，笔者简要提出以下几点需要对行政立法权实施控制的地方：

一、人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当同时另行宣布该立法权限行使的期限，防止行政立法主体长期怠于行使立法职责。

二、人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当注明被指定的行政立法机关不得再行授权。我国《立法法》已经规定在授权立法时，被授权机关不得再行授权其他机关行使立法职权，但对于在法律本身只是指定某机关立法时，《立法法》并未规定这一点，这就容易导致立法权限的连环授权的情况，导致立法权限实际落入并不具有立法资格的主体手中。交强险的立法权限即是如此。

三、赋予案件当事人以个案（不论是行政争议还是民事争议）为诱因而针对某项规章或者法规提起行政诉讼、行政复议的权利，也就是畅通从下至上对行政立法权的监督途径。《行政复议法》已经规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，但同时明确上述规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。其实这还是将从下至上对立法所进行的监督软化了。并且《行政复议法》只是规定了人们不服具体行政行为时可以一并提出对抽象性行政行为进行审查，但却未明确人们在其他的争议纠纷（特别是民事纠纷）中对抽象行政行为内容不服时所应享有的权利。行政诉讼法对此则还尚未有任何规定。

 江苏省扬州市邗江区人民法院 刘明 方绪萍