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我国税收征管模式的完善及其探索

发布日期:2003-06-16    文章来源: 互联网
   内容摘要:税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。为了建立适应社会主义市场经济体制要求,符合我国国情,科学严密的税收征管体系,确保税收各项职能作用充分发挥,从1994年起在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式,到1996年建立以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查的新的征管模式。到本世纪来,先在全国的城市和县城实施,并逐步向农村推进,力争在2010年基本完成这项改革。

  [关键词]:税收 征收 管理 分税制 事权与财权 征管模式

  Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)

  [ABSTRACTS]:Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work;In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy. And that fit on country environment,that Can ensure our tax levy functions work fully;since 1994,there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy,taxes checking”Until 1996,We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection. Relying on the computer and internet technology. Levy focusly,checking stressly In the now levy and management,We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country side step by step. And try our best to complete this reform basally in 2010. [Key words]:Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode

  一、我国税收征管体制(systems)的历史沿革1994年税收征管改革以前,我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段:

  先是50年代实行的征管专集于一身的税式。也就是专户管理税式,是以专管员为核心的管理模式,它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责,按经济情况、行业或地税等因素设置税务工作岗位,根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员,对纳税户进行专责管理:税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代,一直实行这种专户管理的税收征管模式。

  80年代中后期,随着我国经济体制改革的不断深入,原有的征管模式与经济的飞速发展,极不相适应,为此,国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革,在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门,实行征管权力的分离和制约,同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是,这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。

  传统的税收征管体制主要存在以下缺陷:

  (一)税式转换缺乏进度,使征纳双方难以适应新的征管局面。(二)规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。(三)税收征管体制未能从根本上跳出“征征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。(四)专户管理员上门收税的方式,不利于纳税人自觉纳税意识提高,使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态,同时分散了税收税务人员力量,削弱了税务稽查工作的力量。(五)税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。

  在保持原有征管模式的同时,1994年又在一些方试行“纳税申报,税务代理,税务稽查”三位一体的税收征管模式,意在取消专管员固定管户制度,把纳税申报,中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来,形成一个相互依存,相互制约的整体。

  1996年的新的税收征管改革任务:建立以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查的新的征管模式。到本世纪来,先在全国的城市和县城实施,并逐步向农村推进,力争在2010年基本完成这项改革。其特点在于过去的分散型,狙放型管理到向集约型,规范型的管理转变;由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变;由上门收税向纳税人自行申报纳税转变;由专管员管户的“保姆式”,包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。

  二、征管体制现状自1994年1月1日起,我国全面实施国务院《关于实行分税制财征管理体制的决定》,分税制是财征管理体制的目标税式,同时也是税收管理体制改革的重要内容。尽管目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》但是在税收收入占财征收入9%以上的今天,财征体制的改革必然牵动税收体制的改革,分税制下的税收管理体制必然带有其自身的特点。

  分税制是通过对税种和税收管理权限的划分确立政府间财力分配关系的一种制度,以分税制为基础的分级财征,是国家财征管理体制的一种形式,它是分级财政管理体制最广泛使用的收入划分形式,世界上有许多国家都实行分税制财政管理体制,而我国于1994年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践来看,有三个特点:一个是它在一定程度上具有现代分税制内容,如按分税制的要求界定事权,财权,划分税种,分设中央税与地方税征管机构等等;二是仍然保留了企业所得税按行政来属关系划分这条旧体制尾巴,与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐;三是共享税在全部税收收入中的比重相当高,与比较彻底的分税制表现出很大的距离。因此,我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制,它只是建立了分税制的一个基本框架,与规范、彻底的分税制还有很大距离。随着财征体制改革的不断深化,必须逐步加以改进和完善,以便更多地体现分税制的原则。

  现行分税制存在的问题:

  (一)遗留许多旧体制的痕迹1994年实行的分税制,对进一步理顺中央和地方的财征分配关系,克服财征困难,强化财征客观调控功能,公平纳税负担,转换企业经营机制,建立适应社会主义市场经济发展要求的财税运行机制和财税管理体制,都发挥了重要的积极作用,但是,为了减轻改革的阻力保证改革顺利进行,新体制中保留了旧体制的一些不合理成份,或采取了一些变通办法。例如分税制对企业所得税的划分,仍然沿用财征包干体制下的划分方法,中央企业所得税收入划归中央财征,地方企业所得税收入划归地方财征。与此相应的是,旧体制下某些弊端也随之被移植延续到新体制中来,甚至还诱发一些新矛盾,主要表现如下:

  (1)采用基数法确定地方财征收支基数,既会把财政包干体制的一些弊端移植延续到分税制中来,又有碍于中央财征收入比重的提高。

  (2)企业所得税(Corporate income tax)自然按企业隶属关系分别划归中央和地方的做法,虽然可以明确地划分中央收入和地方收入,但是由于地方政府对地方企业和中央企业往往产生亲疏厚薄的心理,难免使地方政府为了保护地方税源而侵浊中央税基,不利于企业所得税的硬化,也不利于企业公平竞争,并且会助长盲目投资,在经济割据等地方保护主义,与社会主义市场经济运行体制相违背。

  (二)事权(affair right)与财权(control over wealty)的交叉贯通,划分不清事权和财权相结合,事权划分是财权划分的前提,以事权为基础划分各级财征的收支范以及管理权限,这是建立完善的,规范的,责权明晰的分级财征八进制的核心与基础,而事权与财权交叉贯通,划分不清,这是我国财征体制多年来一直存在的主要缺陷,也是这次分税制改革所要解决的首要问题,但是1994年分税制改革中由于种种因素制约,我们并没有解决这个一直困扰我国财征体制改革的主要问题,而是把改革的重点放在划分收入上,由于各级政府的事权不清,各级政府的职能范围边界不明,这使划分各级政府的财力,财权,财责缺乏科学依据,而不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。

  从现实情况来看,我国目前各级政府之间中权的划分自然处于清楚与不清楚并存的混沌状态,中央政府到底担负哪些职能,各级地方政府究竟又有哪些作用,其事权边界是不明晰的。事权划分是财权划分的基础,既然没有这个基础,而只是划分财力,那么,这种分税制也就只能是不完善的,不科学的,不规范的分税制。

  分税制要求各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围,使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应,但这次分税制改革,在地方政府财征收入大量上交中央之后,中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同,从原则上讲,中央与地方政府的事权应该很清楚。如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责,而地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府负担,但现行分税制运行中,自然沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法,中央政府一方面包揽过多,经常是“上面清客,下面出线”,越俎代疱的事情相当普遍,这种各级政府职责范围界定不清,分财力而不分事权的分税制,必然导致中央与地方财力不清,事权与财权不相适应,从根本上讲,不可能较为彻底地理顺中央与地方之间分配关系,当然,我们不可否以中央与地方在某些投资项目及经费方面不可避免地存在交叉和重叠。因此,事权的划分只能是相对,我们认为解决这一问题的思路应该是按照渐进式改革的方式,本着事权与政府职能转变,企业机制改造市场机制建立以及政治体制改革相配套的原则先易后难,逐步划清。

  首先,在划分三个层次:第一,划分内外即划分政府与企业和私人间的事权范围,明确哪些归政府,哪些归企业和私人。第二,理顺地方各级政府间关系,明确事权在省、市、县乡政府间划分,第三,明确上下,即明确中央政府与地方政府之间的事权,确定哪些归中央政府,哪些归地方政府。

  其次,进一步明确界定和划分政府系统内的事权和相应的财产,具体说来,先划清各级政府所担负的政治、社会、以及公共品供给的事权边界,然后再划清各级政府抽负责的经济事务边界,最后过度到形成较完善,规范的事权与财权相结合的分税制。

  再次,完善事权与财权还必须考虑市场化进程,随着市场化的推进,确认哪些事情市场已经做了,政府应当相应调整职能范围。只有这样,财政才可能随体制条件,市场条件和技术条件的变化,适应准公共品的范围的移动,推动增收节支,把资金投向政府应涉足的领域,提高财征资金的使用效益。

  (三)转移支付(transfer)模式不当,转移支付(transfer)力度不是我国现行财征转移支付形式有税收返还,体制补助,结算补助和专项补助(subsidy)等,其中,前三种形式属于无条件财征转移支付,专项补助属于有条件财征转移支付。但是我国目前采取的主要形式是税收返还,既无条件财征转移支付形式。从实行运行来看,这种形式对弥补地方一般性财力不足,实现纵向平衡发挥了重要作用。但也存在一些问题,第一,政策引导能力不强,不利于国家实施宏观调控,第二,不利于节约支出和提高财征资金使用效率,第三,不利于发挥地方政府的积极性,总之,目前采取这种以无条件为主的收入分配型财征转移支付形式具有非常规范性和过渡性质,它无法解决复杂的现实问题,因此迫切需要加以改革。

  转移支付模式的再选择:

  国际转移支付的税式有两种,一是单一纵向转移支付制度,另一种是以纵向为主,纵横交错的转移支付制度。其中横向转移支付是解决横向非均衡问题,纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题,单一纵向横式操作简便,其有稳定性和透明度,但对下级政府强制色彩较浓,纵横交错模式,由于地方政府参与了转移支付过程,体现了地区间相互支援关系,有利于鼓励先进,鞭策后进,操作复杂。从今后发展角度看,我国的长远目标应是采取纵向为主纵横交错的转移支付制度,但在现阶段,根据我国的具体国情和多种因素制约,需要先致力于完善纵向转移支付形式,有利于中央政府调控和调动地方政府积极性,偏重效率的宏观调控型财征转移支付模式,要健全科学规范的转移支付制度需要考虑以下两点:第一,转移支付规模要适度,并保持一定弹性,具体说来,一要考虑中央财征的承受能力,二要考虑地方行政事业的需求。第二,转移支付要趋于规范。

  三、税收管理权和权限(limits of authority)的确立税收管理体制是在各级政府之间,主要是在划分中央与地方之间划分税收收入,税收管理权限和税收立法权的制度,它是国家税收制度的组成部分,也是国家财征管理体制的重要组成部分。其实质是体现中央与地方各级政府之间,在行使课税及其管理权,立法权过程中的权力分配关系。税收管理权是指贯彻执行税法拥有的权限。它实质上是一种行政权力,属于政府及其职能部门的权限范围,他可以分为两大类:一是税收立法权;二是税种开征停征权,是指税目增减,税率(Tax Rate)调整和减免权。由于世界各国政治制度和经济制度发展情况的不同,分税制的具体内容也不尽相同,主要体现在税收管理体制,地方税种的划分,税收征管三大方面上。

  (一)税收管理体制的国际比较按照中央与地方税收管理权限和范围划分,税收管理体制基本上有四种模式;

  一是以美国为代表的分散立法,税源共享模式;二是以日本为代表的集中税权,分散事权模式;三是德国为代表的税权集中,税种共享模式;四是以英国为代表的大权集中,小权分散的模式。尽管各国税收管理体制都有不同的具体形式,但是他们共同规律也是很明显:A,分税制是建立在税收管理体制核心,是当今世界上多数国家普遍采用一种方法,B,实行适度分税制的国家,既设中央税,地方税,又设共税,税收管理权限集中在中央,地方管理权限较少;C,实行彻底分税制的国家只设中央税地方税,不设共享税。而且中央与地方的税收立法,管理,征收也完全分开,地方的税收管理权限相对较大;D,不论是彻底分税制国家,还是中央适度分税制国家,不论是联邦制国家还是中央集权国家,中央和地方税收的管理权限划分都是根据自己的历史、政治、经济的具体情况而定,不能一概而论;E,分税制国家制国家财权与事权相对应,税权与事权则不对应,征税权定国家介入国民收入的一项手段,由此取得的财政收入可以通过税收上缴,税收返还,转移支付等方式在各级政府间进行分配;F,国际上实行分税制国家,都在法律上明确中央税收的优先课征权,以及执法的优先地位,如美国联邦政府,州政府,地方政府都征收个人所得税,法人所得税,州政府和地方政府征收所得税只能按照联邦国税局确定的所得税额征收,不得另行核定。

  (二)建国以来,我国税收管理体制的历史发展建国以来,根据各个不同时期的政治经济情况,与财征管理体制相适应,税收管理体制有五次较大的变动:

  1.第一次是1950年全国税政集中统一,各项税法由中央制定,税种的开征与停征,税目,税率的增减调整,都只由中央集中掌握。

  2.第二次是1958年税收管理权限的较大下放,凡属可由省、市、自治区管理的税收,都交给省、市、自治区管理。

  3.第三次是1961年适当收回部分税收管理权限。凡属工商统一税税目的增减和税率的调整,盐税税额的调整,都应由中央批准。

  4.第四次是1973年继续下放税收管理权限,属于个别产品和纳税单位的减免权,交地方掌握,企业适用的税率,由地方税定,进一步扩大了地方管理权限。

  5.第五次是1977年进一步明确划分管理权限,由中央适当收权,对税收管理权限作了进一步明确划分,适应的把部分税收管理权限收归中央掌握,以利于在保证中央统一领导的前提下,发挥地方积极性。

  (三)划分中央、地方税制及其管理权限历史发展1.建国初期各税统管1950年1月政务院发布的《全国税政实施要则》明确规定,除农业税外,在城市统一设置14种中央税和地方税。1950年3月3日政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》则是规定:“除了准征收的地方税外,所有关税,盐税货物税,工商税的一切收入,均为中央人民政府财征部统一调度使用。”

  2.1958年开始下放某些地方税管理权1958年6月9日,国务院公布《关于改进税收管理体制的规定》确定扩大地方税收管理权限,规定对印花税,利息所得税,屠宰税,牲畜交易税,等七种税收,在划为地方固定收入的同时,把税收管理权也交给省、自治区、直辖市。

  1960年12月31日财征部党组提出,凡属工商统一税税目增减和部率的调整,应报中央批准。

  1977年1月13日国务院《关于税收管理体制的规定》,明确规定对城市房产税,车船使用牌照税,减税,免税,变更税率,税额或停征;对屠宰税确定征税范围,调整税额和采取某些减税,免税措施,划归省、市、自治区革命委员会掌握审批。

  3.1985年开始走向按税种(category of taxes)划分的财征体制1985年3月21日,国务院发布《关于实行“划分税种核定收支、分级包干”财征管理体制的规定》,逐步采取按税种划分,来建立适应我国国情的新财征管理体制。

  (四)现行税收征管体制的主要内容按照国务院1977年11月批转文件和其后的有关文件规定,税收管理权限划分为国务院,财政部和省、市、自治区三级,分别列举了各级权限。

  1.属于国务院的权限凡属国家税收政策的改变,税法的颁布和实施,税种的开征和停征,税目的增减和税率的调整,都属于中央的管理权限,除各税税法按立法程序,应由全国人民代表大会或常务会审议通过,中华人民共和国主席公布或授权国务院制定颁币外,一律由国务院统一规定。

  2.属于财征部纳权限制定各税税法和条例的实施细则及解释税法,在省、市、自治区范围内开征或停征某一种税,盐税税额的调整,减免以及涉及外事,外商的税收问题,由财征部掌握,在全省、市、自治区范围内,对某种应税产品或某个行业减税免税,对产品征税中的卷烟,酒、糖、手表等产品的减税,免税都由财征部批准。

  3.属于省、市、自治区人民政府的权限。

  除少数几个税种,如城乡人民个体工商业户所得税,城市维护建设税,房产税,车船使用税牲畜交易税等税种的税收条例施行细则则由省自治区、直辖市人民政府制定颁布外,主要是个别纳税单位因生产,经营,价格等发行变化需要的定期减免税,这些权限下放以后,有利于地方因地利宜地及时处理某些具体问题。

  科学的税收管理体制,即税收权限的合理划分,要做到有利于加强宏观调控;有利于统一市场的形成;有利于发挥中央和地方两个积极性;有利于加强税收管理,对在分税制条件下中央与地方税收管理权限在近期应该这样合理划分。

  1.中央(central authorities)税种的立法权,开征停征权,税目增减,税率调整和减免权属中央。

  2.共享(Tax sharing)税的立法权,开征停征权,税目增减和税率调整权也属中央,但减免税一部分属中央,一部分属地方,3.地方税种实行中央与地方分层次管理制度:①一些对全国经济或收入分配产生较大影响的税种,其立法权属中央,地方可拥有一定的减免权;②一些中等性税种,其立法权,开征停征权属中央。③一些小税种,其立法权,开征权均属地方。

  4.改变按企业隶属关系划分收入的制度,税收收入在中央与地方之间分配。应按税种划分,改变按企业隶属关系划分的做法。

  四、划分管理权的原则(principtes)

  现行税收管理体制基本上是在1977年税种较为单一的情况下形成的,是与过去较为集中的经济,财征管理体制相适应的,改革开放十多年来,经济,财征体制和税收结构发生了重大变化,老的集中型税收管理体制,也就与经济发展的现实不够适应,正是基于现行税收管理体制存在的矛盾问题和当前形势的发展,我国的税收管理体制必须进行改革,完善。

  (一)统一领导,分级管理的原则1983年3月29日修订公布的《中华人民共和国宪法》规定:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性,积极性的原则,“统一领导,分级管理”既是我们国家划分中央与地方国家机构各项职权必须遵循的基本原则,也是历来划分中央与地方机构税收管理权限,制订税收管理体制的基本原则,同样也是当前进行税收管理体制改革应当遵循的基本原则。基于税收是国家调节各方面经济利益的重要杠杆,政策性强涉及面广,影响很大,在“统一领导,分级管理”中,中央的集中领导要更多一些,要把它放在主导地位,经济财征上的宏观调控权必须集中在中央,要在巩固中央统一领导的前提下,充分发挥地方的积极性和主动性,中央和地方是一个整体,税收管理的集中统一领导,是为了保证税收政策的统一,保证中央统一政策,统一制度的贯彻执行,实现全国一盘棋,更好地发挥社会主义市场经济,税收的分级管理,是要让地方在认真贯彻中央统一政策法令,不违反统一规定的前提下,灵活机动,因地制宜处理一些本地区范围内的问题和较为具体的问题,也是发展社会主义市场经济所必需,必须把中央统一领导与地方分级管理恰当地结合起来。

  (二)适应分税制财征体制的要求原则分税制财征管理体制改革的出发点之一是承认既得利益,不触动原有利益分配格局,现行的分税制财征体制是与原有包干财政体制一并运行的,因而原有包干财政体制多年累积下来的一些不合理因素仍有较多的沿袭。因此,深化财征管理体制改革,必须从矫治与克服现行税制财征管理体制存在不足入手,真正按照规范化的分税制财政制要求,在深入改革中得以完善。也就是说,深化财征管理体制改革的一个重要目标就是要根据社会主义市场经济发展的客观要求,通过合理划分中央与地方认及地方各级政府之间的事权和财权,按事权与财权相统一的原则,合理调整各级政府之间的财力分配关系和财力分配格局,进而建立超规范、统一、协调、稳定的财征管理体制,从根本上理顺中央与地方以及地方各级政府之间的财征分配关系。

  在社会主义市场经济体制下,运用恰当的财征政策,合理分配财力资源,是国家财征的一项重要职能,是通过财征再分配手段促进各地经济稳定发展和均衡增长的必要条件,也是社会主义市场经济条件下正确处理公平与效率关系问题的客观要求。当前,我国经济的非均衡增长及其地区间财力不平衡问题,不仅在各区域之间与省际之间存,而且在区域范围内和省区范围内的地区之间也十分突出,因此,调节地区间财力分配既是中央财征的任务,也是地方各级财征的任务。这就决定了在深化财征体制改革的过程中,必须重视全国范围内省区之间以及省区范围内各地区之间财力分配的调节,认实现优化财力资源的目的。既要有创于经济较为发达地区继续保持较快的发展势头,体现效率原则,又要通过自上而下的税收返还和规范的转移支付,促进欠发达地区经济和各项社会事业的发展,体现公平的原则,此外,还要注意防止和纠正一些地方层层集中与上划财力或下放事权的倾向,这是规范财征管理体制必须正确处理好的一个问题。

  (二)适应分税制要求,收入归属与税收管理权限相一致的原则。

  按照我国现在实施的适度分税制模式和采取的逐步推进方法,除税收方针,政策和全国性的税种基本法,仍应由中央统一制定,并由中央监督执行外,对两个不同的税收体系,确定按照收入归属划分税收管理权限的原则,中央税和共享税的管理权限集中在中央、地方税的管理权基本下放给地方,做到税收管理的权责、利紧密结合,该集中的权限,真正有效地集中,该下放的权限,认真大胆地下放。

  (四)构建地方税制(Locality tax system)体系随着分税制改革,建立了中央税收和地方税收两个体系,目前中央几大主体税种已到位,体系基本完善,但地方税体系却远未到位。而地方税的改革与完善又是我国整个税制改革并直接涉及税制改革的一个有机组成部分,因此完善地方税体系的进程亟待解决。

  健全和完善我国地方税制,既要考虑到我国政治、经济、管理等方面的国情和现行税制结构及未来改革发展的趋向,也要考虑市场经济对地方税制的要求。

  1.应尽早研究制定我国的税收基本法,对地方税的立法权,管理权,收入规模,管理体制等问题作出规范,从法律上保障,促进地方税体系的建立与完善。

  2.优化现行地方税种,构建科学的地方税收体系,一是进一步改革和调整现行的财产税体系;二是改革现行的营业税,城建税和个人所得税。

  3.合理调整地方税的税制结构和收入结构建立以营业税为主的地方税制结构,要通过改革完善地方税种,逐步扩大地方税调节的广度和力度,使之负担起组织地方收入的主要职责。

  4.调整现行的收费体系,逐步实行费改税,增国地方财征收入,在日益膨胀的行政性收费不断侵蚀地方税税基的情况下,改革现行的收费体系,实现费改税则十分迫切和必要的。

  (五)国税、地税系统密切配合,并有利后续税源的培养建设原则。

  财征与税收,国税与地税系统的职责要明晰,能密切协调和配合,税收的客观调控作用得到充分发挥,对中央税、地方税、中央央地方共享税结构的安排,要有利于后续税源的培养建设。为税源的培植开发营造一个良好的环境,要能鼓励地方涵养老税源,开辟新税源,适应改革开放迅速发展的要求,建立起与市场经济运行机制相符合的新型税源建设体系。

  五、税收征管模式和完善及其探索税收管理体制是规定国家各级政权税收管理权限的制度。它是国家财征管理体制的一个重要组成部分。税收征管是财征管理的一个有机组成部分,要提高财征整体效率,确保财征收入持续稳定增长,必须深化税收征管体制改革,完善税收征管体制,强化税收征管,依法治税,依法征税,依率计税,严格控制减免税提高征管效率,减少和防止税款流失,完善税收征管体制既是税收组织收入和税收调节经济的基本环节,又是税收执法活动的具体实现形式,因此在社会主义市场条件下,完善税收征管体制,对于提高财政管理整体效率,进而达到调节地区之间财力差异的目的,具有十分重要的意义。

  (一)建立健全税收征管法规体系1.《征管法》的不足之处(1)《征管法》虽然比以前的《征管条例》详细具体,但是从法律应当具有严密性,《征管法》所要调整的内容和范围来看,仍然不够具体,甚至遗漏了一些生要内容。具体表现为:a.共有财产的纳税义务,没有管理人的,应当由管理人员纳税义务,未没管理人的,分别共有财产的,应当由共有人按各自所有的份额负纳税义务,共同共有财产的,应以全体共有人为纳税义务人;b.清算人(Liquidator)的纳税义务;c.遗产处理人的纳税义务;d.对不动产征税人及其纳税义务;以上四点均未作具体规定。

  (2)对一些概念的内涵,延没有具体化导致概念确切含义不明确。《征管法》第九条,“企业在外地设立的分支机构……”外地范围应如何界定。

  (3)一些法律规范缺少必要要素,若是少了“处理”和“法律责任”他的存在失去了意义。《征管法》第五条第三款规定:各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。

  (4)细则与《征管法》的规定出现相矛盾一面。《征管法》规定:“只能认拍卖的形式将所扣押,查封的商品,货物或其他财产变价抵缴税款,但细则规定:除交由拍卖机构拍卖外,还可交商业企业按市场价格收购。”

  (5)未对偷税、抗税追征具体期限。对纳税人偷税,抗税造成未缴减少缴的,税务机关在多长时间内追征,没有具体规定。

  2.当前漏征漏管现象的特点及原因税收漏征漏管清查工作已全面展开,成绩显著,但是从清查中我们可以发现一些新特点一是具有隐蔽性;二是具有普遍性;三是具有趋势性;漏征漏管大量存在原因是多方面的,一是纳税申报到度不完善;业户私欲膨胀。二是国税,地税在工作中出现了交叉,部门之间衔接不到位;三是税务检监督力度不强;四一些税官贪污受贿,认权谋私;五是法律保障体系不健全,工作难以深入。

  3.健全法律,法规体系为了加快我国税收法制建设步伐,建立透明度较高的法律体系,笔者认为:一是构建完整统一的税收法律体系,作为完整统一的体系其总体框架应包括《税法通则》,《税收征管法》、《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法规则》等系列法规、从而构建完整统一,规范、严密的税收法律体系;二是完善税收法规立法程序,加快税收实体法的规范化立法,强人税收法律地位;三是强化税收征管,严格进行税收执法;四是建立健全税收司法保障体系,增强税务部门执法刚性。当前主要任务是根据税收征管进程,选择部分条件成就的地区进行试点,制定全国统一实施方案,加强对偷、骗、抗税等违法行为加打击力度。

  (二)加快计算机在税收征管中应用。

  税务系统中的计算机应用是社会发展的必是税制改革的客观要求,它的发展前途是光明,税收征管软件是对纳税人的基本资料及纳税申报,税款入库,税收合计进行全过程的监督管理,以提高工作效率,加强监督为原则,借助计算机网络,集中管理各种资料,提供多种统计监控手段,满足由“管户”到“管事”的转变所带来新要求。

  1.建立以计算机网络为依托的管理监控体系。

  (1)建立统一的纳税人识别号;

  (2)开发、完善征管监控应用系统;

  (3)抓住重点加强监控;

  2.建立人工与计算机相结合的稽查体系(1)建立日常稽查、专项稽查,专案稽查分类稽查。

  (2)建立科学的稽查规程;按照选案,检查审理,执行的流程规范操作。

  (3)建立与公安机关联网的重要情报信息道报制度,及时打击重大犯罪线索,提高专项稽查和专项稽查的执法效率,打击各种涉税犯罪。

  (三)科学、合理设置征收机构1.针对我国目前税收征管机构的现状,借鉴一些发达国家的做法,征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则,科学、合理设置征收分局,不再按企业性质,隶属关系设置征收机构对辖区内包括国有、集体、内资、外资、股份制及个体工商户的税收征管,统一由一个分局负责。

  2.人力分配,根据征管工作的需要,充实稽查人员(customs officer)队伍,使稽查人员的比例大致达到税人员总数35%-40%. 3.制约机制,设置机构必须分散稽查权力充分发挥制约机制。

  (四)健全、规范纳税(pay taxes)申报(report to higher body declare)制度、为纳税人(tax payer)服务。

  1.大力宣传和普及税法,提高纳税人纳税自觉性。

  2.应在税务机关(tax bureau)建立起优质、快捷的办税服务场所,以集中、公开的形式的每个纳税人提供及时、准确的服务,创造良好的纳税申报环境。

  3.搞好税务稽查工作,加大对不依法申报的惩罚力度,使纳税人对申报内容的真实性,税款计算准确性,申报资料的完整性,申报纳税的及时性等承担法律责任。

  (五)专业化的内部审计(Internal auditing systems)

  税务审计的内部分工专业化是指税务机关内部设置专门的审计部门,配备专业审计人员。如国外某些国家税务部门都设有税务审计,税务部税管管理下没审计工作指导委员会,负责抽查纳税人的纳税申报表并对其进行审核。税务审计的社会专业化(public and it firms)是指会计师事务所,律师事务所参与税务查账与咨询。许多国家还硬性规定,纳税申报表必须经过社会的公征会计师查账鉴证后,才能向税务机关报告。

  (六)程序化的税务诉讼(Tax prosecution)

  西方国家都有一整套的税务诉讼制度,纳税人与税务机关发生矛盾时,一般由税务机关作出处罚决定,行政相对人不服,则提起诉讼。在美国,当纳税人同国税局的税务争议没有上诉办公室内部解决,纳税人可以诉讼法院。其具体程序为:纳税人先向行政法庭中的初审法庭提起诉讼,如不服,则不再向上一级行政法庭诉讼,而是上诉到民事法庭的诉讼法庭,直至上诉到最高法庭,实行三审终审。

  (七)以“两少三高”为主要目标的征管改革实现新模式转换。

  所谓“两少三高”的目标:即税收征收机构个数少,税务人员偏制少,从而提高税务人员素质,提高装备水平,不断降低税收征收成本,提高税收征管效率的基础之上,相应改善税务机关的工作条件和提高税务人员工作水平,实现低成本,高效益的税收征管。更进一步深化以实现“两少三高”为主要目标的征管模式改革,实现新程度的转换,必然要求发挥稽查征管的重要作用,加大稽查力度,规范稽查行为,提高稽查质量。

  (八)尝试所得税(Income tax)为主体的税制模式以所得税为主体的税制模式是一种与市场经济相适应的较为理想模式,1994年我国对工商税进行了重大改革,在企业所得税制进行了重大改革,在企业所得税改革方面统一了内资所得税制。统一后的企业所得税对于公平税负平等竞争,理顺和规范国家与企业分配关系,促进企业转换机制起了积极作用,但是由于种种原因,1991年7月1日施行的外商投资企业和外国企业所得税在同一时间、地域并存。不但造成两种纳税人在税收负担上差异,而且由于目前企业经济效益低下导致税收收入结构失衡,破坏了我国工商税制以流转税和所得税为主体的双主体结构,其主体地位已基本长失。因此我们认为一是改革个人所得税,实行综合与分类征收相结合的税制,研究制定一个统一的综合征收办法;二是加快内资企业所得税法统一步伐,至少应在近年内完成,以平衡两种纳税人的税负;三是把所得税列为共享税,所有所得税均由地税列为共享税,所有所得税均由地税部门负责征收管理,中央确定一个合适的分成比例,由中央与地方共享。

  (九)积极稳妥地推进税务代理(tax deputy)业的发展税务代理在我国现阶段是税收征管模式一种有益的补充。这是税制结构决定的、借鉴国外经验,结合我国的实际情况,我们可以组建税务代理人的行业管理机构,理顺税务代理业的管理体制。税务机关对代理机构的管理,主要体现对代理机构进行区域性审核、并制定相应的政策,法规等。尽快制定税务代理业执行标准和行业服务标准,约束税务代理行为,以形成税务代理的民间自律机制。建立一支能够满足代理工作需要的,素质较高的代理人队伍。要严格抓好税务代理从业人员考试,以定考核以适应税务代理事业的迅速发展。

  (十)优化税收征管运行模式税收征管运行模式是指在税收管过程中,为了实现税收征管职能,税务机关在征管组织机构、征管形式和征管方法等方面所采用的规范形式和征管方法等方面所采用规范结合。建立科学税收征管运行模式。重在优化征、管、查组合方式。

  1.规范征、管、查各方面主体模式行为。

  推进征管体制改革的首要问题是要明晰征纳双方职责,并据此调整模式行为。

  (1)在征收手段实现计算机普及化,推行纳税代理人业务发展,方便征纳双方。

  (2)变直接管理为间接管理,使管理科学化,严密化。

  (3)纳税检查是税收征管重要环节,是税务部门进行偷税、漏税斗争有效手段。

  2.调整征管职能机构为了保证征管模式转型,形成监督制约机制,机构的调整要体现征、管、查、控相互制约。相互配合的要求。建立分工明确与职能清晰的稽查队、税务检查论,发票管理等专业化的征管机构,加强基层工作。

  3.建立全方面税收监督约束机制。

  监督约束机制的构建,要从重下轻上、重内轻外的单方位的机制向全方位的机制推进。

  (1)建立横向交叉的业务监督约束机制。

  (2)建立上下结合的组织监督约束机制。

  (3)要建立内外双方监督约束机制。

  4.创新征、管、查、分离模式。

  按照市场经济体制与财征管理体制对税收征管体制的要求,从整体性、系统性、角度性出发,推进征、管、查、分离模式逐步由机构内的三分离的机构间他离横式过度,从而达到分工程度更组、专业化程度更高,征管方法更加科学,征管工作流程更加规范有序的目标。

  总之,税收制度的全面深化改革,包括我国现行税制的进一步巩固、完善;税收管理体制的深化改革,合理规范的地方税收体系的建立,中央和地方税收分级管理收入分配权限进一步明确划分;税收征管制度改革的进一步深化,新的征管模式的创新及其运行,必将有力推动分税制改革的深化和进一步完善。

  参考文献:

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  8.余国信、陈秋华等著。《地区间财力差异与调节》中国财征经济出版社,1999年1月第1版。

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  10.赵越、施洪发。《西方发达国家分税制的比较》、《辽宁财税》,1999年7月。

  11.杨秀琴、钱晟编著。《中国税制教程》,中国人民大学出版社,1999年12月第1版。

  12.胡怡建、朱为群著。《税收学教程》上海三联书店,1994年10月第1版。

  13.张优才主编。《财税改革纵论》,经济科学出版社,1999年2月第1版。

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