试论构建未成年人监护权之公权干预制度——以监护缺失未成年人为视角

对于未成年人而言，监护缺失是指未成年人没有有效的监护人或者虽有监护人但监护人没有完全履行其监护责任。在我国，有相当一部分未成年人未能得到有效的监护，尤其“5•12”汶川大地震造成近七万人遇难、近二万人失踪，造成了大量的震后孤儿以及无力抚养的未成年人，他们均处于监护缺失的状态，监护缺失极易造成未成年人的人身、财产及其他合法权益遭受侵害。本文拟从未成年人保护的角度探讨监护权公权干预制度的构建，以期更有效全面地保障未成年人的合法权益。
　　一、监护缺失的表现形式及其危害

　　1、父母双亡的未成年人。由于自然灾害、意外事故等原因，我国父母双亡的未成年人占有一定比例，有的由祖辈进行隔代监护，而祖父母、外祖父母往往年迈体弱，力不从心，无法全方位地监护未成年人，不利于未成年人的健康成长；有的则只能完全自我监护，生活无任何保障，无法享有未成年人应当享有的各项权利，在身心健康方面存在诸多问题。

　　2、城市流浪儿童。造成未成年人流浪的原因是多方面的，有社会原因、家庭原因，也有儿童自身原因，甚至一些未成年人因不慎走失或被不法分子诱骗或拐卖而沦落为流浪儿童，他们一个共同的特点即是完全处于监护缺失状态，生存状态极其恶劣，身心发展与权利实现状况令人堪忧。流浪未成年人由于年龄小、无任何技能，多数不得不以偷抢为生，犯罪率极高。

　　3、城市中外来务工人员的子女。很多外来务工人员由于缺乏知识与技能，在城市中生存压力较大，大部分的时间和精力都在外奔波，无暇顾及正在成长中的子女，导致未成年子女实际上处于放任自流的无人监管状态，不但合法权益无法得到全方位的保障，还容易结交不良朋友走上违法犯罪的道路。

　　4、外来务工的未成年人。很多农村家长由于文化水平较低或大多时间忙于生计，对外出务工的未成年子女几乎不予管教，导致未成年人基本处于放任自流状态，再加上外来务工的未成年人心智尚未成熟，文化程度较低，缺乏生存技能，遇到合法权益遭受侵害时不知如何应对，又容易受到不良风气熏陶，很可能为盲目追求物质享受而违法犯罪。

　　5、单亲家庭的未成年人。随着离婚率的不断上升，生活在单亲家庭中的未成年人也在逐年增多。父母离异后，小孩子跟一方生活，经济情况好的，将小孩子送到寄宿学校；经济情况不好的，父亲或母亲忙于谋生，无暇亲自照顾小孩，或听之任之，或交给家中的老人照看，而老人力不从心，无法全方位地监护好奇爱动小孩子，使得单亲家庭的未成年人实际处于监护缺失的状态。

　　未成年人由于缺少家庭和社会的关心和帮助，缺失的监护权没有得到必要的救济，不能充分享有未成年人应当享有的各项权益，在出现问题又得不到及时帮助的情况下，容易走向违法犯罪的歧途。因此，特殊群体的未成年人监护问题已不再是单独的家庭问题，而是经济发展中出现的一个严重的社会问题，它关系到社会稳定、人口整体素质的提高和未来劳动力资源的培养，以及整个国民经济的发展和社会的进步。要从根本上解决这些特殊未成年人的监护问题，必须完善我国现行的未成年人监护法律制度,构建监护权的公权干预制度。

　　二、我国现行未成年人监护制度的立法缺失与检讨

　　随着经济的不断发展，社会成员的法律观念和法律意识不断增强，我国现行监护制度的局限性逐步暴露出来，如未区分亲权制度与监护制度、未设立国家公权监护、对监护监督、惩戒制度没有相关规定等等。正是由于监督机制的欠缺，监护领域行政执法主体空缺，无法发挥公权力积极干预的救济功能和约束、监督监护人的行为，国家的公权力基本缺失，使得未成年人长期处于监护缺失的状态，现实中监护缺失未成年人早年辍学、沿街乞讨，甚至被黑恶势力控制参与各种犯罪的现象屡禁不止，利益难以得到有效保障，实施对未成年人的救济措施十分困难。

　　之所以出现这种情形，是因为我国长期依赖，家族观念根深蒂固，人民往往将家庭视为私之又私的领域，甚至即使监护人严重失职，乃至于侵犯未成年人的人身权与财产权，抑或是对未成年人不闻不问，均属于公法无法插手“清官难判”的“家庭纠纷”，监护成为纯粹的家庭内部的事务，排斥了国家权力对监护的干预。同时，在家庭关系中，家长的权威不是靠法律来确定的，子女甚至被认为是家长的私有财产。因此，现代观念上的“监护人的监护行为须受外部机关乃至公权力的干预与监督”的监护意识还没有被广泛认可。

　　三、未成年人监护权之公权干预制度的构建

　　1、建立未成年人国家代位监护机制

　　（1）未成年人国家代位监护机制的适用对象。基于未成年人国家监护制度是作为家庭个体监护补充角色的定位以及目前我国的承受能力，只有科学选择适用对象才能实现建立未成年人国家代位监护机制的初衷。笔者认为，国家代位监护的对象应该是监护人客观上无法为其未成年子女提供健康成长所需要的最一般条件的未成年人，如父母双亡无其他合适法定监护人的，父母均被处以刑罚的，父母有严重不良行为影响未成年子女健康成长的，父母虐待未成年子女达到某种严重程度等情况。

　　（2）未成年人国家代位监护机制的执行主体。执行主体可以包括村(居)委会、人民警察、人民法院、民政部门及各种儿童福利机构。村(居)委会熟悉监护关系当事人的各种情况，便于监督检查和掌握了解监护行为和监护关系的变化情况；人民警察反映迅速并具有一定强制力和行政处罚权，便于及时制止和处理各种监护侵权的行为；人民法院作为法律裁判部门可以解决各种监护侵权及监护纠纷；民政部门及各种儿童福利机构可以代表国家提供监护保障或直接担任监护人承担监护职责。

　　（3）国家代位监护人的实现形式。国家担任未成年人的监护人可以有多种实现形式：一是国家直接设立儿童福利机构承担监护职责，负责未成年人的饮食起居、教养教育；二是委托具有监护能力并愿意承担监护职责的社会成员进行监护，民政或其他部门对其监护行为进行监督检查，并承担相关监护费用，给付一定监护报酬；三是委托审查合格的民间组织承担监护职责，由民政或其他部门对其监护行为进行监督检查，并承担相关监护费用，给付一定监护报酬。

　　2、建立未成年人监护的公权督促机制。建立未成年人监护的行政执法主体，赋予其负责未成年人监护问题的管理、监督、执行的公共职责和权力，形成统一的从上到下的有效社会控管力量和政府公权力服务体系。笔者认为应建立起职业化、专业化的青少年保护队伍，并赋予其实权，形成一套完整的机构体系，代表国家承担监护的实体职责，对于未成年人的监护进行动态监督。青少年保护机构可以派专职监督人员(即专职社工)负责对辖区内的未成年人的监护状况进行监察督促，也有权选定未成年人的近亲属、邻居作为监护监督人，并向监护监督人提供一定数量的报酬。

　　以基层的青少年保护机构为核心，建立起未成年人监护状况的信息反馈机制。当监护状况对未成年人的成长构成威胁或者接到举报时，青少年保护机构有权进行调查，根据调查结论向监护人提出督促建议，促使监护人改善监护质量；监护人不听从建议的，可以在未成年人成长记录上，对监护人作不良记载，可以作为剥夺其监护资格、实行国家代位监护的依据之一，并对监护人处以一定数额的罚款；当未成年人的监护人出现严重违法犯罪、长期吸毒、有赌博恶习且不悔改或者有恶性疾病。青少年保护机构作为监护督促机构应采取必要措施，如无法纠正，则应该向主管部门提出对未成年人实行国家代位监护的建议。

　　3、构建国家监护制度的资金保障机制。资金的保障是根本。离开资金的支持，未成年人国家监护制度无法建立：离开持续的资金支持，未成年人国家监护制度将达不到预期的效果。随着国家财力不断增强，政府的公共服务职能得到强化，政府机构应把帮助青少年的计划和方案放在高度优先地位，并应拨付足够资金及其他资源，以有效地提供服务、设施和配备人员，进行适当的医疗、精神保健、营养、住房及其他有关服务。包括吸毒酗酒的预防和治疗。保证这些资源真正用于青少年身上。使青少年得到益处。同时，需要吸引社会各界以及国际社会青少年发展机构的捐助，并可以将资金进行商业化运作，通过各种有效方式增加资金来源，从而为未成年人国家监护制度的建立提供持续充足的资金支持。

　　总之，未成年人监护制度是一项重要的民事法律制度，关系到未成年人的人身和财产权益的保护。只有对现实中出现的监护缺失等问题作出及时的回应，才能适应当前我国未成年人监护的需要。因此树立国家适度介入未成年人监护的理念，构建未成年人监护权之公权干预制度，对于保障未成年人的健康成长，建设社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

 江苏省常州市天宁区人民法院  李霞