关于审理农村房屋买卖合同纠纷适用法律的思考

近年来，随着我国农村经济的发展和农村建设城市化步伐的加快，全国各地农村的房地产市场也变得异常活跃。在这种形势带动下，农村房屋买卖合同纠纷也日益增多。以笔者曾供职的江苏省淮安市楚州区法院近年来的统计数据显现，2005年该院审理农村房屋买卖合同纠纷案件16件，2006年则上升至43件，2007年1-9月份则已受理了48件。
　　由于我国目前尚无专门的法律规定来规范和解决这种农村房屋买卖纠纷，因此。审判实践中，对如何处理这类纠纷存在很大的分歧，认为买卖合同无效的有之（无效论），认为有效的有之（有效论），认为合同无效但房屋可不予返还的有之（无效不返还论），一时仁者见仁，智者见智。这使得很多法官在审理具体案件时感到无所适从，从而导致不同法院和法官判案结果呈现很大的差异性，这在一定程度上给司法公正带来了不应有的负面影响。因此，如何就现有相关法律、法规和政策规定对这类纠纷作出正确、规范、统一的裁判不仅是当务之急，也是势在必行。笔者有感于此，撰写本文，拟从目前审判实务需要的角度出发，就审理该类纠纷的法律适用问题作一粗浅探讨和思考，以供决策者参考。

　　一、关于农村房屋能否买卖的思维定位

　　对于农村房屋能否买卖这个问题，是审判人员在处理这类纠纷首先必须面对并予以解决的问题。如果这一问题认识模糊，案子就没法审下去。审判实践中，对这个问题一直存在两种意见；一种意见认为农村房屋买卖事关农村宅基地使用权的转让，而我国法律禁止转让农村宅基地使用权，因此，农村房屋不能买卖；另一种意见认为，我国法律没有禁止农村房屋买卖的明文规定，“法无禁止即自由”，只要双方合意，就可以买卖。笔者认为，要搞清农村房屋能否买卖这个问题，可从以下方面进行分析：

　　1、农村房屋能否出售。

　　我国《民法通则》第七十五条规定， 公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产；《物权法》第六十四条也规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。对照该两条规定，我们认定农村房屋是农村居民合法的私有财产应是不容置疑的。既然农村房屋是农村居民合法的私有财产，那么从理论角度来说，作为农村房屋所有权人的农村居民 ，完全可以依法对其房屋行使所有权，当然包括其中能充分体现所有权权能的处分权。再从我国目前的立法精神和法律现状来看，据笔者所知，我国到目前为止，并无禁止农村居民出售自己农村房屋的法律、法规规定；相反的，《中华人民共和国土地法》第62条中却有：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，从上面法律规定精神来看，国家还是肯定农村房屋是可以出售的，没有要禁止和干涉农村居民行使房屋所有权的立法意图。那么，既然有卖就有买，因此农村房屋是可以买卖的。

　　2、农村宅基地不能转让的规定是否必然导致农村房屋也不能转让

　　农村房屋买卖必然会涉及房屋下土地即农村宅基地使用权转让这个敏感的法律问题。农村宅基地使用权是农村居民为建造自住房屋，对农村集体土地所享有的一种占有、使用的权利，它是我国特有的一种用益物权形式。 农村宅基地属于农民集体经济组织所有，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，而无处置权。这在我国《土地管理法》第六十三条就有“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的明确规定。由此可见，农村宅基地使用权的流转按法律规定是受严格限制的。这些限制性规定，虽不是针对农村房屋能否出售作出的，但基于农村房屋与其所付着的土地紧密关联性和我国传统的房随地走、房地一体的习惯思维，农村房屋买卖因此变得异常复杂起来。这种房随地走、房地一体的认识，使审判实践中不少审判人员将农村宅基地使用权能否转让当成了左右农村房屋买卖合同有效、无效的法宝，并以此作为裁判的依据。那么，农村宅基地不能任意转让的规定是否必然导致农村房屋也不能转让呢？笔者认为，虽然在物理上和人们的习惯思维上，农村房屋与农村宅基地密不可分；但是，我国现行法律对房屋所有权和农村宅基地使用权却是分开规定的，他们是两种各自独立存在的权利，并无主从之分；而且目前我国也并无明确的法律规定要求这两种权利在发生变更时必须同步进行。人们之所以有房随地走（或地随房走）、房地一体的说法，是由于受《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”及相关学者理论的影响。这其实是对农村房屋买卖的一种误解。因为，房、地同时转让、房地一体原则是我国城市房地产管理法针对“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易”而专门规定的特有原则；其他可参照此规定执行的情形，也只有该法第七十一条规定的“在城市规划区外的国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理”这种情况。从上面规定我们可以看出，该原则所适用的对象和范围都是特定的，其立足点为国有土地和城市房产，并非农村集体土地和农村房屋。而农村房屋和农村宅基地不同于城市房产和国有土地的特殊性，自然决定了我们不能盲目地套用这种原则。因此，笔者认为，在法律、法规没有明确规定农村房屋买卖也必须执行房随地走、房地一体、同时转让原则的情况下，农村宅基地使用权限制流转的规定并不必然决定农村房屋不能买卖。

　　二、关于认定农村房屋买卖合同效力适用法律的原则

　　从上面的分析我们已经得出，农村房屋是可以买卖的。但是不是所有的农村房屋买卖合同都是有效的呢？回答是否定的。因为，根据我国《合同法》的规定，一个合同有效、无效不仅合同主体要适格，而且内容要合法。不能简单的以农村房屋是可以买卖的就轻率作出有效的认定。笔者认为，在适用法律对农村房屋买卖合同效力进行认定时，除依法适用我国《合同法》关于合同有效、无效规定的一般原则外，还应当坚持以下原则：

　　（一）分类适用，区别对待原则。

　　笔者根据自己所在的江苏省淮安市楚州区法院近年来受理的农村房屋买卖合同纠纷案件统计情况分析，目前我国农村房屋买卖合同纠纷按合同主体的差异大致可化分为两类：一类是农村本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷；另一类是非本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷。因为合同主体的不同，所涉及的相关法律、法规、政策也大有不同。因此，我们在适用法律处理农村房屋买卖合同纠纷时，就必须首先对纠纷进行归类，再根据不同的类型执行不同的法律规定。

　　1、农村本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷中合同效力问题。因这类房屋买卖购房者具有在该地申请宅基地的集体经济组织成员身份，这便排除了宅基地不能进行流转的障碍，故立法精神和国家相关政策也认可这种房屋转让行为。因此，审判人员在审判实践中，基本上形成了共识：本集体经济组织成员之间农村房屋买卖，只要买卖双方所订立的买卖合同符合《合同法》关于有效合同要件，原则上均按有效合同适用《合同法》进行处理。对此，笔者也无意持不同的观点。

　　2、非本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷合同效力问题。审判实践中大多审判人员都认为，因法律禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，因此，这类合同应一律认定无效。但笔者认为，不能简单的作出这样的结论。因为在这类合同所涉及的内容中有许多方面目前法律并未作出明确否定，有很多地方是值得商榷的；且目前我国正在大力进行社会主义新农村建设，鼓励农村村民进镇购房，因此，对这类合同纠纷不宜一棍子打死。笔者同时认为，对这类合同应根据相关法律、法规、政策的规定，结合目前农村房屋买卖的实际情况，将其进一步化分为两种情形，进行具体问题，具体分析，实行区别对待：

　　（1）购房者是非本集体经济组织成员的农村居民；我国相关法律、法规虽然禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，但如前文所述，法律、法规对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定，而国家相关政策也无禁止向本集体经济组织外的农村居民出售房屋的规定。因此，法官就不应、也无权在法律未禁止房屋转让的情况下，凭主观认识去用禁止农村宅基地使用权转让的规定来否定这类农村房屋买卖合同的效力和妨害农村村民对自己房屋所有权的行使，而应在审理案件中单独就房屋买卖行为是否有效作出客观公正的认定。这样做既不与法律、法规、政策存在冲突，又有利于农村居民对房屋处分权的实际实现，更能满足和调剂某些农村村民之间的特殊需要，从而维护地方稳定。因此，笔者主张对这类农村房屋买卖合同，只要其符合《合同法》关于有效合同其他要件的，应依法认定为有效合同，适用《合同法》有效合同规定进行处理，其效力不应受到农村宅基地使用权能否转让的影响。

　　（2）购房者是城镇居民；对于农村居民是否能向城镇居民出售房屋，我国虽无法律、法规的相关禁止性规定，但国务院办公厅早在1999年就在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第二款就作出了：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的明文政策规定；2004 年11 月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》又进一步规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。从这些政策性规定来看，国家为了维护农村集体土地秩序，是一向严厉禁止城镇居民购买农村房屋的。而根据我《民法通则》 第六条规定，“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。由此可见，农村房屋虽然可以买卖，但城镇居民却是排除在该合同适格主体之外的。因此，笔者认为，对这类合同，因违反国家政策而应认定为无效合同，适用《合同法》无效合同的处理规则进行处理。

　　通过上述分类处理原则，既能杜绝城市居民大量涌向农村，不造成农村土地大量流失，又能有效维护和稳定农村房地产市场的秩序。

　　（二）法律与政策相结合原则

　　关于农村房屋买卖合同效力的认定，理论界和审判实践中之所以会形成诸如“有效论”、“无效论”等很多分歧意见，就是由于我国目前尚无专门的法律规定来规范和解决这种农村房屋买卖纠纷。因此，审判实践中，法院也好，审判人员也好，均是基于自身对法律的不同理解和对法学理论不同认识，从不同的角度进而得出不同的结论。他们的看法虽然也有一定的道理，但他们往往都忽视了我国特有法律原则，这就是我国《民法通则》 第六条规定的“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”的法律与政策相结合原则。目前，关于农村房屋买卖的法律、法规虽然欠缺，但国家有关这方面的政策却不断出台。我国是一个有着十多亿人口的农业大国，农村集体土地便是农民立命安身的基地。国家要保障农民耕者有其田，住者有其屋，就必须维持农村土地的数量，严格控制包括宅基地在内的农村土地的流转。这种特殊国情决定了国家对农村房屋买卖制定专门法律的慎重和滞后。这就需要我们在审理这类案件中，遵循我国民法通则规定的法律与政策相结合原则，针对法律、法规没有规定的情况，按照国家政策的规定对民事活动作出恰当地处理；而不能在国家已有政策规定弥补法律空白的情况下，仍凭主观臆断对民事活动进行妄自菲薄。

　　（三）房、地分轨制认定原则

　　根据前文所述，我国现行法律对房屋所有权和农村宅基地使用权是分开规定的、两种各自独立存在的权利，并无主从之分；而且目前我国也并无明确的法律规定要求这两种权利在发生变更时必须同步进行。因此，笔者认为，既然这两种权利是分开规定的、各自独立存在、又无主从之分的，那么对农村房、地完全可以实行分离处理原则。也就是说，房是房，地归地，房屋所有权和宅基地使用权可分属于不同的主体。反映到审判实践中就是，房屋买卖的有效、无效与宅基地的能否转让分开认定，各行其道、不搞联动。不过，在分开认定时应当注意的是，根据目前国家法律、政策的规定，农村房屋向城市居民转让无效，而宅基地则是向本集体经济组织成员以外的人转让无效。

　　这种房、地分离理念不仅在法律、理论上讲得通，而且在农村实际生活中也得到了充分的体现。如农村子女与父母分家析产，处于同一块宅基地上的房屋却分属于不同的子女的事实大量存在；而随着农村居民相对集中建房制度的开展，不少地方农村建起了商品房式的村民住宅楼，住在楼上的农村居民已不再拥有传统意义上的农村宅基地。农村宅基地对农村房屋的影响作用随着形势的发展将变得日趋式微，房地分离也势在必行。再从我国农村房地产权属结构实际状况来看，就是由宅基地所有权、宅基地使用权、房屋所有权三种权利组成的。这三种权利在法律上本身就分属不同的权利主体，宅基地所有权属农村集体经济组织，宅基地使用权、房屋所有权属农村村民，这本身就是一个房、地分离的状态。如我们仍僵化地一味坚持房地一体原则就变得没有什么实在意义。而从现行法律、法规规定来看，也并不排斥农村房屋所有权的单独转让，只是禁止宅基地使用权单独转让。因此，这种房地分离理念并不违反现行的法律制度。另外，从根本上讲，实行房地分离认定，也并未完全割裂房屋与宅基地两者的关系。因为，国家无论是在对宅基地转让还是农村房屋买卖单独进行立法或政策规定时，都已经揉合了保持两者相互关系的法律思想。因此，尽管法院是根据房、地分离原则对农村房屋买卖合同纠纷进行认定和判决，也不会对两者的制衡关系造成不利影响；相反，还能有效解决农村房屋买卖合同纠纷中诸多现实矛盾。

　　综上，笔者认为，实行房、地分轨制认定原则在我国是有充分的法律基础和现实基础的，是完全可行的。

　　三、关于审理农村房屋买卖合同纠纷适用法律应当注意的其他问题

　　审判实践中，在审理农村房屋买卖合同纠纷中，审判人员还经常会遇到一些貌似农村房屋买卖合同纠纷但又不同于农村房屋买卖合同纠纷的案件。这类案件主要有：

　　1、农村中心村式房产开发中的房屋买卖合同纠纷。在社会主义新农村建设过程中，农村中心村规划建设是其中的一项重要举措。但由于少数基层村民自治组织在执行中心村规划建设过程中往往搞“搭车收费”动作，致使中心村建设在解决部分农村村民集中居住的同时，也变相搞起了房产开发。笔者就审理过这样的一个案件：某村委会以中心村建设为名，以为村民代建住宅为由，将工程包给包工头，由工头垫资，房屋建成后由工头向外出售。购买者有本村的，也有外村的，而村委从中收取一定的费用。当然，为了规避法律，村委会与工头在房屋售出后，帮助购买者办理了产权证和宅基地使用证。后来，有些购房者因房屋质量问题与工头产生纠纷，便起诉工头要求赔偿。案件受理后，对这个案件的定性和如何处理确实令人头痛。因为这个案件表面上看很简单，房屋买卖事实清楚，房屋质量确实存在问题，双方争议的也只是赔偿数额问题；但如仔细分析，一方面村委会与包工头违反国家规定变相搞房产开发，另一方面购房者原本就有宅基地，这又违反了一户一宅的法律规定。如从这些违法事实是法律禁止的行为看，应认定该房屋买卖无效；但从现实情况看，购房者不仅有产权证，又有宅基地使用证，且入住该房屋多时，如按无效合同处理，会带来很多社会问题。但如按有效合同处理，则是变相认可或放纵违法现象；因而使法官陷入两难境地。

　　2、农村城乡结合部的房产开发中房屋买卖合同纠纷。由于近年来城市房价不断看涨，农村城乡结合部所在地的少数农村基层组织受利益的驱动，便打起了房产开发的主意。但由于搞房产开发涉及很多法律审批程序及房产开发资质等问题，难以上马。于是，他们便以建设农民公寓或农民住宅小区为名行房产开发之实。而城市居民在市区高房价的巨大经济压力下，便也不顾国家规定，争相购买这些廉价房屋。很多购房者往往在入住多年后却无法办理相关房屋权属证书，由此房屋买卖纠纷也就不可避免。

　对上述两类纠纷（俗称“小产权房”纠纷），有人认为，应按农村房屋买卖合同处理。但笔者认为，这两类合同纠纷不是严格意义上的农村房屋买卖合同纠纷。因为，农村房屋买卖合同纠纷标的物即农村房屋通常是合法存在的农民私有财产；而无论中心村式的房产开发还是农村城乡结合部的房产开发，产生争议的房屋并不是合法存在的农民私有财产；它与农村房屋有着质的区别。因此，他们不应纳入农村房屋买卖合同纠纷和适用农村房屋买卖合同纠纷的处理原则。

 江苏省淮安市清浦区人民法院  张广兄