浅析《物权法》第二十一条关于登记错误的规定

《物权法》第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《物权法》本条肯定了登记机构对错误登记应承担赔偿责任，但《物权法》只作了简单的规定，在登记机构赔偿责任性质、归责原则、责任范围以及救济途径等方面规定的不明确，《物权法》的本条规定也面临着一些考验。

登记机构承担赔偿责任的原因主要有二：其一，《物权法》第十二条规定了不动产登记审查，从本条规定的登记机构的审查职责来看，我国采用的应当是实质审查模式。实质审查赋予登记机构更大的审查权力其目的就在于确保登记准确性，减少登记的错误。因此登记机构也就负有更大的责任，在因其过错造成登记错误时，要对造成的损害承担赔偿责任。其二，《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”根据物权公示、公信原则，不动产物权一经登记即对外产生公信效力，登记内容正确与否事关重大，不仅影响到交易当事人的权益，也影响到不动产交易的安全和秩序。不动产登记错误就就会给产权人以及其他交易当事人造成损失。因此有必要建立相关的赔偿责任机制。
 
造成登记错误的原因通常有两种，一是当事人提供了虚假的材料，登记机构未审查核实，从而导致登记错误；二是当事人提供的材料完全真实，而由于登记工作人员的过失，导致登记错误或者遗漏。
 
因当事人提供虚假材料造成登记错误，当事人应当承担侵权赔偿责任，这已达成共识，现笔者对登记机构应承担的赔偿责任，在赔偿责任性质、归责原则、责任范围等方面，结合《物权法》第二十一条的规定，浅谈一下自己的理解。
 
一、 登记机构的赔偿责任性质
 
登记机构赔偿责任性质究竟是国家赔偿责任还是一般民事侵权责任，最终取决于登记行为的性质即登记行为属于行政行为还是民事行为。行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为有别于民事行为主要体现在其主体特殊性、单方意志性，强制性。行政行为是行政主体作出的，行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出，行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。
 
在我国不动产登记是由房地产行政管理部门负责（关于不动产的登记机关的管理体制，各国规定并不统一，主要有三种机关负责：一是由司法机关主管，如根据德国《土地登记条例》，不动产登记簿由地方法院掌管；二是由专职机关主管，如根据日本《不动产登记法》规定，登记事务，以管辖不动产所在地的法务局、地方法务局及其支局、派出所为登记所，而予以掌管。三是由房地产行政管理部门负责，我国目前就采取此法。[1]），不动产登记是房地产行政管理部门行使的公权力行为，是国家行政权力的一部分，体现了一定的强制性。登记并非源于当事人的自愿委托而是直接来源于国家行政权，申请人必须依法向登记机关申请登记，否则其不动产的相关权利便得不到法律的有效保护。[2]可见，不动产登记在我国是一种行政行为，具体一点是行政确认行为，是房地产行政管理部门根据申请人的申请或依职权作出的一种行政确认行为，不动产登记行为是对不动产权属法律关系的确认，是对权利人合法拥有不动产权利真实性的证明，鉴于登记机关的登记行为是一种行政确认行为，登记机关登记错误造成当事人损害的，行政机关就要承担行政赔偿责任。
 
二、 登记机构赔偿的归责原则
 
登记机构承担赔偿责任在归责原则上是采取过错责任原则还是严格责任原则，《物权法》规定的并不是很明确。
 
所谓过错责任原则是指当事人的主观过错是构成侵权行为的必备要件的归责原则；而严格责任原则，是指当事人实施了加害行为，虽然其主观上无过错，但根据法律规定仍应承担责任的归责原则。
 
《物权法》规定“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，据此可知其规定倾向于严格责任原则，登记机构承担赔偿责任并不以其存在过错为前提。这不同于《城市房地产权属登记管理办法》中的过错责任原则，《城市房地产权属登记管理办法》规定只有登记机关工作人员存在过失，此过失导致了损害产生，登记机关才承担责任。
 
三、登记机构的赔偿范围
 
我国目前的法律法规以及部门规章对登记机构的赔偿责任范围并没有具体规定，只有建设部《城市房地产权属登记管理办法》第三十六条将其限定为“直接经济损失”，具体规定如下：因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。
 
《物权法》第二十一条第二款规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。《物权法》并没有把登记机构的赔偿范围限于直接经济损失。
 
三、 登记机构的赔偿责任分担
 
造成登记错误的原因通常有两种，前面已述，对于第二种原因造成的登记错误，即由于登记机构工作人员的过失，导致登记错误，可以完全按照国家赔偿法的规定进行处理。而对于第一种原因即由当事人与登记机关共同侵权造成的登记错误，在实践中处理起来就有一定难度。
 
笔者认为要明确登记机构赔偿责任的分担必须首先弄清登记机关与当事人之间承担的是何种责任，当事人与登记机关共同侵权造成登记错误属于共同加害行为，共同加害行为是指两个或两个以上的行为人，基于共同故意或共同过失，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵害行为直接结合发生同一损害后果，致使他人人身或财产受损的行为。共同加害行为构成共同侵权行为。民法通则第130条规定，二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。民法通则第87条同时规定，负有连带义务的每个债务人，都负有清偿全部债务的义务，履行义务的人，有权要求其他负有连带义务的人偿付他应当承担的份额。因此登记机关与当事人对登记错误造成的损失承担连带责任。《物权法》第二十一条的规定也倾向于此。《物权法》第二十一条规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。《物权法》的这一规定为当事人权益的维护提供了可靠的保障。
 
最高人民法院法释[2001]23号《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定，由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。根据这一批复，有学者主张登记机关与当事人共同侵权造成登记错误时，可以参照该批复，由法院确定行政机关的责任份额，判令其赔偿相应的损失。最高法院的这一批复是在细分行政机关在共同侵权中责任份额的确定，是对他们内部责任的划分，这并不否定行政机关与当事人之间对外承担连带责任。
 
五、《物权法》的这一规定也面临一些考验
 
首先，在归责原则上，《物权法》规定“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”倾向于严格责任原则。而我们前面已经论述，登记机构承担的是国家赔偿责任，既然承担的是国家赔偿责任那就应该遵循国家赔偿法的规定，国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，可见国家赔偿的前提之一是行政行为违法，登记错误不一定意味着行政行为违法，如果登记错误是由于当事人提供虚假材料，登记机构尽管非常谨慎也无法查明，这时，如果按照国家赔偿法的规定，不符合行政行为违法的前提条件，登记机构是不必承担赔偿责任的，这就与物权法的这一规定相冲突。再次，如果不区分任何情况，都要求登记机关对任何错误一概承担赔偿责任，登记机关的责任就会过重。这样会造成登记机关加大审查范围，增加登记成本，也会使登记机关延长审查时间，影响登记的效率。
 
其次，赔偿资金的来源问题。《物权法》在保障受损害当事人获得赔偿救济权利最大化的同时，也赋予了登记机构在赔偿后可以向造成登记错误的人追偿的权利，但这同时也使登记机构可能面临巨额赔偿，因此逐步建立登记赔偿基金制度和保险保障机制成为必要。为有效解决赔偿资金的来源问题，可以借鉴国外的登记赔偿基金制度，即从登记机关收取的登记费用中提取一定比例设立基金，该基金只能用于登记错误的赔偿，不能挪作它用。同时还可以将保险机制引入登记体系中，由登记机关向保险公司投保，购买相关责任险，以使在错误登记中受损的当事人获得补偿。

 山东省日照市岚山区人民法院     龚卫东 崔常秀