探究紧急需要下的土地征用法律问题（下）

　　三、土地征用的权限与程序
　　
　　土地征用的权限，也即土地征用的主体问题，即哪些国家机关享有征用土地的决定权力，以及在多大的范围内享有征用土地的权力。我国法律关于土地征用权限的规定总体上是值得肯定的。法律所规定的土地征用主体一般是县以上人民政府。如《传染病防治法》第45条、《国防法》第48条等规定的一般土地征用主体均是县以上人民政府。在某些情况下，法律规定只有省级以上人民政府才有土地征用权。如《防震减灾法》第32条规定的土地征用主体是国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府。2007年8月通过的《突发事件应对法》则对土地征用主体作了一般性的规定，其第12条规定的土地征用主体是有关人民政府及其部门。根据这一新的规定，乡以上人民政府及有关部门都享有土地征用的权力。这种规定符合紧急情况下的实际需要，值得肯定。这是因为，土地征用目的是应对抢险、救灾等紧急需要，且土地征用只是暂时中止私人的土地使用权，并不永久消灭私人的土地使用权，更不是改变土地所有权。因而，土地征用权力可以下放到乡级人民政府及有关部门。　但是现行法律仅根据紧急需要程度的不同，对土地征用主体的权限进行划分是值得商榷的。如《传染病防治法》第45条、《戒严法》第17条仅根据紧急需要程度的不同规定了不同的土地征用主体。我们认为，土地征用关系到抢险、救灾等公共利益的需要，应该从实际需要的角度赋予相关政府及其职能部门土地征用权，但是土地征用毕竟是对私人土地权利的“剥夺”，应该十分慎重。除了根据紧急程度不同确定不同的土地征用主体以外，还应根据征用土地面积的不同、土地用途的不同确定不同级别的土地征用主体。这是因为，土地征用面积的不同关系到被“剥夺”土地权利的人数的不同，征用较大面积的土地自然涉及的是较多数人的利益，应该由较高级别的主体享有征用权；同时，耕地比非耕地更应该得到严格的保护，土地征用权限的规定应体现这一差别保护原则。具体而言，如可以规定一次性征用70公顷以上土地的，由国务院行使征用权；35公顷～10公顷的由县级人民政府决定；征用10公顷以下土地的，乡级人民政府可以决定。另外，对征用耕地进行特别限制，可以规定只有县以上人民政府才享有耕地征用权。
　　在紧急情况下，土地征用的程序有其特殊性，遗憾的是，现行法律并未规定土地征用的具体程序。我们认为，总的来讲，土地征用的程序设计应以简便、迅捷为宜，但应完整。包括：(1)土地征用决定的作出。土地征用主体对危险、灾害情况进行评估，决定是否需要征用土地。(2)告知土地被征用人。因土地征用是在紧急情况下的举措，时间上来不及与土地被征用人就补偿问题进行协商，但应该告知土地被征用人，以便土地被征用人知晓事由，以及进行必要的搬迁准备。(3)对土地被征用人进行临时补偿。土地征用尽管是一种紧急情况下的应急措施，但是土地权利毕竟是关系到相对人生产与生活的重要财产性权利，土地的征用应该先行进行临时性补偿，以方便土地征用相对人的生产与生活。(4)土地征用的解除。紧急情况消除后，根据实际不需要继续征用土地的，应该解除土地的征用。(5)土地征用解除后的正式补偿。土地征用的原因条件消除以后，土地征用主体应及时评估损失。在此基础上，土地征用主体应在合理期限内给予土地征用相对人正式补偿。
　　
　　四、土地征用的补偿
　　
　　现行法律对土地征用补偿仅有原则性的规定。如《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第2条第4款、《物权法》第44条、《突发事件应对法》第12条等规定土地征用应给予适当补偿。更为具体的补偿标准则没有见到，甚至2003年SARS肆虐期间北京市人民政府下发的《关于临时征用房屋用于控制和预防非典型肺炎的通知》中也没有就征用补偿作出明确的规定。由于土地征用补偿标准的不明确，土地征用补偿在很大程度上取决于行政机关的任意裁量，加上补偿是事后的，相对人获得补偿的希望就更加渺茫了。如在SARS危机应对中，在事后对被征用场所、宾馆业主的补偿，往往是由行政机关大概确定一个数额就了事了，征用相对人反映出来的比较大的问题主要是补偿数额太少。
　　我们认为，为公正补偿的需要，我国相关的法律文件对于土地征用补偿的原则、主体、程序、开始的时间以及补偿金的计算方法等都有必要予以明确。(1)关于土地征用补偿的原则。土地征用补偿是采用充分补偿、合理补偿还是适当补偿原则，要从我国的现实国情出发来考量。充分补偿标准最高，但不适应我国的社会主义初级阶段性质以及国家利益、集体利益优位的文化传统；适当补偿标准最低，但又不利于保护土地征用相对人的利益。因此，我国土地征用只宜采用合理补偿原则。一方面，在抢险、救灾等紧急需要的情况下，任何私人都有义务承担救助责任，这是一种社会的责任，土地征用相对人作出一定的利益牺牲是尽社会责任的一种表现；另一方面，土地财产又是私人的重要生活与生产资料，土地上的利益不仅表现为生存利益，还表现为经营利益，不管是生存利益还是经营利益，都是我国法律、政策所保护的利益，土地财产的征用，应该在保护生存利益以及适当的经营利益的前提下进行。(2)补偿义务主体。根据《突发事件应对法》第12条、《国防法》第48条第2款相关法律的规定，我国土地征用补偿义务主体是执行土地征用权的各级人民政府及其部门或者联合指挥机构。引起危险、灾难发生的人以及受益人并不是法律规定的补偿义务主体。我们认为，理论上，引起危险、灾难发生的人以及受益人应该成为补偿义务主体，当然这要在其财产承受能力的范围内，并且一般不宜直接作为补偿义务主体，只是在国家履行补偿义务以后，国家可以向其追偿。(3)关于土地征用补偿的程序。可以规定事前临时补偿、事后损失评估、补偿协商以及补偿纠纷处理四个程序。事前临时补偿能够解决土地征用相对人的生产、生活急需，又能够打消其担心事后得不到补偿的顾虑，有利于其积极配合土地征用措施的实施；事后损失评估是确定最终补偿额的基础，有利于确定土地征用相对人的确切损失；补偿协商是土地征用相对人表达意志的必需程序，能够防止行政机关单方决定补偿数额；补偿纠纷处理是保障土地征用相对人权利的重要程序，补偿异议协商不成的，土地征用相对人可以提起行政诉讼。(4)关于补偿开始的时间。除了前文所论的事前临时补偿以外，土地征用补偿主要是实行事后补偿。土地征用由于是抢险、救灾等紧急情况下的一种所为，一般时间紧急，相关当事人来不及协商，而且，土地征用是一种临时性的土地强制占用行为，到底占用多久，事前也无从预见，只有在抢险、救灾等紧急任务完成以后才能确定。当然，事后补偿也不可能是无限期的，而应该有一个时间限制。由于土地这一不动产对被征用人生产与生活的重要意义，土地征用事后补偿的时间段不能太长，笔者认为，宜在事后2个月内进行。(5)补偿金的计算方法。确定补偿金的计算方法最为重要，也最为复杂。这涉及到土地征用给相对人所造成的损失构成问题。土地征用给相对人造成的损失，一般分为3种：一是土地上的建筑物、附着物的毁损所导致的损失，二是土地经营的损失，三是因土地征用带来的土地添附物或其他滋扰导致日后土地经营不便所致的损失。每种损失补偿的计算应该实行不同的方法。土地上的建筑物、附着物的损失是指土地上的房屋、庄稼、竹木等的损失，这宜采用实际损失估价法计算补偿金。即房屋、庄稼等被毁损的实际额是多少，以此为标准计算补偿金。土地经营损失，是指由于土地征用行为使被征用人临时丧失了经营土地的机会所导致的损失。如某疗养院被征用，在这期间不能正常经营所致的损失，又如某宗耕地被征用，在这期间影响了播种、耕地、收获庄稼的时机所造成的损失。这宜采用平均收益法计算补偿金。即在此情况下，补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益。土地征用添附物或其他滋扰所致损失，是指土地征用结束后因土地征用带来的添附物导致土地经营的不便，如耕地因征用导致耕作条件改变，恢复耕种所致的损失。这宜采用成本增加法计算补偿金。即土地征用补偿金应相当于日后土地经营实际增加的成本。