探析国有企业改制中存在的法律问题及其对策

摘要：国有企业改制是一项复杂的系统工程，涉及清产核资、企业产权界定、资产评估和处置、企业员工身份置换等一系列事关民生的重大问题，但由于历史、政策、体制、法制等方面的原因，导致国有企业改制中出现了一系列的法律问题，主要表现在：对改制企业进行的资产评估不规范，导致国有资产流失严重；企业改制过程中的产权交易不规范，缺乏公开透明度；企业改制工作缺乏制约机制，逃、漏、废债现象依然严重；国企改制依据的主要是部门规章及规范性文件，政策性较强。这些问题的存在，已严重影响了国企改革的进程和成效。

关键词：国有企业；改制；法律
　　
　　企业改制不仅是经济体制改革的重大课题，同时也是当前国有企业摆脱困境，建立现代企业制度的一个重要途径。反思近二十余年的国有企业改制历程，我们承认改制给大部分的企业带来了生机与活力，改制后的企业生产经营状况趋向正常化、规范化。但在实际操作中，企业改制也暴露出一些亟待完善和规范的问题，本文拟对企业改制中存在的法律问题作些探讨，在此基础上提出作者的对策思考，以期对今后的国有企业改制工作有所借鉴。
　　
　　一、当前国有企业改制中存在的法律问题
　　
　　当前，国企改制已进入了攻坚阶段，国家国资委在2005年初就明确提出，将2005年确定为“国企改制的规范年”，这从另一个侧面说明了：国企改制的过程中，不规范现象的严重性及普遍性，因此，国资委决心下大力气进行规范。从近几年的国企改革进程看，当前国企改制中还存在着诸多的法律问题，这些问题已成为改革深入发展的“瓶颈”，其解决的程度如何直接关系到国企改革的成败与成效。
　　（一）对改制企业进行的资产评估不规范，导致国有资产流失严重
　　在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。
　　（二）企业改制过程中产权交易不规范，缺乏公开透明度
　　国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。
　　（三）企业改制工作缺乏制约机制，逃、漏、废债现象依然严重
　　在企业改制过程中，企业的上级主管部门、政府的体制改革部门、国有资产管理部门多头并进，没有统一的领导机构和监督机构，所进行的企业改制工作与国有资产产权登记、房地产、工商、税务等政府主管、职能部门脱节，没能形成联动机制，致使这些主管、职能部门不能参与企业的改制工作。特别是对原企业的担保债务尚未得到全部落实的情况下被强行注销登记，新企业虽然接收了资产，但又不承担责任，使债权长期得不到偿还，债权实际被悬空，侵害了债权人的利益。此外，行政部门侧重于地方利益的保护，对企业改制中低估、漏估国有资产、虚增债务的行为视而不见。更有甚者，政府也积极参与到企业改制中，绞尽脑汁帮助改制企业逃、废债，银行等金融机构的债权被人为悬空的情况尤为突出。
　　（四）由于国企改制政策性较强，改制依据的主要是部门规章及规范性文件，因此，人民法院审理企业改制案件中在适用法律方面还存在一定的困难。
　　尽管最高人民法院在2003年1月3日公布了《关于审理与企业改制相关的民事案件若干问题的规定》，但由于企业改制牵涉方方面面，仅有这样一部法律文件，难以应对改制过程中出现的新情况、新问题。如《规定》对漏债的承担没有规定，对于诸如评估报告不实，购买者是否承担超出部分的债务；如何理顺新、旧企业的关系，债务承担主体资格等问题均没有作出明确规定，这在很大程度上影响了法院的办案效果及办案质量，也影响了企业改制的进程。
　　
　　二、规范企业改制工作的对策
　　
　　（一）制定和完善资产评估法律法规，建立规范的行业准则和标准
　　目前，我国尚无一部完善的有关资产评估方面的法律法规，1991年，国务院发布的《国有资产评估管理办法》是目前有关国有资产评估的最高法规，其他关于资产评估的规定，往往具有明显的部门特征，不能全面调整和规范资产评估市场行为。因此，尽快制定一部完整系统的资产评估法律，就显得尤其重要和必要。 （二）建立健全国有资产监督机制，加强行政监管和行业协会监管工作的力度
　　对于改制企业中的国有资产由国有资产管理部门代表政府对改制企业的国有资产进行统一管理，通过市场运作，增加产权交易市场透明度，最大限度地盘活国有资产，防止国有资产流失，确保企业改制的良性循环，切实维护国家、集体和广大职工的利益。通过立法方面的完善，使企业改制获得完善、清晰的法律支持，规范政府的行为，淡化政府在企业改制中的行政管理色彩，使其充分发挥监督、协调职能，由单一的管理职能向服务职能转变，为企业改制工作创造良好的社会软环境。
　　（三）严格规范国有资产出售行为，对未经批准擅自出售国有资产的行为，依法追究其法律责任
　　国有资产的出售国家有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方可进行。但在现实生活中，有很多改制企业未经批准就擅自出售国有资产，这一行为不仅程序严重违法，而且极易造成国有资产的流失，滋生腐败。对于此类违法现象，建议有关部门依法撤销出售行为，责令有权出售部门，依照法律程序，重新出售国有资产；同时依照相关法律规定，严肃追究相关责任人的行政法律责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　（四）加强对中介机构的监督与管理，尽快完善产权交易方面的法律法规
　　中介机构在国有企业改制中发挥着价值判断、价值实现等重要作用，中介机构的资质、工作态度如何？能否依法独立、客观、公正地处理委托事务，直接决定着企业改制工作的方向和成败。实践中，很多中介机构为了讨好企业，能够争取到业务，不惜一切代价，公然违反国家有关法律、法规和政策，弄虚作假，损害债权人利益的现象时有发生。因此，为了避免产权交易纠纷的发生，促进社会的稳定和经济的发展，进一步加强对中介机构的监督与管理，严格规范中介机构的行为，尽快完善产权交易方面的法律法规就显得尤为必要。
　　（五）积极发挥人民法院在企业改制中的作用，及时高质地审理好企业改制中出现的各类纠纷
　　在国企改制中，不可避免地发生诸如产权、债权纠纷等这样或那样的法律问题，人民法院作为国家专门审判机关，要紧紧围绕经济工作中心和党政工作难点、妥善审理好国有企业改制中的破产案件及改组、兼并、租赁、转让案件，充分发挥经济审判的重要职能，切实保障国有企业改革的顺利进行。
　　2003年1月3日，最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（以下简称“规定”）为依法审理国有企业改制案件，稳妥推进企业体制改革，维护社会稳定，提供了有力的法制保障。但在司法实践中，由于案件的特殊性及立法方面的滞后，导致在适用法律和对法条的理解上，仍有不明确的地方，应进一步加以明确和补充，主要表现在：
　　1.企业改制后原有债务的承担问题
　　在国企改制过程中，未经债权人同意，擅自改变债务承担主体的情况尤其突出。规定实行后，为审理此类案件提供了有效的法律依据。但在审判实践中，仍存在以下问题：
　　（1）在出售国有企业中，该企业的行政主管部门未经债权人同意，承担原企业全部债权债务的，该如何处理？
　　《规定》第6条、第12条、第24条等，分别规定了应承担原企业债务的主体。但均未涉及由原国有企业的行政主管部门承担债权债务的情况。在实践中，该转移的债务经债权人认可，而且约定的内容不违反法律、法规强制性和禁止性规定的，确认该债权债务的转移有效。债权人对该债务转移不予认可的，有关法律的规定不明确。
　　（2）在出售国有企业中，当地政府向买受人承诺由政府承担企业的债务，但未经债权人同意的，应如何处理？
　　2.国有企业改制后，与第三人签订的合同该如何履行
　　国有企业改制中，有关对原企业的改组、改造、分立、出售、兼并的规定，均未涉及原企业与第三人签订的合同应如何履行，因此在实际审判工作中，就存在着理解不统一，从而导致适用结果大相径庭的情况发生，这在一定程度上也影响了法律运行的效果，破坏了法律应有的权威。
　　
　　参考文献：
　　[1]华洋，等.企业改制并购法律实务[M].北京：法律出版社，2006.
　　[2]钱卫清.成功改制：企业改制操作与诉讼实务：第2版[M].北京：法律出版社，2005.