探析居住小区违法搭建执法难（上）

摘要：随着上海经济发展迅速，寸土寸金，受利益趋使，居住小区违法搭建现象显得尤为突出，日益成为城市管理中的一个顽症。不断出现的违法搭建，不但使正常的建设秩序被干扰，而且增加了社会的不安定因素。居住小区违法搭建整治不可能一蹴而就。本文考察居住小区违法搭建及其整治工作的现状，分析违法搭建产生、蔓延的各种因素，从法律的角度对违法搭建的执法困境，及其产生深层次的原因进行分析。反思现有的法律法规体系存在的问题，反思现有的政策存在的问题， 反思现有的违法搭建整治执法中存在的问题。为改进居住小区违法搭建整治政策，相关法律法规体系，规范执法行为，增强执法的成效提供一些参考与建议。

关键词：违法搭建；法律；执法

随着改革开放的不断深入，城市化进程越来越快，近年来，由于上海经济发展迅速，寸土寸金，受利益趋使，违法搭建现象显得尤为突出。违法搭建在上海的蔓延，正在日益侵蚀破坏城市的和谐面貌，违法搭建不仅在普通居民区存在，还逐渐向别墅区和农村地区发展，违法搭建行为日渐成为上海城市管理中的一个顽症，成为阻碍城市发展的瓶颈问题之一。违法搭建以牺牲大多数人的公共利益为代价，侵占有限的公共资源，增加公共管理成本，满足一小部分人的私欲，带来严重的治安问题和安全隐患，给社会造成了不和谐之音。对违法搭建实施有效治理，既关系到城市形象，也关涉到公共利益，对解决市民群众关注的热点问题、成功举办上海世博会、构建和谐社会具有重要意义。
随着松江的大开发、大建设，经济飞速发展，随之而来的违法搭现象也越来越普遍。经济利益的驱动无疑是违法搭建层出不穷的重要因素之一。不断出现的违法搭建，不但使正常的建设秩序被干扰，而且增加了社会的不安定因素，区政府及有关职能部门不得不花费大量的时间和精力进行协调处理。
一、居住小区违法搭建的总体情况
随着松江经济发展步入快车道，居住小区的规模日益扩大，居住小区的品质也逐渐提高。居住小区的大规模建设和发展主要集中于松江新城板块、新桥板块、九亭板块及泗泾板块等地区。相应的，这些地区的居住小区内发生违法搭建的行为也是松江居住小区违法搭建相对集中的地区，且搭建的规模和数量都在逐年增加。松江住宅小区综合管理三年行动计划的实施，以及迎世博的推进，松江居住小区违法搭建的综合整治取得了良好的成绩。但是违法搭建的形势依然十分严峻，违法搭建的综合整治任务仍然十分艰巨
居住小区违法搭建具有如下几项特点：
1、搭建的违法性
违法搭建之所以应当依法整治，首先就在于其违法性。违法搭建所违法的法律既有全国性法律如《城乡规划法》、《建筑法》等，也有地方性法规如《上海市城市规划条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等。未经规划部门的批准，按规定核发建筑工程规划许可证，在居住小区内擅自建设建筑物、构筑物的行为，即构成违法搭建。
2、建造的快速性
由于大多数违法搭建属于个体行为，系部分业主按照自己的意愿及想法随意建造，往往设计结构简单，建造成本低廉，加之建筑材料充足，交通运输快捷，施工要求不高，所以常常是几天之内就可建成。而且大多利用双休日、节假日甚至是夜间，突击行动，一旦发现，木已成舟，令相关部门防不胜防。
3、存在的广泛性
在当前城市居民的法制意识水平与城市规划管理水平下，违法搭建在城市中普遍存在。在城市化地区、城郊结合部、农村，都有违法搭建的存在。在部分高档的别墅区，在旧公房小区，在新建商品房小区，都广泛存在违法搭建的现象。
4、治理的复杂性
居住小区内违法搭建的行为主体多样。违法搭建者有旧公房的老居民，新建普通商品房的业主，也有高档别墅的业主。既有一般民众，也有部分社会知名人士，其中还不乏许多违法搭建的行为主体是国家工作人员。居住小区内违法搭建的类型多样。既有在绿地上搭建凉亭的，也有与合法建筑本体结构相连的违法搭建。对于与合法建筑本体结构相连的违法建筑物（构筑物），往往因为顾及合法建筑本体的安全，而难以实施拆除。居住小区内违法搭建的规模巨大。违法搭建的数量可谓十分可观，在有的小区内违法搭建的比例甚至高达80%、90%以上。对于这些整个居住小区内存在大规模、大面积的违法搭建行为，进行集中整治面临巨大困难，稍有不慎将可能会引起群体性事件。
二、居住小区违法搭建的新情况
鉴于松江区的实际情况，特别是松江的东北地区，违法搭建现象普遍存在，形势比较严峻。目前，松江区居住小区违法搭建出现了一些新的情况和变化，需要引起我们的重视与思考。
1、违法搭建主体的扩散
居住小区违法搭建初期主要某个小区的业主个体的行为，如今已经逐步扩散到很多小区的不少业主的群体行为。你搭我也搭，谁不搭谁傻，要搭大家一起搭，跟风效应使得违法搭建在整个小区甚至某一地区遍地开花，造成了严重的“违法攀比”现象，形成了“法不责众”的执法困境。
2、违法搭建区域的蔓延
由旧公房小区向新建小区蔓延。在旧公房小区，由于每户居民的建筑面积都比较小，居民利用院落搭建车库、粗放等棚房；或者利用原本就稀少的绿地、道路搭建一个经营场所；或者利用破墙开洞搞起副业。经过长时间的积累，这些旧小区已经有数量相当可观的违法建筑总量。但是违法搭建并没有停留在这些为了改善居住条件，为了生计而搭建违法建筑的旧公房小区，伴随着新建商品房的大规模建设，违法搭建也逐步向新建商品房小区蔓延。其违法搭建的目的发生了很大变化，由旧公房小区主要为改善居住条件的目的，演变成为了追逐利益或者满足享受型功能需求的目的。
由低端公寓小区向高端别墅区蔓延。低端公寓小区的居民收入一般较低，违法搭建常常是为了改善居住。目前，由于市场经济的不断发展，富裕阶层不断涌现，这部分人多数是居住在新建高档住宅楼或者别墅区内，违法搭建也并未因为这些居民的富有和拥有宽大豪华的住房而远离这些高档住宅区。违法搭建在这些高档别墅区蔓延开来。高档别墅区的业主由于其经济上的富裕，往往违法搭建的面积、规模是低端小区的违法搭建远远无法望其项背的，而且违法搭建的类型也要丰富的多，如开挖游泳池、兴建地下影院、建设蒙古包等等。
3、违法搭建规模的扩大
违法搭建的建筑物、构筑物以往大多是为了改善居住条件，一般面积不大、规模较小。现在，随着居民收入的不断提高，违法搭建的面积、规模逐渐扩大。违法搭建的面积不再是几平米，而是动辄几十平米，甚至有的违法搭建达到数百平米，违法搭建面积比合法建筑面积还要多。违法搭建不再仅限于天井、道路边上，而是向上、向下“立体式搭建”，向上搭建多层，向下开挖泳池、地下室等等。通过违法搭建，将两楼变三楼，绿地变泳池，违法搭建的面积越来越多，规模愈来愈大。
4、违法搭建类型的多样
违法搭建主要是对自有房屋改建、扩建，类型包括楼底天井封闭，阳台加封，顶楼晒台、露台改建阳光房，建设夹层，开挖地下室、游泳池，庭园绿地上建设凉亭，设置假山，搭建蒙古包等等。
三、居住小区违法搭建原因分析
1、经济利益是违法搭建屡禁不绝的根源
近年来，随着松江经济的快速发展，松江的房价也是越来越高，甚至可以说是突飞猛进。“居者有其屋”是人们一直以来的追求，也是人们生活水平不断提高的重要衡量标准之一。房屋均价的逐渐提升，使得人们的购房压力越来越大，收入水平的增加显然无以应对飞速上涨的房价。
辛苦积攒了多年的积蓄，往往只能购买到面积较小的房屋，合法建筑面积不能满足其生活需求，于是封闭阳台，在露台上搭建房屋等等想法自然而然的就会产生。通过违法搭建，可以增加一个房间，两房变三房；可以开拓空间，布置成书房；可以扩展活动面积，设置健身房。相对于动辄上万元的房价而言，通过违法搭建增加使用面积，显然是每一个业主作为理性经济人的当然选择。
2、追求享受是违法搭建逐渐扩展的动力
由于市场经济的不断发展，富裕阶层不断涌现，这部分人多数是居住在新建高档住宅楼或者别墅区内，拥有宽大豪华的住房。但是即使是如此宽大豪华的住房，也无法满足这些业主追求享受的要求。比如，有的别墅在设计时只有一个车库，而业主可能拥有数辆汽车，现有车库无法满足其使用要求。有的业主不喜欢大面积绿化，觉得是浪费，干脆将绿化改建为游泳池，有的业主对自己房屋的地下室不甚满意，于是大面积开挖地下室，建成地下一层甚至是两层的娱乐、活动空间，设立家庭影院、台球室、地下游泳池等等。对更好生活品质、娱乐享受的追求，促使违法搭建在这些高档别墅区蔓延开来，追求享受成为违法搭建逐渐扩展的动因。
3、整治不力是违法搭建日益蔓延的助力
政府对违法搭建的整治往往采取运动式执法，通过集中整治一时收到良好的效果，却缺少长效管理机制，以至违法建筑拆了又建，越拆越建，越建越多，最后造成“法不责众”的结果。违法搭建虽然可能会面临政府的整治，但是违法搭建付出的成本，对与其带来的巨大收益之间存在巨大落差。违法成本过低，使得侥幸心理弥散，人们相信政府的整治，不一定会落到自己头上，“违法攀比”式的违法搭建无可避免的在各个地区、各个居住小区蔓延开来。
四、居住小区违法搭建执法困境表现
1、违法搭建规模扩大、类型多样
居住小区违法搭建的面积、规模逐渐扩大，且类型日渐多样丰富。违法搭建的面积动辄几十平米，甚至有的违法搭建达到数百平米，违法搭建面积比合法建筑面积还要多。违法搭建日趋发展为“立体式搭建”，搭建类型多样丰富，建设凉亭，设置假山，搭建蒙古包等等新类型可谓层出不穷。对于与合法建筑本体结构相连的违法建筑物（构筑物），往往因为顾及合法建筑本体的安全，而难以实施拆除。同时，由于违法搭建使用的建筑材料、工艺技术越来越现代化，具体拆除时操作难度逐渐增加，往往需要动用大型机械，出动大量人员，费时费力。
2、违法搭建蔓延，造成观望者跟风
政府对违法搭建的整治往往采取运动式执法，通过集中整治一时收到良好的效果，却缺少长效管理机制，以至违法建筑拆了又建，越拆越建，越建越多，最后造成“法不责众”的结果。一些违法搭建者堂而皇之地违法行为得不到及时纠正，反而从违法行为中得到利益，造成违法有利、守法吃亏的局面，导致其他人纷纷效仿，违法搭建越来越多。而守法公民则心态不平，有令不行、有禁不止，恶性循环，造成连锁反应，导致违法搭建蔓延，后患无穷。居住小区违法搭建初期主要某个小区的业主个体的行为，如今已经逐步扩散到很多小区的不少业主的群体行为。你搭我也搭，谁不搭谁傻，要搭大家一起搭，跟风效应使得违法搭建在整个小区甚至某一地区遍地开花，造成了严重的“违法攀比”现象。
3、违法搭建整治执法环境不佳
很多违法者搭建者认为“自己房屋的露台可以随便搭建”、“自己的花园可以随意建设凉亭假山、开挖游泳池”、“自己的房屋自己说了算，想怎么搭救怎么搭，谁也管不着”。由此导致部分业主对政府整治违法搭建产生对立情绪，认为自己的合法权利受到政府非法侵害。
违法搭建整治常常遭遇当事人的暴力抗法，甚至是群体性的暴力抗法。主要表现有“硬暴力”和“软暴力”两种。“硬暴力”即是行政执法相对人以袭击、威胁等暴力手段阻碍执法人员依法执行公务，严重影响正常的行政执法工作的开展，对执法人员的人身安全造成一定危险。“软暴力”即老人、妇女及残疾人等所进行的不合作、耍赖、谩骂等无理取闹等方法阻碍执行公务的行为。这对执法人员的精神伤害不亚于人身安全的伤害。
目前，业主对违法搭建执法的对立，逐渐由直接对抗执法的“硬暴力”，发展到“软暴力”。比如通过不开门等方式拒绝执法人员的检查、拒绝签收法律文书、通过老人、妇女等阻挠执法人员强制拆除等等层出不穷，值得我们重视与思考。
4、违法搭建行政执法力量薄弱
执法队伍力量的强弱，直接关系到整治与违法搭建的力量对比，所谓此消彼长，执法力量的不足，导致整治违法搭建的执行力弱化，违法搭建总量不见减少，甚至反而有强势反弹的迹象。
当前，政府部门不断地进行机构改革，使得执法部门内的法制机构和人员一再减少，而违法搭建现象又不断增多，在此矛盾的情况下，可想而知仅靠几个执法人员来查处居住小区违法搭建，力量上显然不够。同时，由于违法搭建规模扩大、类型多样，拆除违法建筑物（构筑物）的任务艰巨，具体操作时，往往需要大量人工以及机械的投入，自然就需要政府财政的大力支持，违法搭建行政执法经费亟需得到政府的全力保障。缺乏政府财政的支持，将直接引发实施拆除的人力、物力不足，无法适应目前违法搭建整治的需求，进一步导致违法搭建的不断蔓延。