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对我国公安机关强制措施的侦查监督机制研究

发布日期:2010-12-13    文章来源:互联网
强制措施是一项重要的刑事诉讼制度,对任何一个国家刑事诉讼的正常进行都是不可缺少的。从公元前五世纪古罗马的《十二铜表法》和我国的《法经》中的“捕法”,到现代各个法治国家的刑事诉讼法律,均对刑事强制措施作了相关规定,现代法治国家的刑事诉讼法更是对强制措施进行了详细的规定。
  刑事诉讼中的强制措施是指公安机关、人民检察院、人民法院为了保证刑事诉讼的顺利进行,依法对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行暂时限制或剥夺的各种强制方法。 据我国刑事诉讼法的规定,我国的刑事强制措施按照强制程度从轻到重有拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种,而公安机关依法享有侦查权,为了调查收集证据、查获犯罪嫌疑人、查清案件事实,自然有权适用强制措施,根据刑事诉讼法的规定,公安机关具有适用拘传、取保候审、监视居住、拘留以及提请批准逮捕和执行逮捕的权力。因为刑事案件的侦破主要压力集中在侦查阶段,因而实际上适用强制措施的权力主要集中在侦查机关手中,尤其是负责主要侦查职责的公安机关手中。刑事诉讼具有惩治犯罪和保障人权的双重目的,强制措施如果适用不当或错误,势必会侵犯个人的人身自由或其他人权,从保障人权出发,必须对强制措施进行必要、合理的限制,对公安机关适用强制措施的情况进行侦查监督,以确保它的准确适用。但是,目前我国现行的刑事诉讼法对于刑事诉讼强制措施的适用、审批和监督的规定不够系统和完善,在五种措施中,刑事诉讼法只对逮捕这一强制措施的适用作了严格的审批、监督规定,对其他四种强制措施的规定不明确,导致对公安机关强制措施的适用、变更和撤销缺乏必要的监督,出现滥用强制措施、侵犯人权的现象。本文拟从对公安机关适用强制措施的情况进行法律监督的必要性出发,分析监督的主体、方式和途径等,并分析当前对公安机关强制措施实施侦查监督中存在的问题,提出相应的完善建议。
  
  一、对公安机关强制措施侦查监督制度概述
  
  1.对公安机关适用强制措施进行侦查监督的必要性
  权力必须受到制约,否则“一切有权力的人都容易滥用权力”。根据马克思主义的政治观,一切权力属于人民,只有实现了对权力的监督,才能真正保障人民的合法权益。适用刑事强制措施是行使国家司法权力的活动,其目的在于保障刑事诉讼活动的顺利进行,因此在在客观上会不同程度地限制或剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权,如果适用不当,势必会侵犯公民的合法权利,因此,在公安机关适用刑事强制措施时,必须进行法律监督。
  随着社会的发展、法治的不断进步,刑事诉讼越来越以一种公开、民主的方式进行,惩罚犯罪程序的合法性、正当性日益受到社会的高度关注,这背后蕴涵的即是人权保障思想。刑事强制措施是国家授权的机关根据宪法和法律规定,对公民所采取的限制或剥夺其人身自由的手段,本质上讲它是国家权力对公民权利的一种制约,这就必然涉及到权力行使与权利维护等一系列问题。“无救济则无权利”,如果没有相应的救济措施,人权保障就无从谈起。因此,法律必须赋予公民在合法权利受到侵害时向法律监督机关提出控告、申诉的权利。
  在我国,强制措施与侦查有着密不可分的关系,侦查阶段的人权保障特别值得关注。当前,侦查阶段的人权问题备受世人关注,而且侦查阶段侵犯人权的问题也比较严重。侦查活动是最深刻地影响公民权利的国家权力的运作程序,与公民的权利息息相关,而且享有侦查权的公安机关基于调查收集证据、查获犯罪嫌疑人、查明案件事实的需要,依法有权适用拘传、取保候审、监视居住、拘留以及提请批准逮捕和执行逮捕的权力,这几种强制措施都不同程度的限制或剥夺公民的人身自由。
  我国的刑事侦查模式总体上趋近于大陆法系国家的审问式侦查。由于中国受几千年的封建专制社会的影响颇深,重权力轻权利、重义务轻权利,在建设社会主义法治国家的今天,这种传统的影响仍然十分深远。具体表现有:(1)在司法实践中,不少侦查人员在观念中,过于重视案件的侦破,而忽视犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的保障,认为侦查活动具有强制性,在国家侦查权范围,公民的权利尤其犯罪嫌疑人、被告人的权利理应服从于国家的侦查权。在我国,不少侦查人员没有将犯罪嫌疑人看作是侦查阶段与之平等对抗的主体,没有将其是看作是享有独立人格的人,而是将其视为侦查权力行使指向的对象。在我国的司法实践中,犯罪嫌疑人根本不拥有与公安机关抗衡的权利与力量,无法与公安机关平等对抗。(2)公安机关作为强制措施的决定者,与案件有着直接的利害关系,为了案件的顺利侦破,往往倾向于维护国家、社会的利益,难以对犯罪嫌疑人、被告人的权益加以保障,也没有对个人权益提供有效救济的途径。(3)公安机关进行的各种诉讼活动大都是由管理者与被管理者、处罚者与被处罚者双方构造而成的,这里既不存在中立的第三方的介入,也不受其他国家权力机关的有效审查和制约。
  为了保障刑事诉讼活动的顺利进行, 公安机关必须享有对犯罪嫌疑人采取强制措施的权力。但是公安刑事强制措施关乎公民的人身自由权, 它又是一柄“双刃剑”, 正确实施就能准确、及时地完成惩罚犯罪的任务, 否则就会侵犯公民的人身自由权。 而根据我国刑事诉讼法的有关规定,作为刑事侦查机关的公安机关对犯罪嫌疑人采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留措施,人民检察院对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施,通常由公安机关自行批准(公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人的需经人民检察院批准), 不受司法审查,不仅事先无须批准,事后也不接受审查和监督,这就赋予了公安机关过大的权力,对犯罪嫌疑人、被告人显然是不公平的。 长此以往,必将影响刑事诉讼活动的顺利进行,因而也不能最有效地保护犯罪嫌疑人、被告人的人权。而“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越界限的诱惑。” 侦查机关对犯罪嫌疑人、被告人采取逮捕以外的刑事强制措施的权力必须受到制约,以保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。根据马克思主义的政治观,一切权力属于人民,只有实现了对权力的监督,才能真正保障公民的合法权益。因此,笔者认为,应当对公安机关适用强制措施的权力依据法治原则进行控制,依法限权,实行法律监督。
  2.监督的主体
  在我国,强制措施诉讼监督制度的主体是检察机关。我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国《刑事诉讼法》第三条规定:“……检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉,由人民检察院责。……”,第五条规定:”……人民检察院依照法律规定独立行使检权……”。根据我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,检察机关是专门的国家法律监督机关, 依法承担着对刑事诉讼进行法律监督的职责。由检察机关承担对强制措施诉讼监督的职责,既符合我国宪法和刑事诉讼法的规定,也符合检察机关的职能定位。
任何制度都必须有一定权力监督制约机制,并且这种权力监督制约机制的也必须与国家的政权性质和政治体制等相适应。在世界上绝大多数国家和地区,法院是侦查监督的主体,即对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时实行司法令状主义,也就是在对犯罪嫌疑人、被告人适用刑事强制措施时,必须经过司法机关或者司法官员的审查与批准。尽管逮捕行为有的需要经过司法审查,而有的则由警察、检察官甚至普通民众直接决定和实施,但是审前羁押却毫无例外地需要经过司法机构的审查和授权,才具有正当性和合法性。 如在美国,逮捕一般必须由治安法官或者其他司法官员以发布逮捕令的形式加以授权,警察则根据逮捕令去执行。
  我国的国体、宪政体制以及司法体制与西方法治国家不同,权力制约的模式也不同于西方国家“三权分立”的“分权制约”,而采取的是“分工制约”和“监督制约”。具体到强制措施权力制约方面,“分工制约”的思路主要体现在:将某一种强制措施的决定权、执行权、变更权、撤销权分开,分别由不同机关行使其中的一种或几种。 这体现在我国相关法律的规定中。根据我国《刑事诉讼法》的规定,人民检察院享有批准或决定逮捕的权力,但执行逮捕的权力由公安机关执行;公安机关还享有变更和撤销逮捕的权力, 如对于已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人,符合下列情形之一的,公安可以将逮捕予以变更或解除:(1)患有严重疾病的;(2)正在怀孕或哺乳自己婴儿的妇女;(3)案件不能在法律规定的期限内办结的。还如公安其在执行逮捕的过程中,如果发现不符合逮捕的条件或有其他法定情形,可以变更或撤销检察机关的逮捕决定。从我国法律的相关规定来看,检察机关享有刑事诉讼法律监督权,刑事强制措施是刑事诉讼制度的一部分,当然也包括对刑事强制措施制度的法律监督,以确保刑事强制措施公权力的正确适用,有力的维护公民的合法权利。
  3.监督的方式、途径
  法律监督的实质在于察看督促,核心在于发现、阻遏和纠正违法犯罪行为,目的在于维护法律统一正确实施。根据情况的不同,监督的方式也有所不同。
  事前监督是指适用刑事强制措施之前,通过履行相应的法律手续、审批程序进行的监督。事中监督是指在适用刑事强制措施的过程中对刑事强制措施的适用情况进行监督。事后监督是指在错误适用刑事强制措施对于犯罪嫌疑人、被告人造成损害后,对该损害进行的监督。 这是一种事后补救措施。
  我国对公安机关强制措施的侦查监督机制的基本内容主要体现在刑事诉讼法和相关司法解释的有关规定中。检察机关对公安机关强制措施侦查监督权主要包含在侦查监督权能中,根据法律的规定,检察机关对公安机关强制措施的适用开展侦查监督的途径是体现在其行使侦查监督职权过程。主要有:一是根据我国刑事诉讼法等相关法律的规定,在检察机关侦查监督部门行使审查批捕职能时进行监督,发现并监督公安机关适用强制措施的违法、犯罪情况。随着刑事诉讼流程,侦查机关适用强制措施的活动会自动进入检察机关的视野,为其开展监督提供路径,审查逮捕因而也成为检察机关进行侦查监督的重要途径。检察机关在对公安机关提请逮捕的案件进行审查批准逮捕过程中,要对公安机关收集的证据是否符合逮捕的三个条件,必要时对犯罪嫌疑人进行讯问,通过审查证据、对犯罪嫌疑人进行讯问等方式复核证据,发现公安机关适用强制措施中的违法情况,如错用强制措施、超期羁押等。
  二是通过对公安机关提请延长羁押期限进行审批,发现并监督公安机关适用强制措施的违法情况。检察机关对公安机关提请批准延长侦查羁押期限的案件,根据法定的程序和条件等进行审查,依法作出批准或不予批准延长羁押期限的决定,在审查的同时也对公安机关适用强制措施的活动进行了监督。
  以上二种情况对被提请案件是否批准逮捕或是否延长羁押期限来说是一种事前监督,但对公安机关之前采取的拘留、取保候审等强制措施情况来说就是一种事后监督。
  三是当批准或决定适用强制措施后要跟踪监督,发现适用条件发生变化、有错误或适用不当应当及时进行法律监督,并予以纠正,及时进行变更、撤销或解除,这样在保障刑事诉讼顺利进行的同时,更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。这是一种事中监督。
  在这三种监督中,事前防范性监督和事中过程性监督更为重要,也更有利于保护保障嫌疑人、被告人的人权。当然事后监督对以后适用刑事强制措施也有指导和警戒作用,这就要设立国家赔偿等救济机制,如果错误羁押,要进行国家赔偿。但在司法实践中,事前防范性监督和事中过程性监督由于操作相对来说比较困难,开展的还很不够。而违法犯罪行为实际发生后特别是对犯罪嫌疑人、被告人造成损害的,更容易被发现、揭露、证实,因此纠正性监督往往被视为检察机关法律的主要形式。实际上三者并不是截然分离的,对公安机关强制措施的适用进行法律监督,应采取事前、事中、事后监督相结合的方式,从而形成一个完整的刑事强制措施法律监督运行机制,将该项监督贯穿于公安机关强制措施适用的全过程。当然,为保障嫌疑人、被告人的人权,维护司法公正,检察机关要更加重视事前监督和事后监督。
  
  二、对公安机关强制措施侦查监督机制中存在的问题
  
  1.监督权力属性不明晰,侦查监督缺乏刚性,无权威性
  根据我国刑事诉讼法的规定,检察机关是专门的法律监督机关,这就决定了其势必要承担对公安机关强制措施的适用实施监督的职能。但监督应当是单向性的国家法律行为,要使检察机关的监督真正发挥督促和保障被监督对象正确适用刑事强制措施的效用,不仅要明确检察机关享有对公安机关适用强制措施进行侦查监督的权力,更为重要的是要设定具体程序使检察机关能够充分掌握公安机关适用强制措施的真实情况,还要规定具体能够操作的程序和措施保障监督落到实处。如果检察机关的侦查监督不能真正落到实处,起不到有效监督的作用,侦查监督权就形同虚设。
  西方法治国家虽然没有在法律上规定检察官对侦查活动的监督权,但却赋予检察官对警察侦查活动有指挥权或引导权。比如,法官检察官有权指挥刑事司法警察的侦查活动,刑事司法警察接到犯罪报案或即将发生犯罪的报告后,必须立即向检察官报告,刑事司法警察必须服从检察官的指挥和调动。检察官有权要求刑事司法警察提供犯罪案件的情况或者直接移送案件。 而英美法系国家虽然没有建立侦检一体化的侦查机制,但是警察在处理疑难复杂案件时,也要向检察官征求侦查方向或者证据等方面的意见,而且警察对检察官提出的建议一般都予以接受。
  虽然我国现行侦查监督机制赋予检察机关对侦查活动侦查监督权的同时,却又规定在刑事诉讼中规定,检察机关与公安机关是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,公安机关在法律地位上可以和检察机关分庭抗礼,法律关系的“互相配合”、“互相制约”就使得公安机关对检察机关的监督意见不是必然要接受,更不是必须要遵从。 我国刑事诉讼法把公安机关与检察机关之间设计为这样一种平衡关系,导致了检察机关对公安机关强制措施侦查监督的手段软弱乏力。因此,我国应该借鉴西方国家检警之间的法律定位,完善我国对公安机关强制措施的侦查监督机制,变公安机关与检察机关之间的“互相配合、互相制约”的原则为检察制约公安机关的原则。
  我国检察机关对公安机关强制措施的监督缺乏刚性。如检察机关发现公安机关适用强制措施违法时,一般向公安机关提出口头纠正意见或发出书面的《纠正违法通知书》,无论是口头纠正意见还是《纠正违法通知书》都不具有法律强制性和执行力,在实践中很难发挥监督作用,假如公安机关置之不理,检察机关通常也无可奈何。因为法律既没有规定公安机关必须根据纠正违法通知书的要求纠正违法行为,也没有规定公安机关不纠正违法行为需要承担的法律后果。
2.监督方式、途径狭窄
  我国的侦查监督机制仅是原则性地赋予检察机关对公安机关侦查活动的监督权,在理论上,检察机关能够对公安机关侦查中适用的所有强制措施进行监督,但实施监督权需要具体的程序和措施进行保障。一是目前我国检察机关对公安机关适用强制措施监督的主要途径是通过对公安机关移送检察机关提请批准逮捕和提请延长羁押期限的案件进行审查从而发现适用不当的情况,没有确立其他途径,对于公安机关没有移送检察机关审查的案件以及变更强制措施的案件,就无从入手,或者监督变得有名无实。而且,检察机关进行的都是书面审查公安机关报送的材料,而侦查活动违法的情况很难想像能够全面反映在案卷中,公安机关也会尽量避免在报送材料中体现其自身存在的违法情况。二是公安机关在逮捕后变更强制措施不报检察机关备案的无法监督。根据最高人民检察院、公安部《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》第7条的规定:“如果公安机关发现逮捕不当的,应当及时予以变更,并将变更的情况及原因在作出变更决定后三日内通知原批准逮捕的人民检察院。人民检察院认为变更不当的,应当通知作出变更决定的公安机关纠正。”而在司法实践中,公安机关对逮捕后的犯罪嫌疑人变更强制措施比较随意,甚至对批捕在逃人员抓捕归案后又变更强制措施,而且在变更后很多案件都不报检察机关备案,检察机关也就无法对变更情况实施不督。这种情况,检察机关虽然可以根据法律规定继续监督,但由于法律没有规定具体的保障措施,检察机关也就没有办法。致使检察机关在面对自成体系、拥有更为强大行政资源和背景的公安机关,因为缺乏有效发现公安机关适用强制措施违法的途径从而使这一侦查监督大打折扣。
  3.监督时间滞后
  在刑事诉讼法规定的五种强制措施中,刑事诉讼法只对逮捕这一强制措施的适用作了严格的审批、监督规定,对其他四种未有明确的规定。因此,在强制措施的适用方面,法律只规定检察机关对逮捕进行同步审查和授权,对其他强制性措施的适用则进行事后监督,具有严重滞后性。采取拘传、取保候审、监视居住、拘留强制措施公安机关负责人内部自行决定,需要经过检察机关批准。也就是说公安机关的强制侦查权力不受制约,这必然导致在实践中被滥用,从而侵凶犯罪嫌疑人的合法权利。而检察机关在批捕阶段,对案卷材料进行审查时,发现违法情况或对其他强制措施在事后发现了公安机关的违法行为,并进行了监督,也没有了实际意义,因为违法的后果已经造成。要保障对公安机关强制措施的侦查监督发挥督促、规范执法的作用,就应该进行同步监督,及时纠正公安机关适用强制措施的违法行为。
  4.对具体强制措施法律监督存在的问题
  (1)拘传
  ①拘传适用中存在以连续拘传的方式变相羁押犯罪嫌疑人的问题。我国《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》都只规定了一次拘传的持续时间不得超过12小时, 而对跨地区拘传时间及连续传唤、拘传的时间间隔没有明确规定, 以致实践中出现以连续拘传的方式变相羁押犯罪嫌疑人, 侵犯犯罪嫌疑人人身自由的现象。
  ②对连续拘传、超期拘传以事后监督为主,难以有效防范。
  检察机关的法律监督权主要是事后的监督,对强制措施也不例外,虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定:人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动,发现违法行为,应当及时通知纠正。但对这种提前介入的权的行使,检察机关一般都会选择在案件基本侦查完毕,行将提请批准逮捕或移送起诉时,事实上,也不是每个案件都需要检察机关提前介入的。这就决定了对连续拘传、超期拘传这种严重侵犯人权的违法侦查行为,检察机关只能以事后监督为主,难以有效防范。
  (2)取保候审和监视居住
  ①取保候审和监视居住适用中存在的问题。①违反法定条件适用取保候审。由于我国《刑事诉讼法》对取保候审的条件规定得不够明确, 担保措施不力, 致使在实践中公安机关适用取保候审率低。即使适用, 随意性也比较大, 比如: 一是违法收取、没收保证金、对犯罪嫌疑人取保候审后监管不力,找不到犯罪嫌疑人后就没收保证金,以取保候审结案。二是保证金的收取、管理、没收、退还不够规范,特别是还存在克扣保证金的情况。②以变相拘禁方式执行监视居住。根据《刑事诉讼法》第57条的规定, 监视居住的场所为“住所”、“居所”, 被监视居住的人没有被完全限制人身自由。然而有的地方的公安机关由于担心被监视居住人逃跑或者实施其他妨碍侦查的行为,将一些被监视居住人关在指定宾馆或出租房屋,派人进行看守,完全限制人身自由;有的地方还设有专门的监视居住场所,有的还收取高额费用,这严重侵犯了犯罪嫌疑人的人身自由。③将取保候审和监视居住互相交替使用, 变相延长限制人身自由的期限。应当说, 取保候审和监视居住都是我国独立的强制措施, 对不符合逮捕条件或不宜逮捕的犯罪嫌疑人, 在其无法找到保证人或者交不出保证金时, 对其适用监视居住是最好的选择。但在实践中, 有的地方的公安机关却将取保候审和监视居住互相交替使用, 即在对犯罪嫌疑人采取取保候审措施的期限届满仍然证据不足时, 将取保候审变更成监视居住, 为进行侦查争取时间, 变相延长限制犯罪嫌疑人人身自由的期限。 ④只采取取保候审或监视居住强制措施,既不报捕也不移送审查起诉,实际放任不管的案件。
  ②因法律规定等原因,对取保候审、监视居住监督不力。
  因法律并未规定公安机关采取取保候审、监视居住的措施需向检察机关备案。致使在司法实践中,除非被害人到检察机关举报,否则侦查监督部门对取保候审、监视居住等案件无从得知,信息渠道不畅,同样的原因也使得对公安机关违法没收保证金、以变相拘禁的方式执行监视居住、连续使用取保候审和监督居住措施等行为监督不够。
  (3)拘留
  ①公安机关适用拘留中存在的问题
  ①拘留程序不合法。在犯罪事实同犯罪嫌疑人之间的联系不确定时,而且公安机关内部对破案率的考核,办案单位有时就用不破案就不立案的方式提高办案率,先将犯罪嫌疑人拘留,如果案子破了就立案,否则就不立案。还存在其他一些拘留手续不完备的现象,如有的不通知被拘留人的家属,还有的在家属的通知书上没有签字等。②以拘代侦、以拘促赔。因害怕犯罪嫌疑人逃跑,再加上侦查机关侦查技术落后,一些案件一经立案就刑事拘留,利用刑事拘留时间进行侦查。另外,有时为了让犯罪嫌疑人尽快赔偿被害人损失对犯罪嫌疑人采取拘留措施。如交通肇事案中,如果肇事司机对受害人的赔偿请求置若罔闻,有的公安机关就对肇事司机采取拘留措施以促使其赔偿。 ③随意拘留和延长拘留期限比较随意。因为对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施及延长拘留的期限只需要公安机关的负责人内部审批,无需其他机关的审查,导致公安机关适用刑事拘留及延长拘留期限随意,特别是有些案情简单不符合条件的也延长至30日。如闫某某、王某盗窃一案,该二人在某县一小区盗窃一辆价值7000元的旧面包车,二人对此供认不讳,公安机关却以结伙作案为由,将拘留期限延长至30日。
  (2)对拘留进行监督中存在的问题
  ①对公安机关刑事拘留案件的途径狭窄,只能在公安机关将犯罪嫌疑人被拘留提请逮捕的案件进行审查批准逮捕、审查起诉时予以监督,而对未报捕而对犯罪嫌疑人的采取拘留措施无法获取信息,也就无法进行监督,当然更不可能发现其中的违法情况。②拘留成为逮捕的前置程序,检察机关对侦查机关随意延长拘留时限的行为不能有效监督,难以根除拘留时限最大化现象。公安机关随意拘留和随意延长拘留期限致使拘留成为逮捕的前置程序,而检察机关对此却很难进行有效监督。如山东省某县公安机关提请的逮捕的案件绝大部分都采取了拘留措施,且拘留期限延长现象严重(见表)。对此,该县侦查监督部门曾多次向公安机关提出建议,以抑制这种滥用强制措施现象的发生,但效果不好。监督不力与我国的相关法律规定存存在缺陷密不可分。我《刑事诉讼法》规定:对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,提请审查批准(逮捕)的时间可以延长至三十日。而《公安机关办理刑事案件程序规定》将“结伙作案”解释为“二人以上共同作案”,即只要是共同犯罪,不管案情如何,公安机关均有权将犯罪嫌疑人的拘留期限延长至30日,却不违法。对这种情况的监督,检察机关往往是无从下手,最多也只能从维护犯罪嫌疑人人权的的角度,建议公安机关缩短拘留期限。
(4)重报捕前的监督,轻逮捕后的监督。
  近几年,侦查监督部门加大了对公安机关适用强制措施的监督力度,取得了一定的法律效果,但主要体现在对公安机关报捕前适用强制措施是否合法的监督上,而对逮捕以后,公安机关释放被逮捕的人或者变更强制措施的监督不到位,这一方面是因为,大部分案件在捕后会移送起诉,而公诉部门也有强制措施的监督权,此时侦监部门再进行监督,似有越俎代庖之嫌;另一方面,犯罪嫌疑人被逮捕后,公安机关不需要检察机关的同意,可以自行决定是否对逮捕犯罪嫌疑人释放或变更强制措施,只需要在变更强制措施后通知检察机关,公安机关如果不通知检察机关,检察机关也无从得知,也就无法监督。
  
  三、完善公安机关强制措施侦查监督机制
  
  在我国,检察机关是专门的法律监督主体,肩负维护法律尊严的重任,依法履行对公安机关强制措施的侦查监督职责。检察机关加强对公安机关强制措施的监督,应当坚持邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持社会主义法治理念,转变传统的“重打击、轻保护”的思想,坚持打击与保护并重。要根据人权保障的宪法原则要求,重新摆正检察机关与公安机关的关系,严格履行检察机关的法律监督职能,完善对公安机关强制措施的监督机制,强化监督措施,提高监督能力,增强监督实效,最终实现在打击犯罪中保护人权,在保护人权中更好地惩治犯罪,维护法律的公平与正义。同时,检察机关加强对公安机关适用强制措施情况的监督,应当坚持以下原则:一是要敢于监督、善于监督。检察机关在依法履行监督职能时,必须牢牢把握宪法和法律关于检察机关是国家法律监督机关的职能定位,始终坚持强化法律监督、维护公平正义,全面加强对公安机关适用强制措施的法律监督,不断增强监督意识,加大监督力度,既要敢于监督,又要善于监督,不断提高自身的监督水平,努力取得较好的监督效果,督促公安机关依法适用强制措施。二要依法监督,规范监督。检察机关对公安机关适用强制措施情况进行监督,应该依照法律规定的程序,运用查处职务犯罪、纠正违法通知、检察建议等手段进行监督,及时纠正其中的违法情况,全力维护司法公正,保护公民的合法权利。三是注重监督的质量与效果。检察机关对公安机关适用强制措施情况进行监督,要保证监督质量,提高监督效率,追求最佳的监督效果,努力实现打击犯罪与保障人权、实体公正与程序公正、监督制约与协调配合、法律效果与政治效果、社会效果的有机统一,促进司法公正,树立检察监督的权威。
  要改变对公安机关强制措施监督不力的问题,检察机关应从以下几方面来加强和完善侦查监督职能,建构中国特色的强制措施检察监督机制,将对公安机关强制措施的监督贯穿适用、变更、解除的始终,从而在保障刑事诉讼活动的顺利进行的同时,也保障当事人的合法权利不受侵犯。
  1.完善法律监督程序
  (1)增强法律监督规定的可操作性。我国现行刑事诉讼法关于人民检察院对公安机关适用强制措施的监督的规定非常笼统和原则,不仅总则规定较原则,而且许多具体的诉讼环节的法律监督规定也较为原则。要想改变我国现在检察机关的监督不力的现状,必须立法予以改变。目前可以由全国人大常委会授权最高人民检察院、最高法院、公安部、国家安全部、司法部,共同研究制定一个执行刑诉法规定的法律监督实施办法,将刑事诉讼法律监督原则性规定细化为操作性较强的规定,以此推动侦查监督工作的开展。条件成熟时,再将其写入刑事诉讼法,使检察机关的对公安机关强制措施的监督有法可依、有具体的操作程序和保障措施,以确保侦查监督取得很好的法律效果。
  (2)增强刚性规定,赋予检察机关对公安机关强制措施的侦查监督相当的法律强制效力。如赋予检察机关对公安机关适用强制措施的知情权。同时,还应赋予检察机关调阅案卷权,尤其公安机关拘留案件转治安处罚案卷,报送“劳教”案卷、撤案处理案卷及待处理案件材料。在立法上除规定检察机关诉讼监督权外,还要明确规定不接受侦查监督的法律责任,赋予检察机关对违法行为人必要的实体处分权,以增强法律监督的权威性和约束力。目前,法律监督除对已构成职务犯罪的依法追究外,对一般违法行为甚至是严重违法行为,仅仅是停留在提出纠正意见这一层面上,而纠正不改的现象比较严重。因此,应检察机关发现公安机关适用强制措施违法情况提出纠正的,应规定检察建议、纠正违法通知在诉讼程序上的效力,拒不执行的,被监督者要承担的义务和法律责任,从而尽快提高法律监督效果,切实保障法律的统一正确实施。
  2.完善公安机关强制措施侦查监督工作机制
  要以法律为依据,把握好法律的原则性和灵活性,认真总结和探索执法监督的经验和途径。针对公安机关强制措施监督中存在的诸多问题,我们要立足于检察职能和工作实际,认真分析原因,找准工作的切入点,科学定位现行检察监督,检察机关可通过对公安机关强制措施的监督,来加强对公安机关侦查工作的指挥与引导,帮助公安机关明确证据搜集重点,监督公安机关依法采取各种强制措施,刑事诉讼立法可以大致明确检察机关对公安机关适用强制措施的监督以事前监督、事中监督为主,以事后监督为辅的侦查监督机制。
  (1)事前监督
  实施事前监督就要确立审批制度。即通过法律规定公安机关适用强制措施的某些情况由检察机关审批,检察机关不批准,公安机关不得进行。比如:(1)将延长拘留期限至30日的决定权赋予检察机关。为了便于公安机关侦查案件,公安机关有权决定对犯罪嫌疑人拘留及延长至7日,应规定遇到“流窜作案、多次作案、结伙作案”三类案件,公安机关认为需要延长拘留期限至30日的,其无权自主决定,需向检察机关提出申请,由检察机关审查决定,检察机关不批准的,公安机关不得将拘留期限延长至30日。(2)对犯罪嫌疑人逮捕后予以释放或变更强制措施的监督,公安机关认为条件发生变化,需要释放犯罪嫌疑人或变更为其他强制措施,应向原批准的检察机关提出申请,由检察机关审查决定是否批准。这样就可以把检察机关对这些强制措施情况的监督从事后监督转变为实施事前监督。
  (2)事中监督
  ①完善提前介入公安侦查的事中监督手段
  检察机关提前介入公安机关侦查,是对侦查活动进行的事中监督。根据我国《刑事诉讼法》第66条规定:“必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”检察机关对于此类案件可以提前介入,以监督该类案件适用强制措施的情况。司法实践中,公安机关随意适用强制措施,而根据现行法律规定,检察机关对公安机关强制措施监督乏力。因此,法律应当明确规定,检察机关对公安机关的重大案件的参加讨论,可以在公安机关的立案到侦查终结前的任何阶段进行,公安机关应当接受介入并提供必需的案卷材料,以有利于检察机关通过审阅材料、参加讨论发现公安机关采取强制措施的问题。
  ②羁押机构独立。现在我国拘留、逮捕的羁押机构即看守所隶属于公安机关,这也是当前对刑事拘留等强制措施监督不力的原因之一。可以借鉴监狱体制,使拘留、逮捕羁押机构即看守所从公安机关中剥离出来,进行中立,形成公安机关、羁押机构、检察机关三方权力相互制衡的局面,从体制上制约公安机关,并赋予看守所拘留初审权,对不符合拘留条件的,有权拒绝执行,同时将初审结果向检察机关报告,进一步增强刑事拘留检察监督力度。
  ③建立强制措施案件的检察备案制度,拓宽监督渠道
  应当完善法律规定、进行实践探索,公安机关对犯罪嫌疑人采取强制措施后,将案件进展、适用强制措施情况,以及采取拘留等强制措施后未报捕、起诉而转行政处罚或直接撤销的案件情况报送同级检察机关审查。检察机关还要应根据公安机关适用强制措施信息,定期定期地对公安机关的刑事拘留进行全面检查,公安机关应该予以配合。具体如下:a.建立拘留案件备案审查制度。在我国,拘留是一种未经司法审查程序而由侦查机关将犯罪嫌疑人先行羁押的较为严厉的强制措施,类似于西方国家的“无证逮捕”。从各国的立法看,拘留时限都是很短的,有的只有几个小时,有的可以36小时,最长不超过6天。而在我国拘留时限最长可达30天,且不限案情,无须通过任何机关批准,这不仅会侵犯当事人的合法权利,也会导致权利的滥用,所以应赋予检察机关备案审查的监督权。建议公安机关应当一月一次将上月对犯罪嫌疑人刑事拘留状况、延长、变更、解除及案件进展情况,报送同级检察机关,检察机关要及时进行审查,发现公安机关适用拘留措施不当的,应当及时提出纠正意见,要求公安机关进行纠正。b.建立适用取保候审、监视居住强制措施的通报制度。为加强对公安机关适用取保候审、监视居住的强制措施的监督,切实保障诉讼当事人的合法权利,建议推行取保候审、监视居住强制措施的通报制度,由最高人民检察院、公安部联合出台司法解释,应规定公安机关在采取取保候审、监视居住或没收保证金的规定时间内,向检察机关通报,检察机关在取保候审、监视居住期限届满前规定时间内发现适用这二种强制措施的违法情况或发现公安机关没收保证金违法的,应监督公安机关对案件依法做出处理。并规定,公安机关对同一犯罪嫌疑人不得连续适用取保候审和监督居住二种强制措施。c。检察机关建立强制措施管理台账,建立与公安机关及本院公诉等业务部门的联系机制。侦查监督部门应主动与公安部门加强联系,了解情况,掌握公安机关捕前适用取保候审、监视居住等刑事强制措施及捕后变更强制措施的具体情况,并建立强制措施管理台账,指定专人负责,保持工作衔接,每月与公诉、监所部门进行核对,发现问题,及时向公安机关提出纠正意见。
④驻所检察室同步监督。驻所检察室应当对公安机关采取刑事拘留措施的人员从进所、延期、变更强制措施到出所,所适用的法律文书进行审查并对羁押机构执行刑事拘留情况进行同步监督。驻所检察室将有关情况报送所在检察机关,检察机关将这些情况同公安机关报送的情况进行对比,以更全面的监督公安机关,发现违法拘留、违法变更拘留、逮捕强制措施的情况,检察机关可以向公安机关调查并作出处理。
  (3)事后监督
  ①赋予犯罪嫌疑人及其辩护人合理的申诉救济途径。即当犯罪嫌疑人或被告人及其近亲属、聘请的律师认为公安机关适用拘留等强制措施不当,可以向检察机关申诉复查,从而启动检察机关的审查程序,由检察机关依法作出审查决定,及时纠正公安机关适用强制措施违法、不当的情况。这样,既使当事人对不当适用强制措施有了适当的救济途径,也可对公安机关适用强措施决定权进行制约。
  ②责任追究制。滥用拘留等强制措施进行违法拘留等,严重侵犯了公民的人身自由权。应当对滥用拘留等强制措施的公安机关工作人员追究法律责任,检察机关可以向公安机关发出检察建议督促其追究相关人员的行政责任,涉嫌犯罪的,检察机关应当立案追究刑事责任,树立检察监督权威。
  3.要努力提高队伍素质。大力加强队伍建设,全面提高检察人员的执法水平,提高监督能力。一是要提高政治素质。坚持以“三个代表”重要思想为指导,增强监督意识,树立有作为有地位的思想,坚持法律至上,唯法是从,严格执法,努力提高监督质量和效果。二是要提高业务素质。当前,基层检察院相当一部分检察官没有经过正规的法律教育,法律理论素质普遍不高,要经过多途径、多形式的学习培训,不断提高检察官的法学水平和业务技能,不断提高检察人员发现问题的能力,熟悉有关法律法规,确保能准确理解、领会立法意图,培养具有丰富实践经验和扎实理论基础的诉讼监督人才,以做到准确监督。这是加强法律监督的基础和前提。同时,领导要重视对公安机关适用强制措施的监督工作。各级检察机关要把该项监督列入重要议程,切实加强领导,不断研究监督的新思路,探索监督的新举措,开拓监督的新渠道,努力开创该项监督的新局面。
  
  参考文献:
  [1]张建良著:刑事强制措施要论.中国人民公安大学出版社,2005年版
  [2]李忠诚著:刑事强制措施制度研究.中国人民公安大学出版社,1995年版
  [3]赵云昌:完善检察机关对适用刑事诉讼强制措施的监督体系.中国检察论坛,2007年第10期
  [4]孙长永:侦查程序与人权-比较法考察.中国方正出版社2000年版
  [5]蒋伟亮 张先昌著:国家权力结构中的检察监督-多维视野下的法学分析.中国检察出版社社,2007年版
  [6]黄 立:论对强制措施的法律监督.学术界,2005年第5期
  [7]张智辉著:检察权研究.中国检察出版社,2007年版
  [8]陈卫东主编:刑事诉讼法资料汇编.法律出版社,2005年版
  [9]赵德刚 张 娇:公安刑事强制措施适用中的人权保障.武汉公安干部学院学报,2008年第1期
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