浅析WＴＯ与中国司法审查制度建设

一、引言
　　作为国家之间解决贸易冲突的多边机制，wTo由众多缔约国之间的协议组成，司法审查制度是其各项规则(协议)得以实施的最重要的保障之一，没有司法审查，wTo的很多规定将成为空中楼阁，因此各成员国对wTo中司法审查制度规定的贯彻情况对于wTo的经济协调机制作用的发挥具有重要的意义。wTo规则的绝大部分内容是针对政府行为的，是以政府的管理活动为对象的，如果没有一个保障机制，就无法保证各成员国政府恰当地履行义务。
　　司法审查制度的建立有其哲学基础，它是根据孟德斯鸠的分权制衡原则而设计的。w To中有关司法审查的规定．实质上是按照三权分立的精神，用司法权来监督行政权，通过这种手段来保证贸易的自由化。借助训练有素的法官来限制立法过程中政治力量对比关系的影响、无原则的妥协以及主观任意性．在维护法治秩序权威的同时否定具体立法的效力，在坚持法作为整体应保持稳定和恒久的同时承认具体法律规范是可以纠正和变更的。
　　从以上的论述可以看出，司法审查制度的实质就是限制政府权力。是司法权对行政权的监督。司法审查制度是w To贸易规则发挥作用的制度保证，同时也是w To规则能够在各国得到贯彻执行的重要法律依据。在《中华人民共和国加入w To议定书》中我们明确承诺了履行wTo的有关行政司法审查义务：“中国应设立或指定并维持审查庭，联络点和程序。以便迅速审查所有与《GATT一1994》第1O条第一款，GATs第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规，普遍适用的司法决定、行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关。且不应对审查事项的结果有任何利害关系．”目前看来，我国已经制定了行政复议法、行政诉讼法，国外评论认为我国的行政诉讼法是世界上最好的司法审查程序法。但是，由于我国国情和政治体制本身存在的一些问题。我国的行政诉讼制度离w To还有一定的差距，仍有必要进一步改革和完善我国相应的法律制度。而不像有的学者所说的。“中国行政诉讼司法审查制度基本符合wTo的要求，没有必要做大的调整。
　　司法审查是w To规则得以贯彻执行的制度保障，从世界各国的发展情况来看，无论是英美法系，还是大陆法系都是如此。如果没有司法审查制度，国际贸易规则的实施就成为一句空话。加入wTo无疑给我国的司法审查制度带来了冲击和影响。许多的政府行为不仅仅是面临国内司法审查，也可能被诉诸wTo争端解决机制。因此，要想充分发挥w To对我国经济发展的促进作用，必须按照世贸组织的规则办事，政府的职能必须由原来的命令型向服务型转变。
　　二、wTo体制下司法审查的特点
　　在w To的各协议中，对司法审查的规定各不相同，有的规定了司法审查的内容。有的没有规定。0一般情况下。若wTo具体协议中没有规定司法审查的内容．当事人便无法依据w To对相关行政行为在成员国国内法院提起诉讼，寻求司法审查的救济。因为，根据wT0的规定，这些行为不属于成员国国内司法审查的范围．但是，这不等于在wTo成员国认可的具体协议中未规定这类行为可以接受司法审查的情况下，当事人不能依据成员国的国内法寻求司法审查。例如。技术性贸易壁垒协议第2条第1款规定：“各成员国政府应确保在技术规章方面对于从任何成员的领土进口的产品给予不比其给予国内相同产品和其他任何国家相同产品较为不利的待遇”。这条规定实际上是w To最惠国待遇原则和国民待遇原则在技术性贸易中的体现。如果一国中央政府机构的技术规章违反了该条的规定，出口的成员国当事人不能依据wTo请求进口国法院进行司法审查。但如果该进口国国内法规定，中央政府机构制定技术规章的行为属于司法审查的范围，该出口成员国当事人的权利就可以通过请求司法审查获得救济。

　　即使有的具体协议中规定了与司法审查有关的条款．但由于WTO中司法审查概念与法学上的司法审查概念存在差异，这些具体协议中规定的行政行为也可能并不属于司法审查的范围．在个别协议中，司法审查的范围受成员圄承诺范围的影响．根据W TO有些具体协议的特殊性决定，并非这些协议所有的规则，成员国都必须遵守。
　　由于wT0实际上是世界各国。主要是一些西方发达国家经过相互妥协。在充分照顾到各国已有宪政体制的基础上才最终达成的协议．因此．w T0法律机制下的司法审查与传统的法学上的司法审查存在很大差异．根据世贸组织各协议的规定．w T0机制下的司法审查的特点主要体现在以下几个方面：
　　(一)wTo关于司法审查的主体。根据wT0各协议的规定，司法审查的主体可以是法院，也可以是行政机构、仲裁机构或者其他机构。但是这些机构都必须独立于原作出行政行为的机关，从而保证其所提供审查的客观性、公正性和独立性。我国设在行政机关内的行政复议机关必须保证其实质上独立于作出被审查行为的机关。不会因为某种原因影响其裁判的公正性。才是符合w T0要求的。同时．从有关的wT0协议中可以看出，明确指出由法院进行司法审查的协议只有《TRIPs协议》第32条对撤消专利的决定，第41条对知识产权实施的有关决定和《海关估价协议》第11条}其他协议如《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《原产地规则协议》等则要求成员国成立独立于作出原行政行为机关的司法的、仲裁的或者行政的审查庭或程序，以迅速审查有关行政行为。也就是说．复审的主体不一定是法院。
　　（二)wT0有关司法审查的内容。wT0诸协议中．除对影响服务贸易的行政决定，在装船前检验协议中规定临时仲裁、知识产权的行政终局决定，没有使用行政行为之外，其他各项关于司法审查的内容和文字都指明是对行政行为进行审查。从世贸组织有关协议的内容上看，“司法审查的含义是指，建立并维持和保持固定的法庭、联络点或者程序．以便有关规定所指的普遍适用的法律法规、行政决定、行政裁决的执行，并要求对事件的处理结果必须是公正的独立于行政机关，与行政机关不应有实质的利害关系，审查的内容应该是具体行政行为。”对于w T0各协议所要求审查的行政行为的性质是否只是具体行政行为而不包含抽象行政行为．学界有争议．但笔者认为。从有关规定的理解和有关解释来看．w T0要求的接受司法审查的行政行为应当是包括抽象行政行为的。以服务贸易总协定的内容为例．GATs第1条第1款规定：“本协定是用于各成员为影响服务贸易所采取的措施。”该条第3款(a)项规定：“‘成员的措施’是指由以下机构采取的措施；(1)中央、地区或地方政府当局；(2)由中央、地区或地方政府或当局授权行使权力的非政府团体。”根据GATs的规定．作出影响服务贸易措施的主体有三类；中央政府、地方政府或行使行政权力的非政府团体。这三类主体采取的相关措施均应遵守GATs有关透明度和市场准入的规则。GATs第3条第1款规定：“除非在紧急情况下。各成员应迅速并最迟于其生效之前。公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施”。GATs第16条第1款规定：“在第一条所确定的服务提供方式的市场准入方面，每个成员给予其他任何成员的服务和服务提供者的待遇，不得比按承诺表中所同意和明确的期限、限制和条件所规定的较为不利”。这两个条款表明，影响服务贸易的措施可能是抽象行政行为。服务贸易总协定第6条第2款规定。在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或按照实际可能。尽快建立切实可行的司法的、仲裁的或行政的法庭或者程序在受影响的服务提供者的请求下。对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。并在请求被证明合理时给予适当的补偿．根据GATs的上述规定．在服务贸易总协定中，对行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，根据申请者的请求，可以提起司法审查；根据受影响的服务提供者的请求。对影响服务行为的行政决定进行迅速审查后，如认为当事人的请求合理。成员国应当提供相应的救济。
　　(三)WTO司法审查的机制。wTO所要求的司法审查制度以成员国已形成的司法制度为基础。不改变成员的宪政体系，也不要求成员完全按照w T0的有关机构设置的表述建立新的司法或行政体制．这是考虑到各国已有宪政体制的特点所作出的一种妥协性规定。
　　三、我国司法审查制度对WTO协议的适应与发展
　　同wT0的要求相比，目前我国的司法审查制度中存在着如下问题：第一，司法审查中主体具有局限性，司法机关不能真正独立。第二，司法审查范围的局限性。目前，我国司法审查制度的范围极其有限，不能适应国际贸易规则的需要。主要表现在对抽象行政行为和行政终局裁决不能进行司法审查。第三，司法审查的标准与wT0中有关原则的冲突。wT0中规定了司法审查的正当法律程序．而我国行政诉讼法中则只规定了对法定程序的审查。即只规定了合法性审查，而没有规定合理性审查。加入wT0对我国司法审查制度提出了新的要求。

　　(一)增强司法审查程序的独立性
　　w T0协议中的司法审查条款非常强诃司法审查程序的独立性，这也是司法审查制度的内在本质要求。但在实践中．我国司法审查制度的独立性问题并没有很好地得到贯彻和实施。一方面，行政复议制度本身是行政机关上下级之间的监督．出于部门利益的考虑．有可能出_现所谓的“官官相护”。同时，因为行政复议行为发生在行政系统内部，如果复议机关本身制定的相关规范性文件就存在违法的问题，其复议之公正性就很难保障；另一方面，我国的司法机关在人事、经费等方面都要受到行政机关的制约，行政机关干预司法机关审案的情况屡见不鲜，尤其是地方保护主义的泛滥．对地方法院审理案件的独立性产生了极为消极的影响。
　　为了解决上述问题，笔者认为应该在我国建立一套独立的行政法院体系。我国有独立的行政诉讼制度．但并没有诸如法国、德国等国家那样的独立的行政法院系统。在行政诉讼法出台之前。曾有人呼吁建立独立的行政法院．但该观点没有被立法者所采纳。笔者认为t在适合我国实际情况的前提下，在充分借鉴世界上其他国家成功经验的基础上，我国应适时地建立行政法院。我国行政法院在性质上应该是属于最高人民法院的国家审判机关。原来由人民法院行使的行政审判职能，全部由行政法院行使。
　　各级行政法院不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉．只接受上级行政法院的业务指导．完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。在全国建立一套完整的行政法院体系，有利于扩展司法审查的范围，加强对行政相对人权利的保护·实现司法独立，更好地符合世贸组织规则的要求．
(二)拓宽司法审查的范围
　　尽管wT0关于司法审查范围的规定，在其自身法律框架内还存在一定的局限性，但这不等于它对我国司法审查的范围没有影响。恰恰相反，WTO关于司法审查范围的规定与我国有关法律规定存在较大的冲突。随着我国加入wT0．我国相关的法律规范必将作进一步的调整，司法审查的范围将大大拓宽
　　第一。部分抽象行政行为将纳入司法审查的范围。我国行政诉讼法确立了法院对行政机关具体行政行为的合法性进行审查的基本原则。在w T0与行政诉讼法是否存在冲突的问题上，主要有两种观点，一种认为·行政诉讼法与wT0不存在冲突，他们认为wT0规范成员国降低关税、消除非关税壁垒等政府行为，这些都是具体行政行为．由于w T0没有规范抽象行政行为-因此-将抽象行政行为纳入司法审查范围的问题无从谈起；而另一种观点认为，wT0在规范政府具体行政行为的同时，也规范抽象行政行为，并且w T0所确立的司法审查原则是一个普遍适用的原则。因此，wT0要求把所有抽象行政行为都纳人司法审查的范围。笔者不同意上述两种观点，wT0对成员国的宪政和法律框架无疑将产生深远的影响。但我们必须认识到wT0本身不是一个“国际宪法”，wT0仅对涉及成员各方经济利益的政府行为“感兴趣”．而且只规范GATT和其他协议中的政府行为。关于服务贸易第一条、第三条、第十六条及第六条规定对抽象行政行为进行司法审查的条款表明，各成员国的中央、地方行政机关或者行使行政权力的非政府团体等作出的具有普遍约束力的抽象行政行为，也囊括于司法审查的范围之内．
　　第二．将部门终局裁决行为纳入司法审查范围。
　　当前．我国相关法律法规将行政终局裁决行为排除在司法审查范围之外。如行政诉讼法第十二条第(四)项规定．“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。这与wT0相冲突。与贸易有关的知识产权协议第41条第4款“对行政机关最终裁定．应给诉讼当事方提供请求司法评审的机会”．该规定是指．对于初审的司法裁决，当事人应有上诉提请复审的机会；行政部门的终局决定或裁决．任何条件下．都应使当事人有机会请求司法审查。反倾销协议第13条对反倾销案件的司法审查作了强制性规定“各成员方。其国内立法包括有关反倾销措施的规定．根据本协议第l1条的内容规定-对最终裁决和复议决定的行政行为可特别要求司法、仲裁或行政法庭或通过诉讼程序，迅速进行审议。该法庭或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局”，也就是，倾销案件的有关当事人如对处理该案的国家主管机构作出的最终裁决或行政复审结果不服．将有权向成员国司法机关提起诉讼．请求对该案重新作出裁决。这一规定使审判机关有权对最终行政裁决行为行使司法审查权．可见，将最终行政裁决排除于司法审查范围之外．是不符合世贸组织规则要求的。

　　而且，“从司法审查的角度看，行政终局裁决模式的直接弊端在于行政权超越了司法权。根据行政权和司法权的分工原则，行政机关处理行政管理的专业问题，不能捧除法院对法律问题的司法审查权。”在我国已经加人wT0的今天，应根据世界贸易组织的协议内容，尽快修改国内立法，取消不适当的行政终局裁决制度，以使我国的法律法规更好地符合wT0的规则要求，形成一套更加完善的司法审查制度。
　　履行我国加入wT0议定书对司法审查的承诺，无疑是履行承诺义务的重要组成部分。如果国内法院不能真正公正独立地行使司法复审权，造成司法审查程序不畅通，则有可能迫使更为熟悉wT0争端解决机制的国外公司或者个人通过本国政府直接在w T0争端解决机构中寻求救济．从而绕过该国国内的司法救济路径。而且-如果法院不能真正独立公正地进行司法审查．这本身也会构成不履行w T0协定，其他成员完全有理由据此寻求wT0争端解决机制。要求其对该行为予以裁决．因此，完善国内司法审查制度和确保司法审查的客观公正，可以增强外国个人和企业在国内解决纠纷的信心。将纠纷化解在国内，为国家调整经贸政策赢得时间，从而降低引发国际贸易争端的概率。当然，由于w T0协议不能在国内直接适用，个人或者企业只能依据国内法律、法规规定而不能直接援用w T0法律的规定在我国提起行政诉讼，法院应当按照我国法律、法规规定受理与wT0司法审查相关的案件，而不能简单地直接按照我国承诺扩展案件的受理范围。
　　四、我国司法审查制度建设应注意的问题
　　在我国履行司法审查承诺时。必然涉及到司法审查的程度，有关部门在起草反倾销和反补贴条例时，就曾对司法审查的程度(仅限于审查程序和法律，还是同时要审查事实)进行过讨论。在我国．确定司法审查的程序应当注意以下问题：首先．我国法院享有的司法审查权其范围应当是广泛的。现行行政诉讼法对合法性审查的规定是广义的，法院对行政案件不仅要进行法律审，而且包括事实审。如果法律没有另外规定，不得将事实审排除在司法审查的范围之外。例如，《反倾销条例》和《反补贴条倒》未对司法审查的程度作出规定，法院对此类案件的审查范围当然包括事实、程序和法律问题。其次，法院在行使司法审查权时又存在着限制(司法自限)，这种限制体现着司法对行政的专业知识和经验的尊重，但在审判实务中该限制必须统一到法律规定上来，如法律对判决方式的规定，既是对司法审查程度的授权，又是对司法审查权的限制。司法权与行政权之间的界限，是通过这种法律规定的方式划分的。再次，司法审查作为一种复审程序，W TO法律和我国承诺对其启动均使用了“上诉”一词，这表明其与行政程序之间具有延续性。例如，法院对事实的审查不是对行政程序中的事实认定进行简单的重复，而主要是审查其认定事实的程序是否合法、是否遵循证据规则等，在反倾销、反补贴等行政案件中的审查方式更是如此。
　　有些行政机关对司法审查忧心忡忡．担心法院因不通晓各类专业技术问题而影响审查质量或者妨碍行政。不可否认的是，行政机关确实以专业性和技术性见长．但司法审查的立足点并不是审查其专业性和技术性，而是审查行政机关或者行政行为是否遵循了法律程序，体现法治精神；而法院正是在精通法律、严守法律程序和谙熟证据规则等方面具有独特的优势．这恰是其胜任司法审查职能的根本保障。如果在司法审查中偏重技术性和专业性而忽视法治原则，就是舍本逐末，混淆行政程序与司法程序的区别，这与司法审查制度本身的性质和目的是背道而驰的。
　　同时，司法审查必须坚持公正和效率，W TO各协议和我国承诺都要求，司法审查机关和审查结果要客观和公正，并且要“迅速审查”。这些皆是对公正和效率的要求，而公正和效率恰恰是我国人民法院的世纪主题。