浅谈美国个人信用体系的法律制度研究和借鉴

个人信用又称消费者信用，是指零售商、银行金融机构或财务公司向个人提供的与销售货物或借款有关的双方之信用，更侧重于买方、贷方之信用。随着经济的发展，以个人为主体的消费交易市场行为越来越多，个人信用越发显得重要。一般认为，个人信用内容包括个人基本信息(如身份、居住、职业收入等)、个人信用交易信息(如贷款余额、信用卡透支、信用担保等)、社会公共信息(如社保、纳税、通信缴费等)、特别记录(如有无逃废银行债务、偷税漏税、逃汇骗汇等)。
　　个人信用体系则是用以载明和验证个人信用状况而建立的具有一定法律效力的文件资料和相关制度体系的总称，包括个人信用信息记录制度、个人征信制度、个人信用风险管理机制和个人失信惩戒机制等。整体上以建立一套完整的个人信用体系与法律制度可概括这一内涵。它们作为社会信用体系的重要组成部分，在规范个人以及市场主体信用行为中发挥着重要作用。只有当一个国家的个人信用体系健全，相关法律制度完善，其以信用交易这种交易形式才能有效、安全地运作。
　　一、关于个人信用信息利用法理学讨论
　　个人信用信息的利用方式国外有两种立法范例，即须经信息主体同意和无须经信息主体同意。在征信体系中，信息采集与利用的方式上都会涉及到是否须经信息主体同意的问题。在这两个环节的法律设计上，各国有所不同。美国是在采集和利用两个环节都采用在符合法定条件下无须征得信息主体同意的原则。但欧洲则在两个环节上一般都要求征得信息主体的同意。从各国法律运行的状况分析，两个环节都不限制，比较有利于征信业及电子商务的发展但不利于个人信息隐私权的保护，美国是典型的例子。但两个环节都限制，虽然对信息隐私权保护的程度比较高，但又不利于征信业及信用经济的发展，欧洲大陆普遍适用，像法国是典型的例子。
　　结合我国的实际情况，普遍的观点认为法律主要在个人信息利用环节进行限制比较科学。我国处于个人信用体系中征信体系建立的初期，加上人口众多、如果对信息采集必须经被征信人同意，涉及的机构多，难度大且监管的成本太高，所以规定除特殊信息外均不必经信息主体的同意即可采集信息。对信息利用进行控制在我国可行，因为只需对征信机构进行监管、制定一部信用信息法即可实现，成本低，操作简单，法律还可以通过除外规定，设定可以不经信息主体同意即可使用信用信息的情况，进一步筛选合格用户，便利信用信息的使用。
　　当然，从法理上看，不经被征信人同意而向用户提供个人信用信息，实际上是个人信息隐私权受到限制，以满足知情权实现的需要。但是，对信息隐私权的限制要严格控制在一定范围之内，比如严格限制个人信用信息的使用目的，规定使用信息的用户类型等。以此达到消费者个人的隐私权和知情权的平衡。个人征信体系的建立虽然为个人信用信息的利用提供了极大的方便，但是同时也给个人隐私权的保护带来了挑战。所以，如何能有效地利用个人信用信息、促进经济效率，又能充分地保护个人隐私权、尊重个人尊严，是征信法律制度建设的重要课题。只有公平与效率相互促进，才能在法治的框架下使信用经济得到快速的发展。
　　二、美国个人信用法律体系模式
　　在美国，个人的信用贷款市场的活跃，这与其健全完善的个人信用法律体系密不可分。在20世纪60年代，美国开始制定一整套的法律来保护个人信用消费者的利益。经过几十年的发展，美国已经形成了以《公平信用信息披露法》为核心、15项相关法规为辅助的个人信用法律体系。这一法律体系所直接规范的目标，集中在规范征信(creditinvestigation)、授信(creditawarding)、平等授信和保护个人隐私权几个方面。


　　2．个人信用信息代码

　　个人信用一般是通过连续记录建立起来的，个人信用记录直接记载着个人信用行为的结果，没有记录就无法判别信用的好坏。设立统一的个人信用信息代码可以保证对个人信用进行连续记录。根据德国的经验，这个代码是对个人信用信息机制推广的持续性动力。任何不具有长期连贯性的个人信用信息评估报告对于个人信用的提升是没有帮助的，同时也就不可能形成对个人信用体系的最终需求。通过个人信用信息代码的设立，个人会拥有一张信用身份证。

　　(一)美国个人信用法律体系的基本框架
　　美国个人信用法律体系的基本框架(如图1)包括的主体有：征信机构、信息供给和使用单位、个人。《公平信用信息披露法》于1971年开始实施，规范的主体是个人信用数据供给单位和使用单位，目的在于保护信用信息数据内容的准确性和保密性。该法律的主要内容，一是信用数据的供给单位所提供的信用报告必须具有真实性、准确性、及时性，并且可以保证在消费者提出异议时可以进行再调查；二是信用信息的使用者在利用消费者信息时应通知当事人，若此信息中包含不利于当事人的内容，应写明信息出处，并告知当事人；三是信用信息当事人有权充分了解任何一家机构对自己信用状况的评价及依据，并享有两个最基本的权利即信用信息公正适当权、去除修改不正确或陈旧信息权。
　　而《平等信用机会法》于1975年在美国开始实施，该法律明确了信息使用单位与个人之间的关系，保护了消费者的利益。法律要求，信用信息使用单位在对信用申请人资信信用进行调查、分析的基础上作出合理评估，不得因为性别、种族、宗教、婚姻状况等信息，作出歧视性的授信决定。《隐私权法》则于1974年开始实施，关于政府机构对个人信息的采集、使用、公开和保密问题作出了详细的规定，平衡了公共利益知情权与个人隐私权之间的矛盾。具体流程为：先成立征信机构，由该机构在征得个人和信息供给单位的同意之后收集并对相应信息作出信用评级；之后信息使用单位和个人可以依照相关法律规定查看个人信用信息。该过程所涉及的法律关系有：征信机构与信息供给单位、信息使用单位和个人之间的关系、信息使用单位和个人之间的法律关系。所以，从上述的描述可以看出，美国的个人信用体系相对健全完善，达到了效率和公平的平衡。值得参考借鉴。
　　(二)社会安全号(SSN)
　　“社会安全号”即SSN(socialsecuritynumber)类似我国的身份证，这个安全号把一个人一生所有的信用记录记录于一起。包括个人的银行账号、税号、信用卡号、社会医疗保障号等都与之挂钩。在西方个别国家，如美国和德国，每个人有一个SSN号码。自上世纪30年代美国成立社会安全管理局后，政府下令所有合法公民和居民必须持有有效社会安全号，该号由国家社会安全管理局统一赋予和管理。在美国，社会安全号码就如同中国的公民身份号码，每人只有一个，并且终身不变、终身使用。但是实际功能比普通的身份证强大的多，在个人信用记录中也发挥很大作用。
　　(三)信用局制度
　　信用局(消费信用报告机构)是对消费者信用评估和提供个人信用服务的中介机构。美国的个人信用服务机构实行的是自由的市场运作模式，这些机构都是由私人部门设立的。专门从事个人信用资料的收集、加工整理、量化分析、制作和售后服务，形成了个人信用产品的一条龙服务。在美国有上千家当地或地区的信用局为消费者服务。但这些信用局中的绝大多数或者附属于Expeifan(益西利)、Equifax(艾克发)和TransUnion(环联)这三家最为主要的征信业巨头，并且这三家征信局都建有覆盖全美国的数据库，包含有超过1．7亿消费者的信用记录。就是这三家征信业公司巨头这也构成了美国信用局制度的核心。
　　(四)美国个人信用体系法律制度建设的参考意义
　　美国作为世界上信贷消费最发达的国家之一，其个人信用制度颇为成熟。最明显的特征表现为其个人信用体系模式具有市场化、商业化的运作机制。在其以上体系中有些方面可以给我们提供启示：
　　1．发达的个人信用资料网络系统。以非货币化的电子结算为基础，个人收支状况就可以通过发达的信息网络反映出来，银行和资信机构可以通过网络查询个人全面的信用资料和全部表现。包括：首次信贷消费后的每次贷款、透支及还贷情况。
　　2．齐全的个人资信评估机制。个人信用档案一般包括两方面：一方面是借款人向银行申请借款时提交的贷款申请表，包括贷款历史、居住情况、收入情况、婚姻情况等方面的信息；另一方面，是信用管理机构提供的与借款人信用历史有关的资料，包括尚未偿还的债务情况、信用卡透支情况，在其他金融机构的贷款记录等。
　　3．完善的法律体系保障。拥有完整的消费信贷方面的法律体系。如：《信贷机会平等法》、《诚实借贷法》、《公平信用报告法》、《社会再投资法》、《诚实贷款法》、《信用卡发行法》、《公平贷款记录法》等，在还款方面的法律规定有《破产法》等。
4．个人信用体系在市场化机制中顺畅运行。市场经济条件下，美国个人信用体系市场化、商业化运作。信用局制度直到目前为止仍旧是最有效率的个人信用制度之一。它专门从事个人信用资料的收集、加工整理、量化分析、制作和售后服务，提供着个人信用产品一条龙服务。
　　5．准确可靠的个人信用调查指标和评估模型。美国信用局征集的个人信用信息包括三个方面的内容：消费者身份信息、信贷信息、公开信息。
　　6．成熟的个人信用的监管体系。美国个人信用体系的主要监管部门是联邦贸易委员会(FTC)，此外，信用管理协会、收账协会、信用报告协会等民间协会进行着个人信用行业的自律管理。FTC对信用数据的采集、信用评分的过程、信用报告的制作及使用范围、个人隐私的保护、个人信用修复制度等诸多方面具有严格的规定并实施有效监管。

　　三、我国在个人信用法律制度建设中的对策
　　(一)建立健全信用立法
　　个人信用问题是个复杂的社会问题，涉及法律、法规、制度等多个层面。我国没有制定出一部全国性的法律法规对信用体系建设提供有效的法律支持与保护。在国外信用体系完善国家的立法，有如美国的《信用公平报告法》对个人隐私的法律界定；《平等信用机会法》是授信机构对信用申请人进行调查和数据分析的行为规范也是信用申请人的权利保护；还有《公平债务催收作业法》用于规范专门替债权人进行催账和追账活动的第三方法律等等。
　　我国应出台一系列信用法律法规，形成一整套、系统的规范信用活动的法律体系。从前面可以看到，美国个人信用体系的立法法规非常完善，这样个人信用监管部门就能够按照有关法律条款，使个人信用机构和个人信用管理活动的运作有法可依。同样，我国在个人信用管理的立法方面也要尽可能全面、完善，以避免法律真空出现。由于我们没有关于个人信用管理活动立法的经验，因此，可以借鉴美国最常用的几个个人信用管理方面的法律。如：《公平信用报告法》、《诚实贷款法》、《信用卡发行法》、《公平贷款记录法》等，尽快根据我国特色建立起一系列的个人信用相关法；并对原有可能与个人信用相关的法律如：《担保法》、《合同法》、《商业银行法》和《储蓄存款管理条例》等进行修改，推动信用法律建设。
　　社会信用体系所代表的市场新规则，需要成套的法律保证。从发达国家的经验来看，首先需要建立一些更为基础的法律，比如《个人隐私权法》和《信息自由法》等。同时，还要考虑如何避免与现行法律的冲突问题，《中国人民银行法》、《商业银行法》等需要做出相关调整，比如明确规定商业银行数据开放的范围。
　　(二)建立以国家为主，私人为辅的个人征信机构系统
　　我国目前已有一些信用中介机构从事个人信用调查、评估业务，上海资信有限公司开通了个人信用联合征信服务系统，首批100万上海市民的个人信用信息数据已进入服务系统的数据库。但是根据我国个人征信行业特点来看：首先，由于我国仍旧处于个人征信机构发展的起步阶段。目前现有的私人征信机构中，没有足以统驭全局的代表机构；其次，我国相关个人信用信息的法律不健全，纯粹的商业化运作会使得信用数据收集困难，并且我国在征信系统方面完全市场化的经验也不足；最后，由于我国地广人多，并且对个人信用体系建立的需求程度差别巨大，社会信用严重缺乏。
　　在系统中，国家个人信用信息管理局负责下设机构和隶属机构等的监管工作，有关政策的制定和协调工作，并提供个人信用信息代码，并构建相关数据库备查。其他各类征信机构则负责某方面个人信用管理工作的开展。在各类信用管理机构中应该实现信息的有偿或无偿互动。
　　(三)设立合理的个人信用信息评价标准和统一的个人信用信息代码
　　1．个人信用信息评价标准
　　我国个人信用体系建设中，个人信用评估已在逐步开展，各信用中介机构也都根据自己的评估指标体系确定了自己的评级标准。虽然这些各具特色的个人信用评级方案已经具备了一定的应用性，结合前面提及的我国没有足以统驭全局的代表机构可以拿出足以令各方信服的模型，故我建议由国家个人信用管理中心责任机构组织规划全国统一评级模型。在评级模型的规划中，可以组织地方或部门的个人信用管理机构以及在建立信用评估体系方面已经具有一定经验的部门、机构来联合参与。
　　2．个人信用信息代码
　　个人信用一般是通过连续记录建立起来的，个人信用记录直接记载着个人信用行为的结果，没有记录就无法判别信用的好坏。设立统一的个人信用信息代码可以保证对个人信用进行连续记录。根据德国的经验，这个代码是对个人信用信息机制推广的持续性动力。任何不具有长期连贯性的个人信用信息评估报告对于个人信用的提升是没有帮助的，同时也就不可能形成对个人信用体系的最终需求。通过个人信用信息代码的设立，个人会拥有一张信用身份证。
　　(四)发挥政府职能部门的作用
　　发挥政府在社会信用体系建设中的职能和推动引导作用。
　　一是促进并实施信用数据的开放。要通过制定政策协调工商、税务、财政、审计、银行、证券、保险、质检、药监、海关、公安、法院、检察机关、劳动保护等职能部门开放数据，组织建立基础数据库和检索平台，形成大规模的征信数据提供网络。
　　二是培育和发展信用市场。催生中国企业对征信产品和服务的需求市场，通过扩大信用经济规模，增加社会对信用管理中介行业的需求；与此同时，政府应当制定一些优惠政策，支持征信机构研发和创造新征信产品，为社会提供个性化、多样化的增值服务。
　　三是促进专业化信用服务机构发展。通过创造公平的竞争环境，提供法律保障、数据信息开放等有利条件，鼓励社会各界包括民营、中外合资、合作机构根据规定开办专业化的信用服务机构，以此促进信用服务业健康发展。
　　四是加强对信用服务行业的监管。用法律和经济手段规范信用服务从业行为，监督市场经济主体间依法公平、公正地披露信息和取得使用信息的义务和权利得以实现，保护公平竞争。
　　(五)健全信用信息监督奖惩机制
　　信用信息的监管主要规范两个方面内容：一是对征信机构的管理，二是信用信息披露和传播。在信用相关法律出台不成熟的情况下，至少先由政府出台相应的法规。法规首先应明确定义信用相关概念等。先期出台的信用相关法律应该有助于企业和个人的信用信息在采集、处理、传播等环节没有障碍，有助于征信数据商业化开放，同时，保护好消费者个人隐私。随着信用交易和信用管理实践的发展，信用投放规模的调控还需要从法律高度予以关注。信用相关法律的建设，是一项艰巨且颇费时Et的工作，需要政府的高度重视，并且尽快启动。当前对失信用者的惩罚制度，仅仅是以经济处罚为主，其他处罚方式比较少。失信成本的低廉会在另一定程度上放纵和鼓励失信行为的发生。个人信用奖惩机制的构建：一是将失信现象记入本人的信用档案记录，定期向其发出信用预警通知，督促其限期改正；二是建立同业征信信息披露制度，定期公告产生震慑效应；三是建立专门的“黑名单”记录多次失信或失信额度达到一定标准的个人，对其实行联合制裁。依法设置的奖惩机制将各种不讲信用的不法商户从市场中铲除，并阻止它们再度进入市场，以约束市场主体。