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行政诉讼与民事诉讼交叉案件审理问题研究

发布日期:2010-12-30    文章来源:互联网
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益提起的诉讼,是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度;民事诉讼则是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间的财产关系和人身关系提起的诉讼,是解决平等民事主体之间民事纠纷的一种诉讼制度。从行政诉讼和民事诉讼的概念、调整对象、处理方式、受案范围等方面来看,二者是两种不同类型的诉讼制度,理论上存在本质上的区别,似乎很难存在交叉问题。但在司法实践中,经常出现民事诉讼涉及行政诉讼、行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题。如何处理好两者的交叉问题,对树立司法权威,维护行政机关依法行政和保护公民、法人及其他组织的合法权益有着重要意义。本文试就行政诉讼与民事诉讼交叉问题是如何产生的、交叉案件的主要类型、交叉案件的审理状况及交叉案件处理思路等方面予以探讨,以期与各位同仁商榷。
  一、行政诉讼与民事诉讼案件交叉的原因。
  (一)我国立法上的原因。
  我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的,1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”行政案件法律规定由民事审判庭适用民事诉讼程序审理,人民法院开始受理行政案件。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》,行政诉讼有了专门的程序法规定,才从民事诉讼中分离出来,成为一个独立的诉讼,各级人民法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政诉讼案件。由于行政诉讼法起步较晚,行政诉讼制度不发达,行政诉讼法也不受重视,因而行政诉讼长期处于一种附属地位,还没有完全形成独立的体系。从世界范围看,目前,存在独立行政诉讼制度的国家中,行政诉讼大多也是从民事诉讼中分化独立出来的。行政诉讼从民事诉讼中分离出来的事实说明了两大诉讼关系紧密。故两大诉讼案件产生交叉有其立法上的根本原因。
  此外,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第(三)项规定:“依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”。这样,立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予了行政机关行使,如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”土地权属发生争议后,依照民事诉讼法的规定,双方当事人可以打民事官司。但是,土地管理法规定了土地权属争议应由政府先行处理,而政府对土地权属争议作出的处理决定又是可诉的具体行政行为,依照行政诉讼法规定,当事人不服该处理决定,又可以起诉政府,打行政官司,这种立法必然产生民事、行政诉讼交叉问题。
  (二)行政权的扩张与公民维权意识的提高。
  现代国家的行政管理不仅涉及国家和社会公共事务方面的管理,而且涉及公民、法人及其他组织方方面面的权益,这就决定了行政诉讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。随着市场经济和现代社会的飞速发展,国家行政干预的范围也越来越广,行政权得到进一步扩张,产生的行政争议也越来越多,越来越广。与此同时,公民的维权意识也在不断地提高,具体行政行为一经作出,行政管理相对人为维护自身的合法权益,将行政机关告上法庭。甚至,有人打起公益诉讼的官司,认为行政机关开支的是纳税人的钱,就应当为纳税人服务,应当依法行政,如行政机关的具体行政行为侵犯了纳税人的利益,就应当被告上法庭,近几年,这类公益诉讼的官司也屡见不鲜。行政诉讼法实施后“民”告“官”的官司早已寻常。而行政行为往往会直接或者间接影响两方以上相对人的权益,这些相对人对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求,有关当事人提起行政诉讼后,与被诉具体行政行为有利害关系的另一方当事人则提起民事诉讼;或者是行政相对人以行政裁决、行政处罚决定书确认的事实直接提起民事诉讼后,而相对利害关系人不服该具体行政行为提起行政诉讼;或者是有关相对人同时提起行政诉讼和民事诉讼。这些都是行政诉讼与民事诉讼交叉的成因。
  (三)行政争议和民事争议相互交织不可分割,直接产生交叉问题。
  当事人为民事权益进行民事诉讼时,由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可,具体行政行为是行为人行使权利的依据时,为证明请求司法保护的民事权益的合法性,当事人必然要提供具体行政行为加以证明,行政行为即成为民事争议处理的前提条件。民事诉讼为了查清事实,依法必须对当事人主张的权利的依据进行审查,以查明其诉求是否合法,具体行政行为出现在民事诉讼之中,而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务,这样产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象,民事争议的解决取决于行政行为的合法性。同样,行政争议中经常涉及民事争议,出现行政诉讼案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况。虽然行政争议案件和民事争议案件依法应按照各自的程序法进行审理,但在行政审判和民事审判实践中,出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况,也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。
  二、行政、民事诉讼交叉案件的主要类型。
  民事、行政诉讼交叉案件,是指行政诉讼与民事诉讼因在法律事实相互联系,在处理上互为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来,行政、民事诉讼交叉案件呈逐年上升趋势,在审判实践中的表现形式多种多样,归纳起来,主要有以下四类:
  (一)行政确认行为。行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。”①如权属的确认、工伤事故的确认等。由此可见,行政机关的行政确认行为对行政相对人的权利义务会产生直接和实质的影响,一旦确认行为在事实认定、法律适用及确认程序上存在问题,使行政相对人认为其权益受到侵害,该行政确认行为必遭行政诉讼。同时,因该确认行为的利害关系人并不是一方,有利害关系的双方或多方为维护自己的权益,就会产生民事诉讼,形成行政与民事交叉诉讼。这种类型在目前的审判实践中比较多。
  (二)行政裁决行为。行政裁决是指“行政机关依照法律授权,对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为。”②行政机关行使行政裁决权是由行政机关行政权的扩张引起的,但行政机关行使行政裁决权并不涉及所有的民事领域,只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下,才对该民事纠纷予以裁决。如城市房屋拆迁裁决,根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决,房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。……”对房屋拆迁、补偿、安置等案件的受理问题,最高人民法院法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定:“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定,同一起房屋拆迁、补偿、安置等案件,在不同的条件下,分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围,从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。
  (三)行政登记行为。行政登记行为是指“行政主体应申请人申请,在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实,并依法予以正式确认的行为。”③在民事法律领域,一些民事行为实施以后,民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得,必须经行政登记后才能取得。如根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条的规定:“房地产转让、抵押,当事人应当依照本法第五章的规定,办理权属登记。”该法第六十条第三款规定:“房地产转让或变更时,应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记。”故房屋买卖合同签订和房屋的实际交付都不自然引起房产所有权的自然转移,必须提交相关资料经房产管理部门审查登记,才能发生房产所有权转移。因此,房产管理部门颁发房产证后,持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利,提起民事诉讼,而与该房产证有利害关系的一方(即民事诉讼中的被告)却对房产管理部门的颁证行为提起了行政诉讼,从而出现的行政诉讼与民事诉讼的交叉。目前,因房地产市场的活跃和房屋转让的频繁,此类情况在实践中也比较多。例如:甲将其祖母乙所有的房屋办成了产权所有人为甲的房屋产权证,乙去世后,乙的两个儿子即甲的两个叔父要求分割遗产即乙的房屋,并提起了民事诉讼。诉讼中,甲以房屋产权证为证据,证明乙的房屋系甲所有,甲的两个叔父转而又对房产管理部门提起了行政诉讼,要求撤销房产管理部门颁发给甲的产权证,形成了行政诉讼与民事诉讼的交叉。
  (四)行政许可行为。行政许可是指“行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”④由此说明,行政机关的行政许可行为是与民事行为主体资格相关联的。如工商行政管理部门应申请而作出的市场主体的设立登记、注销登记等直接涉及民事主体资格的取得和消灭。又如甲申请国土部门批准宅基地扩建房屋,国土部门作出许可并颁发许可证,甲取得了扩建房屋的资格,但甲扩建的土地是乙一直耕种并上缴税费的田地,在甲扩建房屋的过程中,乙以甲扩建面积侵犯其权益为由进行阻挠,甲扩建不成遂提起民事诉讼,要求排除妨碍,而乙则以国土部门侵犯其土地承包经营权为由提起了行政诉讼,要求撤销国土部门的宅基地批准许可。从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。
  三、行政、民事诉讼交叉案件的审理状况
  行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件应当适用何种方式进行审理,由于我国的法律并未作出明确的规定,审判实践中,对行政、民事诉讼交叉案件的审理,五花八门,主要有以下三种表现形式:
  (一)直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。
  在民事诉讼中,当事人请求司法保护的民事权利,有些是基于具体行政行为产生的,比如行政许可行为、行政登记行为等。有些法院在民事案件审理中,认为对具体行政行为的合法性审查因不是民事管辖审判的权限,民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查;根据行政法原理,具体行政行为一经作出,非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销,就具有公定力、拘束力和执行力,勿庸置疑。加上最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定,国家机关以及其他职能部门依职权制定的公文文书优于其他书证,具有优势证据的效力,直接将当事人提交的具体行政行为作证据使用,以此确认当事人主张的民事权利能否得到保护。这样,民事审判直接确认了具体行政行为是合法的。如果与具体行政行为有法律上利害关系的第三人对该行为不服,提起行政诉讼,行政审判对行政机关具体行政行为的合法性经审查后,具体行政行为只要有下列情形之一:1、主要证据不足;2、适用法律、法规错误;3、违反法定程序;4、超越职权;5、滥用职权。根据行政诉讼法第五十四条第一款第(二)项的规定,行政审判要撤销该具体行政行为。导致同一法院对同一具体行政行为作出相互矛盾的裁决,引起当事人对法官或法院的误解,势必影响法院裁判的权威。
  在行政诉讼中,特别是诉房屋登记机关不作为的案件,比如甲、乙两兄弟共有一套房屋,产权证上写的是甲的名字。某日,甲将房屋卖给丙,甲、丙双方签订了合同,丙付了房款,在丙向房屋管理部门申办房产转移手续时,房管部门以该房系甲、乙两兄弟共有为由不予办理。丙提起行政诉讼,要求法院判决房管局履行职责办理登记过户。诉讼中,乙作为第三人参加行政诉讼,同时乙因不同意出卖房屋,提出甲、丙房屋买卖合同无效。如果法院判决房产管理部门履行法定职责,在一定限期内给丙办理登记过户,那么行政判决就否定了行政机关在履行职责过程中的审查权,直接确认了甲、丙双方签订的房屋买卖合同的效力,这样的结果显然不是以事实为根据而作出的判决;如果是判决驳回丙的诉讼请求,那么该行政判决就直接确认了甲、丙双方签订的买卖合同是无效的。行政案件的判决,均对房屋买卖合同这一民事法律关系的效力作出了确认。显然,这种确认是不准确的,民事行为的效力要通过民事裁判来确认。
(二)先行政后民事或先民事后行政的审理方式。
  在行政诉讼与民事诉讼交叉案件发生后,有的法院选择先行政后民事的审理方式,即将民事案件中止,等待行政案件裁判后再对民事案件作出裁判。理由是:在民事诉讼中,对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查,其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同,即使民事诉讼中审查出行政行为违法,但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法,因此,应当先行政后民事。但是,一律按先行政后民事的处理方式会出现尴尬情形,因为,在实践中,有的民事诉讼却是行政诉讼的条件,如上述甲、乙两兄弟共有的房屋被甲卖给丙一案,如果按照先行政后民事的处理方式,则出现直接确认了房屋买卖合同的效力,行政判决直接确认了民事行为的效力,因此,当民事法律关系的确定成为行政判决的先决条件时,先行政后民事的审理方式显然是行不通的。
  先民事后行政。行政诉讼与民事诉讼交叉情况的出现,大多数是民事争议发生在前。民事争议起诉后,诉讼中涉及到行政争议,因此有的法院按照时间的顺序,选择的是先民事后行政的审理方式。这种审理方式的理由是:行政机关有效成立的行政行为具有确定力,非依法不得随意变更或撤销;同时行政机关的行政行为又具有公定力,非因法定程序和法定事由改变之前,不论该行政行为合法还是违法都应推定为合法有效。由此说明,在民事诉讼中,法院完全可以采信行政行为所确认的事实和法律关系,并据此对民事案件作出裁判。但是,这种审理方式很容易导致案件的反复,如甲出卖一批生铁被工商部门查处,经鉴定,该批生铁系不合格产品,工商部门以甲出卖不合格产品为由处以没收生铁、罚款一万的行政处罚,甲被处罚后起诉供应其生铁的乙,理由是乙供的货为不合格产品,要求乙返还生铁货款。民事案件审理中,乙作为工商处罚的利害关系人又提起行政诉讼,要求撤销工商部门对甲作出的工商行政处罚。在这起交叉案件中,按照先民事后行政的处理方式,民事判决采信了行政处罚所确认的生铁为不合格产品,乙供应的产品不合格,遂判决乙返还货款,而行政案件在审理中却发现行政行为不合法,作出了撤销工商部门作出的处罚决定的判决。民事案件与行政案件对同一事实的认定出现了差异,导致同一法院作出的判决自相矛盾。在行政案件生效后,又通过审判监督程序对民事案件进行了纠正,造成案件审理的反复,影响法院裁判的权威。显然,先民事后行政也不是恰当的审理方式。
  (三)行政附带民事诉讼的解决方式。
  行政附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时,对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。在行政争议和民事争议交织的案件中,解决解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提,而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提,二者互为条件。行政附带民事诉讼有以下特点:一是行政诉讼的原、被告、第三人都可以在行政诉讼过程中提起附带民事诉讼;二是在行政诉讼过程中,行政机关对作出的具体行政行为负举证责任,民事争议的双方当事人对各自提出的主张负举证责任。
  四、行政、民事诉讼交叉案件的审理思路。
  (一)行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序问题。
  当行政争议与民事争议出现交叉时,首先要考虑的一个问题,是先审理民事诉讼还是先审理行政诉讼?在行政诉讼法和民事诉讼法中均没有明确的规定,只有民事诉讼法第136条规定了“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,中止诉讼。”这条规定是目前司法实践中解决民事、行政诉讼交叉案件的主要程序法律依据。本着依法、遵循程序的理念,从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发,本人认为对行政、民事诉讼交叉案件,应实行由法官行使释明权后,中止正在审理的争议诉讼,解决需要先行解决的争议。
  具体来讲,应该根据不同案件的情况具体处理:1、当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾,也不会产生相互影响和相互依赖,没有因果关系时,即不会影响两种诉讼顺利审结时,人民法院就应实行行政诉讼和民事诉讼并行的方式,对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理;2、当因民事、行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时,如果民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时,人民法院应当先审理行政案件,中止民事诉讼。再以行政诉讼的结果作为依据作出民事裁判;3、当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时,人民法院审理案件的顺序就是先审理民事诉讼案件,作出民事裁判,然后再以民事裁判结果作为行政诉讼的依据作出行政裁判。上述处理方式我们概括为“基础性行为优先审理”原则,即当民事和行政案件出现交叉的情况时,民事行为和行政行为谁是基础性行为,谁就优先审理,当民事行为是行政行为基础性行为时,优先审理民事案件;当行政行为是民事行为基础性行为时,优先审理行政案件。这样操作既保证了办案效率,同时又保证了办案质量,是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合。
  (二)行政诉讼中解决民事争议的问题。
  最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”第97条又规定“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。”这些规定是目前司法实践中解决民事、行政诉讼交叉案件的主要法律依据。
  随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化,越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力,并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼,如环境保护法、治安管理处罚法等。人民法院受理这类案件后,必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发,立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权,就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时,审理当事人之间的民事争议,使当事人的民事权益得到司法救济。在行政诉讼中涉及民事争议,并且民事争议的解决影响到行政争议的解决,即民事争议的解决是行政争议解决的前提时,法官应该行使释明权,告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼,中止行政诉讼,待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼,作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼,只是对民事争议部分提出审查的请求,则应先中止行政诉讼,将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
  (三)民事诉讼中解决行政争议的问题。
  民事诉讼中解决行政争议,是民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提,但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的,却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是以民事争议为主,涉及行政争议解决的案件。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时,法官应当行使释明权,由当事人行使自己的权利,决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,民事审判庭应当中止民事诉讼,将当事人的请求移送行政审判庭进行审查,由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判,裁判结果作为民事审判的依据,由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。若当事人不另行提起行政诉讼,只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下,人民法院可以审查行政行为的合法性,也应先中止民事诉讼,将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分,移送行政审判庭进行审理并作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条第一款第(五)项规定的“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,中止诉讼。”
  综上所述,行政诉讼与民事诉讼交叉案件在审判实践中,由于缺乏统一的审理操作模式,一直困扰着法院。如何总结经验,积极探索此类问题的解决方式,已成为我们法律工作者面临的一个重要课题。正确处理好行政诉讼与民事诉讼交叉问题,对于化解社会矛盾,避免当事人缠诉,提高诉讼效率,维护社会稳定将起到积极的作用。
  注释:
  ①姜明安:,北京大学出版社1999年版,第197页。
  ②姜明安:,北京大学出版社1999年版,第202页。
  ③姜明安:,北京大学出版社1999年版,第199页。
  ④罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社1998年版,第425页。
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