美国钢铁保障措施案研究――美国国际贸易委员会调查报告
发布日期：2003-12-09 文章来源： 互联网
一、概述
ITC调查报告于2001年12月作出。ITC6名委员全部参加了调查。具体进行调查的人员共29人，其中，负责人（director of operations）1人，调查员（investigators）3人，产业分析师（industry analysts）7人，经济师（economists）5人，财务分析师（financial analysts）4人，律师（attorneys）7人，高级统计师（senior statistician）1人，调查监督员（ supervisory investigator）1人。
调查报告共1150页，分三卷。
第一卷是“决定和委员的观点”（determinations and views of commissioners）。首先是委员会就调查结果所作的共同决定，以及对国内产业进行救济所提出的建议。这个部分的附件对有关产品的物理特点作了描述，列出了其相应的海关税号。随后，就损害和建议，分产品进行了的分析，即具体说明是否存在损害，以及应当采取什么相应的措施。应当说，这是整个报告的核心部分。但值得提及的是，根据ITC的惯例，有些委员对是否存在损害和应当采取何种救济的不同观点，也列在报告的相应部分。
第二、三卷是大量以图表表示的调查中获得的信息。主要有三个部分：一、总体情况（overview），包括背景情况，例如过去有关钢铁保障措施的调查；有关产品的生产工序和用途的描述；全球钢铁产业状况，例如产量、生产能力和就业趋势，进出口状况，亚洲金融危机，苏联解体后的情况，技术发展，外国政府的计划等；美国钢铁产业的情况，例如生产能力、库存、原材料成本，就业和相关成本，金融和投资趋势，销售趋势，定价，汇率等。二、有关产品的情况，包括产品的描述和用途，美国生产商情况，对实施救济的立场，以及进口增加情况等。三、其他信息，包括“联邦公报”（Federal Register）上有关开始调查的通知，听证会情况（时间、地点、参加人员及其在有关问题上的立场等），以及所有图表概览。
二、关于调查的情况
ITC对钢铁的调查，是依据2001年6月22日美国贸易代表致ITC主席的一封信而发起的。[ii]在这封信中，贸易代表称，布什总统已经宣布了一项应对美国钢铁行业所面临挑战的全面计划，其中之一，就是指示贸易代表要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”，就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查。（此外还包括与其他钢铁生产国就全球钢铁限产进行谈判，并制定纪律约束补贴和其他扰乱市场的做法）。
信中称，美国钢铁行业及其二十万工人在美国经济中起着重要的作用：向制造、建筑和能源行业提供高质量的产品，钢厂给相关行业提供了就业机会。但美国钢铁行业受到了外国政府50年来对市场一贯干预和对其钢铁业直接财政支持的影响，其结果是产量严重过剩，无效生产，世界市场供大于求。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。这些困难导致钢厂关闭，工人失业，地方经济受到破坏，其中以钢铁业为生的地方尤为严重。因此，需要立即进行调查，以确定某些钢铁产品进口的增加是否为生产相似或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或者严重损害威胁的实质性原因。这封信的后面还附了一份要求调查的进口产品的目录。[iii]
ITC随即于2001年7月3日在“联邦公报”上发布公告，宣布开始调查。
7月26日，ITC又收到美国参议院财政委员会的一份决定，要求进行同样的调查。ITC依职权决定，将两项调查合并。
ITC向生产一种或多种有关产品的大约825个公司发放了生产商问卷（这些公司的情况来自以前对钢铁产品的调查和其他公开行业信息），共收到281份回复。进口商问卷除随附在生产商问卷中外，ITC还选择了大约220个公司，共收到326份回复。购买商问卷随附在上述825个和220个公司的问卷中。此外，ITC还要求美国生产商提供他们各自产品前三位的购买商，随后向1100个公司发放了问卷。ITC共收到1180份可用的购买商问卷回复。对于外国生产商，ITC在网站上发布了空白问卷，供下载回复。ITC共收到475份回复。
随后，ITC职员对这些回复中所提供的数据进行审查，例如将每个公司的价格、销售价值和成本等单位数据于公开数据和所有公司的数据进行对照。对美国生产商的数据还进行了特殊的审查，使其报告的销售、经营收入和生产能力等情况，尽量与每个公司的财务报表保持一致。此外，对其中最大的一家公司进行了有限的核查，使其问卷中的数据与公司记录相一致。
ITC调查报告中使用的大部分数据，都是从调查问卷中获得的。此外，也使用了一些其他来源的信息，例如对美国进口的官方统计。
发放、分析问卷，只是ITC调查的一部分。ITC就损害举行了8次听证会，就救济举行了3次听证会。在ITC委员就损害和救济分别进行表决后，最终于2001年12月19日将决定和建议提交美国总统。
三、ITC关于损害的观点：法律标准
在进行保障措施调查时，ITC依据的是美国1974年贸易法“201条款”。ITC传统上将该法所规定的标准分为三个方面。即如果要作出肯定的决定，ITC必须认定：有关产品进口的数量增加（不论是实际数量，还是相对于美国国内生产的数量）；美国国内生产相似或直接竞争产品的产业正在受到严重损害或者严重损害的威胁；进口是国内产业受严重损害或严重损害威胁的实质性原因（substantial cause）。要作出肯定决定，这三个条件必须都得到满足。
如上所述，ITC调查是应美国贸易代表和参议院财政委员会的要求而发起的。调查的产品共4大类：普通碳素和合金板材（carbon and alloy flat products）、普通碳素和合金长材（carbon and alloy long products）、普通碳素和合金管道产品（carbon and alloy pipe and tube products）、不锈钢和合金工具（stainless steel and alloy tool steel products）。为了数据收集的需要，ITC将这4大类产品又细分为33种。
ITC从以下5个方面对有关产品进行调查。
1、生产相似或直接竞争产品的国内产业
为确定一种产品进口增加是否为严重损害或者其威胁的实质性原因，ITC首先对“生产与进口产品相似或直接竞争产品的国内产业”（the domestic industry producing an article that is like or directly competitive with the imported article）予以限定。法律对“国内产业”的定义是：相似或直接竞争产品的全体生产商，或者相似或直接竞争产品的总产量占这种产品国内全部产量主要比重的生产商。ITC对每一种相似或直接竞争产品的国内产业进行限定，并评估相关进口对生产每种产品的设备和工人的影响。
美国贸易法立法的历史表明，“相似”（like）是指在固有或内在特性方面（即制作原料、外观、质量、质地等等）实质上相同（substantially identical in inherent or intrinsic characteristics）：“直接竞争”是指在商业用途上实质上相同，即适用于相同的用途并基本上可以互换。有关相似或直接竞争产品的决定属于事实认定。
在确定哪些是相似产品时，ITC一般考虑的因素有：产品的物理特性，在海关的处理，制造过程（即在哪里、如何制造的），用途，产品销售的营销渠道。没有哪个因素是决定性的，对每个因素考虑的分量决定于各个案件的事实。ITC一般是找产品的明确分界线，而不考虑细小的差异。
在确定何为生产相似或直接竞争产品的国内产业的问题上，ITC有广泛的自由决定权，一般坚持的原则是：产业的界定方式，应是根据“201条款”的立法历史，对法定的标准进行有意义的分析。尤其是，ITC认为，此处的产业定义更为宽泛，与反倾销和反补贴中的规定不尽相同。反倾销和反补贴所针对的是进口可能从不公平贸易做法中获得的具体利益，而保障措施的目的是为了防止或者补救所有进口对国内生产性资源（productive resources）的严重损害。因此，在确定国内产业时，生产过程和设备的份额是一个基本的考虑。
该法的立法史表明，ITC在保障措施调查中所考虑的，是生产该产品的行业或工厂的生产性资源（例如雇员、设备和资本）的严重损害。ITC在1984年的钢铁保障措施案中强调了这个基本的考虑。在那个案件中，进口涉及多种产品，结果ITC认为9种产品属于相似或直接竞争产品。ITC称，产品范围如此广泛，就要求ITC以反映市场现实的方式界定相似或直接竞争产品，同时实现保障措施的基本目标，即国内生产商的生产性资源。因此，ITC既考虑生产性设备和过程，也考虑市场。
ITC分析国内产业的出发点，是调查要求或者申请中所列的产品。ITC只需要界定国内产业，而不是首先考虑是否及如何细分进口产品。ITC认为，相似或直接竞争产品以及国内产业，不一定与被调查的进口产品的描述相同。如上所述，这属于事实认定。
在本案中，总统及参议院要求调查的函中，将产品分为4类。ITC称，虽然它不受这种分类的约束，但这提供了一个有用的出发点，因为每一类产品都有共同的特性和用途，并且与其他类别有明显的区别。虽然ITC为了收集数据的需要，将产品分为33种，但这不是分析的出发点，也不影响ITC的分析。
2、进口增加
作出肯定决定的3个法定要件中的第一个，就是进口必须数量增加。按照美国法律的规定，实际增加和相对于国内生产增加，都属于增加。在确定进口是否增加时，ITC考虑所有来源的进口。ITC一般考虑最近5年的进口趋势，但也可以在适当时考虑更长或更短的时间，以及最近的时间。
3、严重损害或其威胁
第二个要件是国内产业是否正在受到严重损害，或者正在受到严重损害的威胁。美国法律将“严重损害”定义为“国内产业重大全面减损”（significant overall impairment in the position of a domestic industry），而“严重损害威胁”则为明显迫近的严重损害。
在确定严重损害或者威胁是否存在时，ITC考虑它认为相关的所有经济因素，包括，但不限于：一、严重损害：国内产业生产设备重大闲置，相当数量的公司无法在一个合理的利润水平进行国内生产经营活动，在该国内产业内有重大的失业或者待业。二，严重损害威胁：销售或市场份额下降，库存多并且增加（不管保存者是国内生产商，进口商，批发商还是零售商），国内产业生产，利润，工资，生产能力或者就业下降的趋势；国内产业中的公司无法获得充分的资金对其国内工厂和设备进行更新，或者无法维持现有研发支出的水平；由于第三国市场上的进口限制而导致美国市场成为该产品出口转移的主要目标。
以上因素中的任何一个有或没有都不是决定性的。ITC还要结合有关商业周期对国内产业的状况进行考虑。
4、实质性原因
第三个要件是正在增加的进口是否为严重损害或者威胁的实质性原因。美国法律对“实质性原因”的定义是：重要并且不比其他原因次要的原因（a cause which is important and not less than any other cause）。因此，进口增加必须既是严重损害或者威胁的重要原因，同时与任何其他原因相比，又必须相等或者较大。
在这方面，美国法律规定，ITC应考虑其认为有关的所有经济因素，包括，但不限于：进口增长（无论是实际增长还是相对于国内生产增长）和国内生产商所占国内市场份额的下降。ITC还应考虑国内产业在相关商业周期中的状况，但不得将伴随美国经济衰退或经济下滑的需求下降这个原因归为严重损害的单一原因。
不仅如此，美国法律还要求ITC审查进口之外的可能带来严重损害的原因，并将审查结果写入调查报告。这一规定的目的，是确保对国内产业造成损害的所有因素都得到确认。
5、有关来自北美自由贸易协定（NAFTA）国家进口的调查结果
“北美自由贸易协定实施法”规定，如果ITC作出了肯定的决定，或者委员会表决正反票数相当，则ITC应查明：来自NAFTA国家的进口单独考虑，是否占整个进口的实质性份额；来自NAFTA国家的进口单独考虑，或者在例外情况下一起考虑，是否对进口所造成的损害起到了重要的作用。
根据该法的规定，如果一个NAFTA国家的进口，从最近3年的进口份额看，在被调查的产品中没有列入前5位的供应国，则一般不应认为占整个进口的实质性份额。来自NAFTA国家的进口只要是重要原因，而不一定是最重要原因，就应认定为对进口所造成的损害起到了重要的作用。在确定这些进口是否起到了重要作用时，ITC应考虑NAFTA国家进口份额的变化，这些国家进口水平及其变化。如果在损害性进口增长期内，这些国家进口的增长率比同期整个进口的增长率为低，则一般不应认为对严重损害起到了重要的作用。
四、ITC关于损害的观点：对具体产品的分析
ITC报告对4大类产品，都按上述5个标准进行了调查和分析。限于篇幅，下文只选择平板轧材（flat-rolled steel，普通碳素和合金板材之一）作为例子。
1、生产平板轧材的国内产业
ITC认为，美国有生产平板轧材的产业，并且国产平板轧材与调查所涉及的进口平板轧材相似。就物理特性看，国产与进口平板轧材有相同的基本物理特征，一般可以互换。证据表明，进口平板轧材成分主要是普通碳素钢，这与国产平板轧材成分的范围相同。不仅如此，内外产品的用途、冶炼方法、厚度、宽度以及加工过程都是相同的。平板轧材的生产过程，在美国和外国的钢厂一般没有大的区别。在营销渠道方面，虽然具体的方式有些差别，但都是销售给最终用户和批发商/服务中心。
ITC考虑了对不同类型的平板轧材进行分别分析还是整体分析的问题。平板轧材在不同的加工阶段有一些共同的物理特性，在一定程度上相关联。这种钢在铸模或半制成之前，有共同的冶炼基础。碳钢一般是指碳与铁的结合体，在第一次铸模时可锻造，并且铁在重量上与其他成分比，占主要地位，而碳含量在重量上只占2％或更少。碳素平板轧材包括传统上的非合金钢和通过添加少量合金成份（微合金）而改造成的新型碳钢。由于合金成份成本的原因，碳钢包括了多数普通等级的钢铁，一般比生产不同等级的合金钢为价廉。合金成份包括钛、铜、铌、钒、硼等。
所有的碳素平板轧材最初都是由包括碳和铁的原料制造的。冶炼时的混合决定于最终使用的要求，不管最终使用是相同还是不同的加工阶段。因此，这种钢铁的化学含量是在加工的融化阶段确定的，只是在随后的氧化锻炼阶段，碳的含量可能会有所减少。
碳素平板轧材包括以下5个加工阶段中每个阶段的钢产品：钢坯，热轧钢，定尺碳切钢材（CTL），冷轧钢，涂镀钢。一个阶段的该产品一般是下一个阶段的材料。在早期阶段，这些产品之间的相互关联是很大的。例如，板坯用于生产下一阶段的产品热轧钢，不论是薄卷板、钢条还是中厚板。多数热轧钢进一步加工成冷轧钢，其余的要么加工成CTL钢板或钢管，要么用于制造汽车和电器的支架部分。多数冷轧钢也用于涂镀钢的材料，少数用于加工成镀锡类产品或取向硅钢（GOES）。
由于先加工的碳素平板轧材是进一步加工产品的材料，这种钢铁在生产时，至少在开始阶段使用的主要是相同的生产过程，下游产品只是进一步加工而已。例如，所有的碳素平板轧材都是用钢坯制造的，然后多数进一步加工成热轧钢。虽然生产过程随加工阶段而有所不同，但该产业实质上有垂直联系，设备有共同性。
大多数生产碳素平板轧材的公司都涉及许多加工过程，将相当一部分先加工的产品用于自己进一步加工的产品生产。实际上，所有美国生产的钢坯都由国内生产商内部用于生产热轧钢，而大多数热轧钢和冷轧钢也内部转化了。2000年，美国国内生产的99.4％的钢坯，66％的热轧钢和58.7％的冷轧钢都内部转化了。因此，在加工到最后一个阶段之前，产品的差别是模糊的。
实质上的内部转化表明，国内生产商是高度一体化的，碳素平板轧材总产量的碳钢制造程序涉及三个阶段：融化或提炼原材料；浇铸成半成品，例如板坯；进行成形加工，例如热轧、冷轧和涂镀。碳钢是用一体化或非一体化程序生产的。不论是否一体化，都要在下一阶段进行加工改善。可以对钢的化学成份进行调整，方法是添加合金，或者降低碳含量。可以调整温度，进行适度浇铸。在浇铸之前，钢铁的基本特性在此时就确定了。
根据不同的特性对钢进行融化后，就加入了轧制程序。美国目前生产的绝大多数碳素平板轧材都接着由美国和外国一体化生产商使用的通常程序浇铸，或者通过小钢厂设备浇铸成更薄的板坯。
所有板坯都被进一步加工成热轧钢，包括薄板卷、钢条和中厚板。半成品转给轧钢厂，先加热，然后经过一套或几套旋转压制程序，从而改变厚度和形状。这就是所谓的热轧。热轧的程序是相同或相似的。
多数热轧钢成为冷轧钢的材料。冷轧是将热轧钢的厚度大幅度降低，常常降低25-90%.冷轧的目的有多种，包括降低厚度，增加机械特点或表面特性。
相当多的冷轧钢还被进一步加工，进行涂镀，制成防腐钢。
这些生产程序的关联性和生产商的一体化表明，每种产品的市场都不是孤立的。多数生产商都可以根据需求状况和能力改变其产品形态。例如，由于冷轧钢需求增加，公司就可以决定减少在商业市场的热轧钢销售，而在内部更多地转化为冷轧钢。生产过程的基本流向，意味着任何类型产品供给或需求的变化，都可能影响产量，最终影响所有其他上游或下游产品的财务状况。因此，每个生产商的整体财务状况可能直接受到每种产品相对生产和销售水平的影响。
公司分配生产资源，部分是依据不同类型产品的利润率。而且，热轧钢、中厚板、冷轧钢和涂镀板的价格是密切相关的。不同阶段产品之间的价格是显然是相关的。有些生产商承认，产品之间的价格相互影响。国内板坯进口商承认，板坯价格完全决定于下游的热轧钢和冷轧钢的价格。
平板轧材主要用于汽车和建筑业。因此，尽管用于车前档的热轧钢可能不会为涂镀薄板卷所替代，但所有平板轧材都受到汽车需求的影响，因为所有类型的产品都用于生产汽车。同样，所有类型的平板轧材也都用于建筑业。因此，平板轧材受到这两个市场总体需求的实质性影响。
不仅如此，尽管不同产品之间的垂直关联性限制了产品之间的互相替代，但在某些情况下，确实有不同阶段产品之间相互替代的情况，涂镀钢被用于一般使用冷轧钢的产品，反之亦然。
如上所述，平板轧材，特别是用于下游产品原料的产品，多数是内部转化的。而且，平板轧材一般是直接进入最终用户的。2000年，60-99.6％直接卖给了最终用户。
总之，ITC认为，不同类型的平板轧材在市场上和国内生产过程中是高度重合的。由于国产和进口平板轧材的市场是密切相关的，因此这是同一产业。ITC确定，平板轧材与进口平板轧材是相似产品；国内产业是生产平板轧材的生产商全体。
2、进口增加
ITC认定，进口增加满足了法定条件。平板轧材进口总量从实际数量和相对数量看，都增加了。从实际数量看，进口从1996年的18.4百万吨，上升为2000年的20.9百万吨，增长13.7％。总进口从2000年中期的11.5百万吨，下降为2001年中期的6.9百万吨。进口与国内生产的比例在调查期内也增加了，从1996年的10.0％上升到2000年的10.5％。进口与国内商业装货相比也增加了：总进口在2000年相当于32.6％的国内商业装货，而1996年是31.5％。2001年中期，相当于22.7％。
1998年，即整个调查期的中期，进口有迅速、大幅度增长，绝对数量和相对数量都达到了顶峰。进口为25.3百万吨，比1996年增长37.5％。虽然进口数量在1999年和2000年下降了，但绝对数量和相对数量与调查期开始时相比，仍然非常高。
3、严重损害
ITC认定，国内产业受到了严重损害。
美国共有在调查期内，国内产业的生产设备有很大程度的闲置。10家钢厂寻求破产保护，有一些则干脆停业。该产业的设备利用率也下降了：1996年是91.0％，1997年是89.5％，到了2000年则降为85.1%.从中期看，2000年为90.8％，而2001年则为81.0％。在调查期最近几年，每种平板轧材的设备利用率也都明显下降了。
ITC承认，从1996年到2000年，该产业的生产和能力都增加了，就象国内消费一样。国内总消费在此期间增长了7.8％，而国内生产增长了8.4％；所有生产能力增长了15.9％。但从2000年中期到2001年中期，总生产能力下降了0.8％。
ITC认为，尽管能力和生产增长了，但国内产业的生产设备有重大闲置，很多破产，部分设备关闭，能力使用下降。
除了生产设备闲置外，很多公司无法在合理的利润水平下进行生产。尽管需求上升，但国内产品的平均单位价值有实质性下降。
主要由于价格下降的原因，很多公司无法在合理的利润水平上经营。1996年和1997年，经营收入水平分别为4.3％和6.1％。随后则转为亏损：销售亏损在1999年为0.7％，2000年为1.4%.在2001年中期，经营亏损是销售的11.5％，而2000年经营收入是3.6％。每种平板轧材都是这样，调查期前期经营收入水平很高，随着进口增加和价格下降而开始下降。
尽管原材料成本和整个销售货物成本持续下降，国内产业经营收入的下降仍然存在。单位原材料成本从1996年到2000年下降了5.4％，从2000年中期到2001年中期下降了7.5％，而单位销售货物成本则分别下降 5.7％和上升了1.0％。此外，这种下降是伴随着生产力迅速上升出现的：生产力在调查期内增长了13.2％。
随着国内产业收入状况的恶化，资本支出的调查后期也急遽下降。2000年资本支出比1996年下降了35.0％，在2000年中期和2001年中期之间下降了24.5％。每种平板轧材都出现了类似的情况。
失业和待业的情况也很严重。1996年到1998年，工人数量是稳定的，但在1998年到1999年之间急速下降，减少了4000工人，相当于减少了4.2％。工作时间也减少了，在调查期内，工人减少了4.4％，2000年中期和2001年中期减少了7.1％。工作时间则分别减少了3.5％和10.5%.
ITC承认，产业状况的有些因素是相对稳定，甚至改善的。例如，国内产业占国内总消费的份额，在1996年是91.0％，2000年是90.5％，2000年中期是90.2％，2001年中期是93.1％。国内产业占总商业装货的比例，分别是76.0％，75.4％，75.0％，81.5％。净销售增长了10.9％，国内装货增长了7.2％，即从1996年的184.8百万吨，上升到2000年的198.1百万吨。但ITC认为，这些因素并没有改变国内产业受到严重损害的状况。
鉴于生产设备严重闲置，财务状况恶化，严重失业等情况，ITC认定，国内产业受到了严重损害。
4、实质性原因
ITC认定，进口增加是对国内产业造成严重损害的一个重要原因，并且不比其他原因次要。ITC考虑了法定因素，以及国内生产，能力，能力利用率，装货，市场份额，盈亏数据，工厂关闭，工资和其他与就业有关的数据，生产力，资本支出，研发支出。结论是，进口增加是国内产业严重损害的实质性原因。
（1）竞争状况
ITC考虑了一些影响国内产品和进口产品在美国市场竞争状况的因素，包括与产品本身有关的因素，产品的替代程度，世界生产能力和产量的变化，以及市场条件。这些因素影响了购买者在决定购买国内产品还是进口产品时所考虑的价格及其他方面。
生产商一般认为，平板轧材几乎没有替代品。平板轧材在下游产品的成本中可能会占有比较高的份额，但在制成品价值中则只有比较小的份额。
平板轧材的需求决定于多种最终用途的需求。相当大比重的平板轧材被用于生产下游平板轧材产品。
调查期内，美国对平板轧材的需求有重大增长。国内需求从1996年的203.2百万吨，增加到2000年的219.0百万吨，上升了7.8％。但2000年中期到2001年中期下降了14.9％。净销售在调查期内从58.8百万吨增加到65.2百万吨，上升10.9%，但在2000年中期和2001年中期下降11.7％。在调查期结束时，国内需求明显下降：在2000年中期和2001年中期下降14.9％。每种产品的国内消费也大致相同。
至于平板轧材的供给，如上所述，国内生产能力持续上升。外国生产能力也增加了。仅是中厚板和热轧钢的生产能力，外国生产能力就从1996年的290.9百万吨，上升为2000年的335.2百万吨，增长15.2％。
生产能力的重大增长，是世界钢铁市场受到扰乱的期间出现的。一些亚洲国家在1997年末和1998年初货币贬值，严重影响了钢铁在这些国家的消费，积压的钢铁寻找其他市场。苏联解体也使前苏联国家向美国的钢铁出口增加。
国产和进口平板轧材有不同程度的替代性。购买者一般把质量作为购买的最重要因素。国产和进口产品的质量和产品范围差不多，只是在交货时间上有一些差异。很多购买者也把价格作为首要因素。
平板轧材进口受到现行的反倾销、反补贴税和中止协议及其他贸易限制协议的影响。有些措施是在调查期之前实施的，没有影响本调查期的进口增长。也有一些措施是在调查期实施的。
（2）分析
在确定进口增加是否为严重损害的实质性原因时，ITC考虑进口的影响，也考虑其他因素的影响。“实质性原因”是指“重要而不比其他原因次要的原因”。
如上所述，在调查期内，平板轧材进口实际和相对进口都增加了。1998年的激增与国内产业的下降同时出现。在此之前两年，国内产业经营状况较好。其中，1997年，净商业销售达61.1百万吨，国内产业经营收入为销售的6.1％，净收入为4.5％。而1998年，经营收入则降为4.0％。1999年和2000年都出现了经营亏损。
1998年进口初次增长后，进口数量减少，但仍然高于前两年的水平。并且其影响通过库存继续存在。
1998年至2000年进入美国的平板轧材，价格一般大大低于调查期的早期阶段。这些价格下降迅速，但一般与美国市场整体需求无关，因为即使价格下降，需求仍稳步上升。
1998年的进口增长改变了国内生产商的竞争策略。在进口夺去了很大的市场份额后，国内生产商开始使用价格抵制进口入侵。削价虽然起到了一点作用，但无法改善产业状况。不仅如此，虽然1999年和2000年需求增加，价格仍在下降。
从具体产品的数据可以看出，进口价格低于国产产品价格，是进口导致了价格下降。因此，进口增加，价格压制了国产产品，就对国内产业造成了损害性影响；在国内产业削价时，情况尤为如此。
国内生产商有一些是依赖于进口平板轧材的，特别是板坯。有些生产商可能会从进口价格下降中受益。尽管存在这种个别的利益，整个产业受到了进口增加的严重损害。
总之，进口增加与严重损害之间的因果关系是明显的。
调查中，有些人认为其他因素也造成了对国内产业的损害，包括国内需求下降，产业内部竞争，国内能力增加，购买者联合，国内产业过度调整，以及社会保障成本（legacy cost）。
ITC认为，对于美国需求下降，所有证据表明，下降是在调查期的最后，即2000年第4季度才出现的。2001年前6个月的需求比2000年前6个月低。2000年的国内需求比1996年高和1999年高。国内产业在2000年后半年之前就出现了受到损害的迹象。国内产业经营收入下降出现在1998年，随后两年继续下降。需求增长的时间也是进口增加的时间。因此，需求下降不是损害的原因，只在调查期结束时对产业的状况有影响。事实上，进口增加所带来的亏损，使得国内产业无力面对需求的下降。
对于国内能力的增长超过了国内需求的增加，ITC认为，国内能力增长与国内需求增长是同时出现的。因此，国内能力增长总的说来是符合市场条件的。
的确，能力的增长超过的国内消费的增长。调查期内，平板轧材消费在内部转化和商业装货两方面增长了7.8％，而能力则增长了15.9％。由于国内生产没有能力增长那么大，但与消费增长相当，能力增长看来在很大程度上说明了国内能力利用率下降的问题。
有人认为，这些新能力的出现，加上该产业没有淘汰旧的低效能力，这就给国内产业降低成本满足新能力造成了很大的压力。的确，公司会最大化地使用其设备，但这影响了其价格行为。但如上所述，是进口增加，而不是国内生产的钢铁，导致了价格的下降。事实上，外国生产商的生产能力也稳步上升。此外，2000年进口在国内消费中的份额比1996年高。如果是国内能力导致了损害，就应该看到国内产业导致了价格下降，并且从进口中夺取了市场份额。因此，ITC认定，生产能力的增加，虽然可能在价格下降中起到了一定的作用，但不是等于或大于进口增加的重要原因。
对于管理不善，例如资本投资决定增加了公司的债务负担，引起了破产和财务困难的说法，ITC认为，这一点没有说服力。如上所述，财务困难是在1998年进口首次增长后出现的。最严重的损害出现在需求最大的时间。大量进口阻碍了国内产业获得利润。财务困难是进口增加所造成损害的结果，而不是原因。另外，债务负担增大也不能解释价格下降的问题。
关于社会保障成本，即退休金和其他福利增加了公司成本，是导致破产的更重要原因的问题，ITC认为，社会保障成本是困扰国内产业的问题，影响了产业内必要的联合。但这个成本在国内生产商之间相差很大。并且，这不是一个新的问题，在调查期之前就存在，但1996年和1997年国内产业照样盈利。这个成本可能使得有些公司在与低价进口竞争时处于不利地位，但不应对损害了产业的低价负责。因此，ITC认定，该成本不是等于或大于进口增加的原因。
关于出现了效率高的小钢厂，从而引起了产业内部竞争的问题，ITC认为，由于产品组合和原材料成本的原因，小钢厂的确有成本优势，但这种优势在整个调查期都存在，大钢厂也享受了成本的下降。增加低成本的能力的确会对价格有影响，但如上所述，是进口导致了价格的下降。虽然小钢厂可能比大钢厂容易抵制进口竞争，但小钢厂不是国内价格下降的原因，也不是等于或大于进口增加的造成损害的原因。
关于购买者联合，特别是汽车制造商联合，降低了国内产业的谈判力度和利润幅度的问题，ITC认为，购买者的数量减少，会增加他们讨价还价的力量，可能会影响价格。但购买商联合不是突然在1998年出现的，而是一直存在的现象。因此，这不能解释国内价格下降的问题，也无法说明是等于或大于进口增加的重要原因。
综上所述，ITC认定，进口增加是平板轧材国内产业受到严重损害的实质性原因，并且不比其他原因次要。ITC的依据是进口增加以及随后进口在国内市场中份额的增加，进口的低价，以及相应的国内市场份额、价格的下降，能力利用率，负利润，失业以及资本支出的下降等。
5、来自NAFTA国家的进口
（1）加拿大
ITC认定，来自加拿大的平板轧材占有总进口的实质性份额，但不是进口所造成严重损害的重要原因。
加拿大是调查期内前5位的平板轧材进口国。但该进口在绝对数量和相对数量方面都下降了，数量下降了16.1％。而同时，整个进口增长了13.7％，非加拿大进口增长了17.3％。加拿大进口在1996年相当于国内产量的1.1％，2000年相当于0.8％。相当于国内装货则分别为3.4％和2.6％。国内生产商同意，加拿大进口没有达到法定要求。
（2）墨西哥
ITC认定，来自墨西哥的平板轧材占有总进口的实质性份额，并且是进口所造成严重损害的重要原因。
墨西哥是调查期内前5位的平板轧材进口国。进口数量在1996年是1.9百万吨，2000年是2.5百万吨，增长了26.9％。来自墨西哥的进口增长率高于非墨西哥的增长率（12.2％）和总进口的增长率（13.7％）。墨西哥进口在1996年相当于国内产量的1.2％，2000年相当于1.1％。与国内装货的比率则分别为3.3％和3.8％。墨西哥产品的单位平均价值低于其他进口。从具体产品的价格分析中可以看出，墨西哥进口使用了低价和高价混合的方式。
五、ITC关于救济的观点：概述
ITC在认定进口增加是国内产业严重损害的实质性原因之后，必须建议总统应采取什么行动应对这些严重损害，以及如何最有效地促进国内产业进行积极调整以应付进口竞争。根据美国法律的规定，ITC应考虑的因素包括，对严重损害进行补救的行动的形式和数量；国内产业在调查过程中所作的承诺；ITC得到的关于国内和世界市场竞争状况的信息，以及在采取行动期间可能影响这些状况的发展；国际谈判是否必要；当事方的观点。
ITC建议采取的行动，在数量和时限上必须符合法定的限制。另外，还必须说明建议是否包括加拿大和墨西哥；是否以及在何种程度上包括以色列的进口（因为以色列与美国有自由贸易协定）和加勒比盆地及安第斯受惠国的进口。ITC还必须说明采取或不采取所建议的行动对每一个相关产业及其工人，其他国内产业，以及消费者的长短期影响。
1、建议救济的形式
法律授权提出多种进口救济的形式，包括增加关税，数量限制，关税配额，调整措施，以及上述的结合。为了确定哪一种方式最为有效，ITC对每一种救济都进行了成本、效益分析。ITC认为，对于作出严重损害决定的产品，使用以关税为基础的救济，将给每一个产业提供最适当和最容易管理的救济形式，同时减少对市场干扰，促进积极调整。
ITC称，总的说来，它所建议的以关税为基础的救济是为了提高国内价格，装货数量，产业利润率，从而使国内产业能够对更新和调整生产设备增加投资。建议增加的关税水平帮助国内产业恢复进口增加前的市场份额，而没有禁止进口。
有些当事方曾建议使用数量限制的方式。但ITC认为，增加关税更为合适。首先，关税对来自不同外国的产品有较少的歧视，在需求变化时有较大的灵活性，并且比数量限制容易管理。关税比配额更有可能在短期内提供价格和收入上的救济，而这在本案中尤为重要，因为所有产业都面临着价格下降。ITC认为，建议增加关税更符合其法定职责，即建议采取“消除严重损害”（address the serious injury）的行动。最后，未来需求变化难以预测，也使得关税成为较好的选择。由于近期美国经济整体下滑，许多产品的需求状况都发生了重大变化，这使得设定一个适当的配额尤为困难。如果将来需求上升或者下降，配额对于救济就可能过大或过小。相比之下，关税的后果不大受到需求变化的影响。
关于时限，ITC建议期限为4年，认为4年的时间可以让国内产业获得利润，以完成调整所需的投资，并实施相应的计划。根据法律的规定，超过3年就需要进行中期审议。这可以让ITC对产业实施调整计划的情况进行审查。这也可以让总统有机会在救济不再必要或者产业没有进行积极调整的情况下，考虑降低或终止救济。
对于多数产品，ITC都建议关税每年递减3％，因为这样可以在短期实现积极、迅速产业收入效果，与在长期降低对消费者和市场影响方面，实现一种平衡。
2、排除特定产品的请求
在调查过程中，ITC收到了很多申请，要求不对某些产品进行救济。这些产品中，要么是国内相关产业不生产的，要么国内生产的数量不能满足美国需求。
但生产商认为，对于排除请求中的产品，他们生产并且能够生产足够的数量。因此，没有证据能够证明大多数要求排除的产品在国内产业不能提供。ITC决定，除了在极少的例外的情况下，国内产业不能生产，或者不能生产足够的数量，并且不反对排除，就不予排除。ITC认为，在以关税为基础的救济下，美国特定产品的最终用户如果不能或不愿使用国内产品，仍然可以进口这些产品。
3、其他建议
（1）国际谈判
ITC建议总统继续进行最近发起的国际谈判，以消除进口增加的原因。该谈判是总统发起的与美国重要贸易伙伴就近期消除世界钢铁行业无效的过剩生产能力而进行的谈判。
调查显示，在过去十年的时间里，全球钢铁生产增加了15％，而其中的7％出现在1999年到2000年。世界生产能力难以量化，但公认超过了实际产量和市场需求。2000年，全球年生产能力估计达11－12亿吨。
显然，各钢铁生产国需要解决全球无效能力的问题。现有的过剩生产能力明显造成了国内产业的严重损害。如果全球能力继续超过全球生产和需求，钢铁价格就会继续下跌，阻碍国内产业的复苏。因此，国际谈判降低生产能力是非常重要的。
（2）贸易调整援助
ITC也考虑了是否建议美国商务部和劳工部实施贸易调整援助计划。这些计划提供的援助和资金在数额和范围上是有限的，仅援助不足以补救严重损害和促进调整。尤其是，援助不能限制进口的加入。但与进口救济结合起来会有一定的作用，特别是可以为产业联合以提高竞争力而失业的工人提供培训。因此，ITC已经将其关于产业损害的决定通报了商务部长和劳工部长。根据法律的规定，相关产业需求援助的公司或工人应当得到迅速的帮助。
4、其他促进积极调整应对进口竞争的步骤
法律要求ITC就促进国内产业积极调整的最有效的行动提出建议。国内钢铁产业面临很多与进口没有直接关系的竞争状况，但应当同时使用进口救济和国际谈判确保该产业未来的健康发展。这些问题涉及对产业重组和合并的阻碍。但ITC认为，它无权建议采取什么具体的步骤解决这些调整中的障碍，并且并非调查中的所有产业都面临这些问题。
国内产业，特别是大钢厂，承担着很重的退休人员费用，而外国的这些费用常常是由政府承担的。另外，公司的环保负担也很大。这些问题都威胁了该产业的未来发展，影响了其产品与外国产品竞争。不仅如此，公司融资极为困难。促进调整的行动应能增加投资者相信，使该产业获得需要的资金。
六、ITC关于救济的观点：具体产品
ITC报告对4大类产品的救济措施，都进行了说明。限于篇幅，下文仍只选择平板轧材作为例子。
1、ITC调查结论和建议
（1）对板坯之外的平板轧材增加关税，为期4年：第一年加收20％从价关税，第二年降为17％，第三年降为14％，第四年降为11％。
（2）板坯：实行关税配额：第一年，7.0百万吨以上加收20％从价关税；第二年，7.5百万吨以上为17％；第三年，8.0百万吨以上为14％；第四年，8.5百万吨以上为11％。
（3）总统应继续与所有生产这些产品的国家进行谈判，以减少全球过剩的生产能力。
（4）加拿大进口不适用于上述关税和关税配额措施。
（5）墨西哥进口适用于上述关税和关税配额措施。
（6）所有增加的关税或者关税配额都不适用于以色列的进口，以及来自“加勒比盆地经济复兴法”或“安第斯贸易优惠法”受益国的、以免税入境的进口。
2、竞争状况
ITC考虑了今后几年国内、世界市场的竞争状况，以及可能影响这些状况的发展，以评估所建议的救济措施的影响。
（1）需求状况
平板轧材需求强劲，特别是从1998年到2000年，但从2000年下半年开始下降，与美国经济衰退一致。
购买商认为，平板轧材几乎没有替代品，而国内和进口平板轧材一般是相互替代的。价格虽然是购买的一个重要因素，但由于平板轧材缺少替代品，而且钢铁在最终用户产品中所占成本较低，因此对价格变化反应度较平缓。
（2）供给状况
美国产业有大钢厂和小钢厂组成。小钢厂既使用国产原料也使用进口原料。国内产业从80年代以来的大量投资，世界产量增加。美国产业的社会保障成本很高。有些公司申请破产保护。一些外国产品受到美国反倾销和反补贴的影响。
3、产业调整计划
ITC审查了每个公司的调整计划。这些计划包括进行投资，改善国内产业的竞争能力。虽然每个生产商的具体目标不同，但多数调整都属于以下4类：恢复财务稳定，向更有效的生产设备投资，开发新产品和市场，寻求以市场为基础的联合。生产商还建议提供公共政策措施援助，包括社会保障成本免除，例如扩大退休人员加入联邦健康计划；对购并提供税收优惠；改进不公平贸易法的实施等。
4、建议的救济
（1）救济的性质和期限
a. 临时关税
生产商主张实施救济，要求实施30－50％的关税。而消费者代表则反对进行救济。ITC最后提出的建议，使用了他们一直使用的经济模型。经济分析显示，20％的从价关税将增加国内产业的销售收入和销售数量。其中，销售收入将超过2001年的水平。这些收入可以使产业回到进口增加前的利润水平，确保必要的财政资源进行投资，以提高长期的效率和竞争力。关税递减也将鼓励国内产业实施其调整计划。
b. 板坯的关税配额
ITC的考虑是，国产板坯的商业销售是非常有限的。国内产业一般内部消费了所有板坯，用于生产下游高价值产品。因此，国内板坯无法满足需求。大钢厂和小钢厂都需要一定数量的板坯。因此，关税配额是为了避免对依赖于进口板坯的生产商带来伤害，同时防止板坯进口增加。
（2）国家排除
ITC对加拿大进口作出了否定决定，所以建议排除其产品；对墨西哥进口作出了肯定决定，所以建议使用。以色列和加勒比盆地国家的进口量很小，所以应排除。
（3）国际谈判
建议总统继续进行国际谈判是为了减少全球过剩的生产能力。
（4）采取救济的长短期效果
ITC预计，第一年，增加的关税将能实现较高的收入和销售量，国内价格少量上升，使国内产业盈利。随着产业状况的改善，市场信心和市场稳定将得以恢复，产业可以获得必要的资金进行产业调整。此外，价格的略为上升不会对消费者产生很大的影响。事实上，救济的设计是从轻微的负面作用转向轻微的正面作用。进口价格上升，进口水平开始受到限制，对消费者的影响是很平缓的。
不可能精确预测第一年以后的市场效果，但由于关税主要会带来收入和数量的后果，当产业联合和需求上升后，对美国的价格会有更大的影响。因此，在救济期内，国内产业将提供生产水平，回到盈利状态，增加投资者的信心。
而关税配额既能满足国内需求，又能防止进口增加。
（5）不采取所建议行动的长短期后果
如果不采取适当的救济，国内产业将继续亏损和恶化。价格下降将成为主要的市场现象，进口占国内市场的份额将增加。价格和收入对国内产业的影响将恶化。产业仍然无力融资，无法实施投资和调整计划，也就更加无法与进口竞争。从1999年到2001年上半年，产业出现了实质性亏损。如果这种亏损继续下去，很多公司都无法生存。关闭与半关闭将导致更多工人失业。钢厂关闭还将影响公司所在的城镇和社区，并对地方经济产生重大影响。在平板轧材生产商集中的地区，例如印第安纳州西北部等地区，后果将尤为严重。
5、促进产业积极调整的其他步骤
有些生产商建议政府提供援助，使他们可以免除社会保障成本，可以进行融资。大钢厂建议关税收入分配给该产业。有人建议立法，授权向该产业提供资金以支付社会保障成本；对国内销售的平板轧材产品实行最低限价。还有人建议对购并实行税收鼓励措施等。
ITC认为，这些都需要立法，而总统目前没有这种授权。虽然贸易法允许总统向国会提出立法建议，但ITC现在只能建议总统采取目前法律授权的行动。因此，ITC没有就这些立法意见向总统建议。但ITC强调，当所建议的行动终止后，关于这些问题的行动就变得非常重要了。
八、ITC关于损害的决定和关于救济的建议
1、关于损害的决定
在调查的基础上，ITC确定：
（1）某些钢铁产品进口的增加是生产相似或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或者严重损害威胁的实质性原因。在所有调查的产品中，ITC对12种普通碳素和合金钢铁产品作出了肯定决定，包括板坯（slabs）、中厚板（plate）、热轧钢（hot-rolled steel）、冷轧钢（cold-rolled steel）、涂镀钢（coated steel）、热轧棒材（hot bar）、冷轧棒材（cold bar）、螺纹钢（rebar）、产油国管道产品（OCTG，即用于钻探和加固油孔的钢管）之外的焊管类产品（welded tubular products），管接头（fittings）以及不锈钢棒材和线材（stainless bar and rod）。但对17种产品作出了否定决定；而对4种产品，委员们肯定与否定的意见各占一半，因此总统有权选择二者之一。
（2）根据北美自由贸易协定实施法的规定，认定来自加拿大的普通碳素和合金热轧棒材、冷轧棒材、焊管类产品、管接头，不锈钢棒材和管接头，在整个进口中占有实质性份额，在进口所造成的严重损害或者威胁中比重很大。认定来自墨西哥的普通碳素和合金板材（板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀钢），普通碳素和合金管接头，以及不锈钢管接头在整个进口中占有实质性份额，在进口所造成的严重损害或者威胁中比重很大。
2、关于救济的建议
建议对以下产品实施为期4年的关税和关税配额计划：
（1）中厚板、热轧薄板卷、冷轧薄板卷、涂镀钢、热轧棒材、冷轧棒材和不锈钢线材：第一年加收20％从价关税，第二年降为17％，第三年降为14％，第四年降为11％。
（2）不锈钢棒材：第一年加收15％从价关税，第二年降为12％，第三年降为9％，第四年降为6％。
（3）普通碳素和合金管接头和法兰盘：第一年加收13％从价关税，第二年降为10％，第三年降为7％，第四年降为4％。
（4）螺纹钢：第一年加收10％从价关税，第二年降为8％，第三年降为6％，第四年降为4％。
（5）板坯：实行关税配额：第一年，7.0百万吨以上加收20％从价关税；第二年，7.5百万吨以上为17％；第三年，8.0百万吨以上为14％；第四年，8.5百万吨以上为11％。
（6）OCTG之外的焊管类产品：实行关税配额：第一年，超过美国2000年进口的部分加收20％从价关税；第二年，超过该数量的为17％；第三年，超过该数量的为14％；第四年，超过该数量的为11％。
ITC进一步建议，对板坯、中厚板、热轧、冷轧和涂镀产品增加的关税或关税配额适用于墨西哥的进口，但不适用于加拿大的进口；对冷轧棒材和不锈钢棒材增加的关税适用于加拿大的进口，但不适用于墨西哥的进口；对螺纹钢和不锈钢线材增加的关税不适用于墨西哥和加拿大；对普通碳素和合金管接头和法兰盘增加的关税适用于加拿大和墨西哥；对热轧棒材增加的关税适用于加拿大，但不适用于墨西哥。对于OCTG之外的焊管类产品增加的关税，建议不适用于墨西哥，但对是否适用于加拿大，肯定与否定的意见各半。ITC还进一步建议，所有增加的关税或者关税配额都不适用于以色列的进口，以及来自“加勒比盆地经济复兴法”或“安第斯贸易优惠法”受益国的、以免税入境的进口。
ITC还建议对OCTG之外的焊管类产品实施的救济不适用于某些大口径的焊管产品。
ITC建议，总统应继续与所有生产这些产品的国家进行谈判，以减少全球过剩的生产能力。
ITC还建议总统考虑采取其他适当的行动，以促进国内产业整顿、联合，对进口竞争进行积极的调整。
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