行政处罚权与刑罚权的纠葛及其厘清

　　行政处罚权与刑罚权作用范围的界限不清，主要原因在于国家权力在行政和司法之间的划分上存在问题，因而梳理基本的权力结构关系对于理解和界定行政违法和犯罪具有重要意义。对于行政性犯罪的认定，应特别考虑行政违法性的存在，而从权力运作的角度看，即表现为特定行政机关的权力行使，而这一权力行使对于相应案件的犯罪认定具有重要意义。行政违法责任与刑事责任的功能不同，其反映的是权力运作关系的不同，因而当同一行为既是行政违法又构成犯罪的情形下，行为人承担两种不同的责任，并不存在责任的充分评价问题。
　　行政违法和以违反行政性法律、法规为前提的所谓行政犯罪之区分，行政犯罪之刑法解释及认定，以及行政处罚与刑事追究之衔接问题，在今日之法治语境下进行研究，不单纯是一个纯粹的学术问题，更主要地表现为一个实践问题。而对这类问题研究之切入，在规范层面去探索进路，是当前之主要研究视域，即所谓以行政刑法或者行政犯为基本范畴进行所谓之本体研究，而又以比较法方法作为主要研究方法，以德国、日本法律实践和理论来分析中国的情形。这种视域和方法，不可谓不当，但是对于中国行政处罚权与刑罚权（实质上是行政权与司法权）之关系问题，在这种研究框架下是难以澄清的，而在此基础上形成的理论，也如摆在花坛里的盆花，虽然鲜艳、茂盛，却和下面的土壤没有直接关系。本文试图将研究视角作必要的转换，从权力分配与重叠的角度进行基础性的现象分析，进而基于现象观察，抽象出问题脉络，为解决问题提供思路。上述问题的实质在于，行政处罚权与刑罚权的划分、衔接以及因为权力作用范围重叠而形成冲突和解决，因而本文的切入点就从权力的分配开始，并于权力的实现结束。
　　一、行政处罚权与刑罚权纠葛的宪政视角
　　权力分配首先是个政治问题，其次才是法律问题。国家基本权力在不同国家机构中的划分也是如此。公权力在国家层面作不同的组织架构的分配，并以宪法予以确认，这是当今宪政的基本任务和主要内容之一。在我国虽然并不提倡“三权分立”的权力分配、实施及相互制约框架，但是基本权力在不同国家机构之间的划分、实施及相互之间一定程度上的制约，在宪法上仍十分清晰地被表现出来。不过，不容否认的是，在我国，司法权的功能、独立性和强度都受到行政权（有时还来自于立法权）的挤压，对司法权性质的定位也与一些法治发达国家不尽一致。行政权在社会规制方面的作用，在一定程度上替代了司法权应发挥的作用，这集中体现在行政处罚权的作用宽广和行政强制教育措施权的存在。[1]在一定历史时期，国家在社会规制方面偏重行政权无可厚非，但是，当法治作为社会核心价值提出并着手建设时，以宪政维度来重新分配并平衡各种国家权力时，则对行政权应作重新的审视。
　　司法权本身具有内敛的性质，其运行完全依照既有法律来运作。从目前的司法权运作看，虽然存在一定的自我创设权力的事例，但是总体上司法权施加的范围是比较清晰的。不过，当这种权力与行政权重叠的时候，就存在模糊的状态，这并不表明司法权进入到了行政权作用的空间，而是行政权作用的界限是模糊的，并有意、无意地在一定程度上替代了司法权应作用的空间。
　　刑罚权，作为一种实体性、终局性的权力，其性质应归属于司法权，从国家权力分配而言，是由法院来行使的，集中体现为定罪和量刑的权力。当然，如果从广义上讲，制刑权（立法机关行使）、动刑权（侦查机关行使）、求刑权（检察机关行使）和行刑权（刑罚执行机关行使），也可以视为刑罚权的组成部分。不过，真正具有确定案件性质和决定某人具有刑事责任以及是否给予刑罚处罚的，只能由典型意义的司法机关即法院来完成。行政处罚权是行政权的一种形式，根据行政法律由不同的行政机关行使，这种权力也是实体性且具有终局性的权力。所谓行政权替代了司法权的行使，以刑事法为本位，集中表现为行政处罚权替代了刑罚权的行使。具体而言，就是本应由刑罚权（狭义的）来处理的案件，却由行政处罚权进行终局处理。这一问题实际又包含了两个层次：（1）在宪政框架下进行权力分配，将本应由刑罚权解决的问题，交由行政处罚权来解决，比如劳动教养权、部分剥夺人的自由和财产的权力（行政拘留、行政罚款）在目前体制下都被视为行政权的范畴。（2）在权力现实运作层面，行政处罚权的行使基于各种主客观原因而事实上替代了司法权应作用的事项。第一个层次是非常基础而复杂的问题，是一个纯粹的宪法问题；第二个层次则可以从操作层面上探讨，当然这个层次的探讨也不可避免地涉及第一个层次的问题，或者说，导致后一层次问题更深刻的原因在于第一个层次。
　　第二个层次上的问题，即通常所说的“以罚代刑”的问题。尽管“以罚代刑”多指经济类案件中，以行政处罚来解决，而不做刑事案件处理。然而，倘若对现象进行观察，会发现在治安、公共安全、社会管理等诸多方面都存在这类问题。除去其中存在的腐败原因，从制度上、从权力上进行分析，可以初步找到以下三个因由：
　　1．法律原因。最典型的例子恐怕就是《治安管理处罚法》和《刑法》的关系。从《治安管理处罚法》的规定看，似乎可以将治安违法行为与犯罪作出清晰的区分，但是众所周知，这种区分表现为一种量上的区分，而这种量上的区分却决定了治安违法行为与犯罪之间质的区分；从权力的视角分析，是因为量上的区分而形成两种不同权力的作用范围，由此说，量的递增而形成质的变化，不是行为本身性质发生了变化，而是由此而来的权力干预出现了质的变化。量的考察，是一种事实的考察，但量是否达到促使质变化的程度又依赖人的观察和判断的，因而看似客观的标准来划分治安违法行为与犯罪，却在很大程度上掺杂了主观性。比如，《刑法》中规定的情节犯，“情节是否严重”从法律规定上看，需要评价主体作出综合判断。即便是数额犯、数量犯，这些所谓的单一情节犯，数额、数量的确定也可能掺杂人的主观性在里面。[2]需要注意的是，这种主观性并非法官的主观性，而是在案件发现的时候就存在了。而当这种主观性缺少必要的操作性规范指引时，就可能转化为任意性。法律原因，本质上还属于上述第一个层次的原因，即行政处罚权和刑罚权在国家权力分配方面存在的不清晰问题，由此导致在法律评价上会出现在灰色区域的重叠。
　　2．职能的重叠。这里主要指公安机关的职能重叠问题。我国公安机关的职权范围十分广泛，其行使的职权并非严格意义上的警察权。在其广泛的职权范围中，治安权的行使是其核心职能，而治安权实际上又包括两大部分：一是治安行政管理和处罚；二是启动刑事立案和侦查。基层公安机关在履行其职责的时候，这两种权力同时存在，虽然在内部有一定的分工，但是这种内部的权力划分并不是很清晰的，因而不可避免地在一些案件的处理上，在是否应予刑事追究的判断上（当然往往是轻罪），就会存在运用治安处罚权还是刑罚权的选择。考虑到人力、财力等客观原因，基层公安机关恐怕不会更多以启动刑事立案的方式来处理这类案件，除非时逢“严打”或者专项整治。由于治安处罚权具有一定的剥夺性，因而在效果上似乎也不错，当然，这种权力的行使是不公开的，被处罚人寻求权利救济一般也是事后的，[3]或者被附加以一定的条件。[4]
　　此外，一个有意思的现象尤其值得思考：在行政处罚权和刑罚权作用事项上进行量的区分，从规范上看，是有利于限制行政机关在遇到存在犯罪嫌疑案件时的自由裁量权的。具体来说，当发现案件的综合情节可能构成犯罪时，公安机关应当立案侦查，而其他行政机关应当向公安或检察机关移送案件，因为立法为这些行政机关作出这样的客观要求。也就是说，立法者在刑事案件追究方面划定了界限，实际上意在限制公安机关和其他行政机关的自由裁量空间，限制行政权代行司法权。如果比较其他国家立法例，虽然盗窃一块钱都构成犯罪，然而在实践中仍要达到一定的情节才会去追究行为人的责任，这里显然存在着比较大的自由裁量空间，而如此警察机关和其他行政机关（有的国家还包括检察机关）的权限比我国相应的机关的权力要大。不过，在实践的运作中，我国公安机关和其他行政机关的自由裁量空间仍十分大，因为立法者虽然划定了界限，但是这个界限却具有很大的弹性，且更为重要的是，这些机关的权力行使并没有积极的外在控制。虽然从《刑事诉讼法》的规定看，检察机关对公安机关立案侦查是有立案监督权的（第87条），不过，在实践层面能够发挥多大的作用，是很难作出良好期待的；对于其他行政机关的案件移送问题，则更缺乏有效的监督机制了。
　　3．行政处罚权的主动性和刑罚权的被动性。作为主动调整社会的力量，行政处罚权的实施具有主动性，而行政违法[5]的调查和处罚都是由同一机关来行使的；狭义的刑罚权的行使则是被动的，作为司法权的组成部分，它具有司法权行使的基本属性，即“不告不理”，如果检察机关不提起公诉、自诉人不起诉的话，法院是无从行使这项权力的，而检察机关行使起诉权又依赖于侦查机关的移送。对属于治安范围的犯罪而言，公安机关有权移送；而对于其他所谓行政犯罪而言，公安机关的立案侦查又依赖于其他行政机关的移送，而后者又具有相应的行政处罚权。例如，假冒、伪劣商品违法行为的查处主要由工商机关负责，其行使着一定的行政处罚权。在一般情况下，这类犯罪案件也是首先由工商机关发现线索，再移送公安机关立案侦查，而此时工商机关实际上已经掌握到足以定罪的证据材料；除非是在公安、工商等部门联合执法的情况下，公安机关可以较早地自行发现线索并予以立案侦查。关于行政机关案件移送，已经有一些具体的规定。不过，客观地讲，这些规定操作性并不强。其症结仍在于，不同部门的行政权与公安机关治安权之间存在不协调的问题，而且这种不协调是常态下的不协调；当两者之间形成较大脱节的时候，就会出现“以罚代刑”的问题。
　　完善的宪政中很重要的一条，就是各种公权力的划分合理、配置适当、彼此协调和互相制约，而以上分析所试图揭示的行政处罚权与刑罚权之间存在纠葛的原因，如果作简单断语的话，就是权力划分、配置以及彼此协调方面出现了问题。当然，对于这一问题，是进行国家基本权力的重新划分，还是基于目前这种划分而作中观和微观的调整？这不是一个能够轻易回答的问题。不过，发现问题的实质，总是有利于问题解决的。这对于刑罚权的充分实施无疑是重要的。
　　二、行政违法性评价和刑事违法性评价的关系
　　探讨所谓行政犯罪时，集中在行政违法性与刑事违法性[6]的关系问题上展开。一般而言，两者可以被安置在不同层次上去分析：行政违法性是第一层次判断，刑事违法性是第二层次判断。第二层次判断依赖于第一层次的判断，但是经过第一层次判断而得出的肯定结论，并不能直接推导出第二层次的结论。当然换个角度分析，也可以将行政违法性作为刑事违法性的部分内涵来揭示两者的关系。行政违法性评价以行政法律的规定为前提，刑事违法性以《刑法》的规定为前提。行政法律中规定“依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任”，仅仅是提示性的条款，并不具有规定犯罪或者某一行为具有刑事责任的功能。在涉嫌行政性犯罪案件的认定中，对于危害行为是否具有行政违法性，不应要求所适用的行政法律的具体条文有“依法追究刑事责任”的表述。换言之，只要根据相关行政法律判断某行为具有行政违法性即可，而后根据刑法的规定再行判断是否具有刑事违法性。
　　行政违法的判断，基本上属于客观判断，即只要行为人客观上违法了行政法律规范，就构成行政违法，而不必过问主观上是否有过错，除非法律另有规定的情况。[7]在行政犯罪的构成符合性判断上，应从客观方面去探讨，对行为人违反行政法律的行为部分作为客观方面的要素来把握；当然，基于主客观相统一原则，对行为人对该客观行为部分仍强调具有罪过，根据《刑法》第14、15条的规定，只要行为人认识到其行为存在社会危害的可能就可以了，也就是说，对行政法律所确认和保护的社会关系可能形成危险或者实际损害。
　　前段关于行政违法性和刑事违法性关系的简要分析，是从规范层面进行探讨，而对于行政犯罪的追究，还应特别研究行政违法性评价和刑事违法性评价的关系问题。评价，即评价主体对评价对象的价值评判和考量。在任何既定法律关系中的评价主体都是特定的，在行政法律关系和刑事法律关系中，其评价主体又为公权力机关，而评价本身是一种权力运作过程，因此行政违法性评价和刑事违法性评价都是权力的实际运作过程。所谓行政违法性评价与刑事违法性评价的关系问题，集中表现在刑罚权的实施过程中行政权如何发挥影响的问题。如前段所述，从规范层面看，行政犯罪的刑事违法性的判断，应首先判断是否具有行政违法性。而某一行为是否具有行政违法性，在大多数情况下，首先是由行政机关判断的，法院在定罪过程中也常常依赖于行政机关的判断。例如，法院审理交通肇事案件，如果没有交警部门出具的事故鉴定结论，就无法判断被告人是否有罪。虽然事故鉴定结论在审判中作为证据来使用，但是这一结论的形成是行政权具体行使的结果。在事故类犯罪、行政性的经济犯罪、[8]文物犯罪、环境犯罪中，也存在同样的情形。与一般的物证鉴定不同的是，这一类型的鉴定结论，并不是一个单纯的技术性鉴定，更主要地表现为行政权力的行使，且这种权力的行使也不是单纯的事实认定，而是具有明显的规范评价色彩。
　　对于行政违法性的评价，法院在行使司法权的过程中往往是无法代行的，其作用无非是对行政机关出具的鉴定结论（或者处理结论）作出是否认可的决定。从这个层面，也会明显看出公权力的划分问题。例如，对于商品质量方面问题，应由产品质量部门作出鉴定，实际上，这就是该行政机关对特定行为是否违反产品质量法作出评价；法院是没有权力作出上述评价的，尽管法院可以对该评价结论是否予以采信作证据层面的审查，但是其没有权力直接来判断。可以说，对这类行政犯罪案件，相关行政机关已经进行的调查和作出的结论基本上足以作为定罪的根据了。法院除了审查这些调查和结论是否合法适当以外，无非进一步确定被告人的罪过问题，而在判断被告人是否有罪过方面，除非被告人提出充分可信的证据证明自己没有社会危害性认识（其中包含了不知道法律的认识），否则，即可以推定被告人具有相应的罪过。[9]
　　如此分析，并非试图说明法院在这类案件审判过程中处于被动、消极的地位，也不是说，行政权在这类案件中处理中实际上代行了司法权进行定罪和量刑，而只是揭示这类案件处理上存在的权力结构关系。
　　三、行政违法责任与刑事责任的关系
　　从社会规制的角度分析，权力的直接对称物是责任，而责任是惩罚的前提，惩罚是责任实现的一种主要形式而已。因而无论是行政处罚权的运作，还是刑罚权的运作，都是首先确定行政法律关系或者刑事法律关系的另一方具有相应的法律责任。所谓责任的确定，即判断特定人或者单位是否有责任及其程度，也是特定权力的具体实现，而对于特定人或者单位而言，其责任的承担是权力所特别施加的，不能回避，也不能推卸。
　　行政违法责任，这里指作为行政相对方的个人或单位因违反行政法律规范而依法应承担的法律后果。[10]其责任的实现方式，就是行政相对方被施以特定的行政处罚。[11]刑事责任，是刑事法律规定的，因实施犯罪行为而产生的，由司法机关强制犯罪人承受的对其进行的否定性评价，并以此确定对其应施加的负担。[12]由于这两种责任的确认主体是不同的，且所反映出来的权力性质也是不同的，因而在大多数情况下，行政违法责任和刑事责任并不发生冲突。不过，在一些具体情况下，两种责任会同时存在，并由此产生一定理解上的障碍。最典型的例子就是《刑法》第201条中“因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的”规定，是否存在重复评价的问题，即二次行政处罚意味着两次行政违法责任评价，而再次偷税作为犯罪处理，又进行刑事责任评价，如此是否对同一事实进行了重复评价。
　　对此，应澄清两个问题：（1）责任评价所反映的权力性质是什么？如前所述，行政违法责任和刑事责任的评价和确定主体分属于相应的行政机关和法院，而其反映出的权力性质分别为行政权和司法权，两种权力性质不同，不能相互取代。（2）责任评价的基础是什么？也就是说，对特定人或单位进行责任评价的指向内容是什么？而这又与责任评价的目的联系在一起。行政违法责任确定的目的，主要在于确认和恢复社会的外部秩序，是行政权的本能反应，对于行政违法责任人的评价也重点在于其客观行为违法方面，即提倡所谓的“客观违法原则”’[13]这种责任评价基本上不带有对责任人人格内容进行评价的功能。虽然基于法律责任的理论，在一定范围也要求违法行为人具有过错，[14]但这无非是保障行政违法责任评价和行政处罚的合理性而已。刑事责任则直接针对犯罪人的人身危险性，是对人身危险性的评价，并进而基于这种评价施以刑罚，以达到报应和预防的目的，其功能集中表现为对人格的评价。如果以上两点分析都是成立的话，那么对于上述《刑法》第201条所形成的争议可以得出比较确切的结论：该规定并未违反重复评价原则，因为行政责任评价和刑事责任评价是不同性质的评价，其评价的基础也是不同的。
　　当然，作为责任的实现方式，从有利于行为人的角度出发，相近的处罚种类可以进行合并。对此，《行政处罚法》第28条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”不过，需要强调的是，刑罚吸收行政处罚，是惩罚执行上的吸收，是责任实现方式的吸收，并非责任的吸收。具体而言，已经存在的行政违法责任判断及处罚并不因之后的刑事责任评价和刑罚处罚而无效。
　　刑事责任与行政违法责任不可相互取代。设若行为人被处以刑罚后，如果其行为同样构成行政违法，则相关行政机关是否可以对其进行行政处罚？对此，首先必须明确的是，相关行政机关仍有权追究其行政违法责任，并不因其已被确定负有刑事责任而消失。不过，在承担行政违法责任时，此时其承担责任的方式应受到限制：（1）如果属于非人身罚和财产罚的，当然可以适用。比如，对交通肇事的犯罪人，交通管理部门吊销其驾驶执照；对于生产、销售伪劣商品的公司、企业，工商部门吊销其营业执照；（2）对于人身罚和财产罚，则不应再适用。理由在于：同质的处罚，应当由高度处罚吸收低度处罚，否则违反比例性。显然，刑罚是高度的处罚，应该吸收低度的处罚。如此，并非说行为人不具行政违法责任，而是对其不应再予人身罚或财产罚。换言之，并非行为人的行政违法责任因其被追究刑事责任而丧失了，而是因为已经受到刑事处罚，对其进行同质的行政处罚不能再行适用。
　　四、结语
　　本文试图从权力分析的角度来厘清行政处罚权和刑罚权的纠葛问题。从这个视角观察，所谓行政犯罪的解释和认定问题，行政犯罪案件的移交问题，都可以看出其后存在的公权力的纠葛关系，以及不同公权力作用范围的重叠现象。本文并没有作如何解决公权力分权不清而形成困境的努力，而仅是提出一个分析的视角，并试图展现问题的基本图景。或许图景的描绘由于笔法的拙劣而呈现丑陋的画面，然而发现一个真的问题，总是一件好事。