中投：主权财富基金的控股公司路径

中国投资有限责任公司（“中投公司”）成立于2007年9月29日，是依照《中华人民共和国公司法》（“《公司法》”）设立的从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司。中国财政部通过发行特别国债的方式筹集15500亿元人民币，购买了相当于2000亿美元的外汇储备作为中投公司的注册资本金。
      中投公司独立经营，自主决策，基于经济和财务目的，在全球范围内对股权、固定收益以及多种形式的另类资产进行投资。其经营宗旨是持有、管理和投资其受托资产，在可接受的风险范围内，努力实现股东利益最大化。中投公司已建立了完整的治理结构，包括董事会、监事会和执行委员会；依照《公司法》、公司章程和董事会确定的方针政策运作，并对国务院负责。
      中央汇金投资有限责任公司（“中央汇金”）于2003年12月16日由国务院设立，现为中投公司的全资子公司，自设董事会和监事会。中央汇金投资并持有国有重点金融企业的股权，并代表国务院行使股东权利，不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股企业的日常经营活动。[1]
      以上就是中投公司及现已被其收归旗下、全资附属之中央汇金的简单自述。当然，自诞生起即相伴的神秘色彩并非籍这两家公司的如是宣称而消弭，相反，随着对百仕通集团、摩根士丹利、Reserve Primary基金等的投资，中投公司正在日益引起世界范围内的关注及争议。同时，由于中央汇金所控股的几大国有控股银行相继在境外特别是美国拓展，使我们有机会通过审视其美国法下的属性，来观察和反思这两家公司的定位与未来走向。
      一、背景：美国金融监管机构的准入审批
      中投公司章程表明：“中央汇金以其出资额为限代表国家依法对中国工商银行、中国银行和中国建设银行等国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，体现国家在大型金融机构的控股地位，实现国有金融资产保值增值。”[2]中国银行目前在美国纽约州设有两家经美国联邦存款保险公司保险的分行，在加州设有一家未经保险的分行。中国工商银行在纽约设立分行的申请于2008年8月5日被美国联邦储备系统（“美联储”）批复，获准开展批发存款、贷款、贸易融资及其他银行业务。[3]中国建设银行也在申请于纽约设立分行。
      外国银行在美国运营往往要受到州和联邦的双重监管，如选择在纽约注册的中国工商银行还需获得纽约州银行局（New York State Banking Department）的批准。1978年以前，美国没有统一的针对外国银行的联邦法律，只由各州负责管辖。这使得外国银行不受许多制约美国本土银行的联邦法规约束，令后者深感不公。1978年美国国会制定《国际银行法》( Interna-tional Banking Act)，结束了外国银行的超国民待遇，首次创设了规范其设立和运作的联邦法律，促进外国银行与本土银行公平竞争。1991年的《外国银行监管强化法》(Foreign Bank Su-pervision Enhancement Act）修订了《国际银行法》，增强了美联储监管外国银行的职能，并对违反美国法律的外国银行规定了更严厉的制裁惩罚措施。因此目前，联邦层面的监管显得更为重要。前述中国工商银行等设立分行的美联储批准程序即是修订后《国际银行法》第7(d)条的要求。[4]
      不仅如此，《国际银行法》第8条还要求将“控制”( Control)该外国银行的公司视为银行控股公司，接受《银行控股公司法》(Bank Holding Company Act）的约束。[5]最早通过于1956年的《银行控股公司法》要求欲直接或间接投资于银行或银行控股公司的任何公司，[6]事先向美联储进行申请，接受审查并获得批准。触发审查批准要求的门槛为下列条件之一：(1)拥有或控制银行或银行控股公司25％以上有表决权的股份；[7](2)控制银行或银行控股公司董事会多数席位的选任；(3)有能力对银行或银行控股公司的管理或政策施加控制性影响。在判断是否拥有控制性影响（Controlling influence）的能力时，美联储的考虑因素包括：投资规模、投资者介入管理的程度、投资者与银行或银行控股公司的业务关系、显示重大影响管理或经营之意图或能力的其他相关因素。《银行控股公司法》推定持股5％以下的投资者不会对银行或银行控股公司施加控制性影响，而实践中美联储通常不会针对持股10％以下的投资者，认定控制性影响的存在。[8]
      对于未触发上述《银行控股公司法》审批门槛的投资，特别是对其中持股10％以上的投资者，美联储则援引《银行控制变动法》(Change in Bank Control Act)，要求其事先报批。该法规定了美联储在审批时关于竞争影响和信息披露的标准，并要求其考虑此投资是否会危及银行的财政稳健性，及对银行储户或存款保险基金产生的负面影响。不过，该法并未像《银行控股公司法》一样，规定类似下述的持续监管和限制。[9]
      中国银行在美国设立分行早于中央汇金成立，因此当后者经国务院决定组建并注资改制中国银行时（目前仍持股约80%)，中国银行依照规定在10日内向美联储通报，并在向美联储提交的年报中报告股权变动。其后，中央汇金在中国工商银行改制上市后持股约35.3%（通过中央汇金、财政部、社保基金等，中国政府共持股约74.8%)。[10]在中国工商银行寻求在美分行牌照的过程中，这两家公司—中央汇金及其惟一出资人中投公司—的性质和地位，受到美国金融监管机构的高度关注，美联储等多次要求我国解释情况。本来《银行控股公司法》只规范公司形式的投资者，而将外国政府的直接投资排除在外，但鉴于中投公司与中央汇金都选择采取了公司制形式，无法排除该法的适用。经两公司通过美国律师申请，美联储于2008年8月5日（即批准中国工商银行纽约分行的同时），做出了批复，明确了两公司在美国法下的定位。
      二、定位：附条件下受豁免的银行控股公司
      美联储批复表明：中投公司与中央汇金受《银行控股公司法》管辖，但同时美联储基于该法第4(c)(9)条，在规定条件下豁免两公司在该法下的某些限制和义务。[11]原则上，除了事先申请报批，所有银行控股公司仍须接受美联储其他监管，包括检查、报告、资本要求等，特别是银行业与工商业的混业限制（非银行业务限制），例如未经豁免，其在全球范围内不得收购从事非银行业务的公司5％以上的股份。在审批申请时，《银行控股公司法》要求美联储考虑竞争、监管、财政和管理等因素，管理因素中包括审查该公司及其下银行董事、高管、主要股东的能力、经验和操守。同时，该法还授权美联储在某些情形下豁免银行控股公司所本应承担的限制或义务。
      两公司主张援引、并为美联储最终认可的豁免条款是《银行控股公司法》4(c) (9)条。该条规定，“当该公司（持股或活动）依外国法设立，其主要业务在美国境外开展，美联储理事会可通过规则或命令（形式）豁免其所受限制或义务，如果理事会认定在规则或命令所设定情形和条件下，该豁免不会与本法目的存在严重出入并符合公共利益。”[12]根据美联储的豁免，中投公司可以免受非银行业务限制，投资于任何公司，包括美国公司或在美国开展业务的外国公司；中央汇金可以直接或通过其子公司（但不含在美设有分行、办事机构或商业信贷机构的银行）间接地投资于上述公司。该豁免亦及于中投公司或中央汇金所控股、尚未在美设有分行、办事机构或商业信贷机构的银行（例如目前的中国建设银行）。但是如果该银行此后获准在美开设分行、办事机构或商业信贷机构，则其将（和目前的中国银行、中国工商银行一样）不再享受豁免，在活动和投资方面须满足美联储的监管要求（规则K和规则Y) 。[13]
      上述豁免适用的前提是中投公司和中央汇金需满足四项条件。
      第一，中投公司或中央汇金所控股银行的美国分行（或办事机构，下同），对这两家公司享有控制性投资的其他公司（受控公司）的交易受到限制（单独或合并计算）。[14]具体限制为：对单一受控公司的交易额限制在美国分行信贷基准的10％以内，对全部受控公司的交易额限制在美国分行信贷基准的20％以内，[15]并且必须获得全额担保，必须依照市场条件进行，在美国境内相互之间不得交叉营销产品或提供服务。
      第二，中投公司、中央汇金必须遵循4(c) (9)条的要求，继续保持其主要业务在美国境外开展。
      第三，中投公司和中央汇金不得直接或间接（包括联合共同）对一家在美国开展业务的证券公司、保险公司或其他金融企业，取得控制权或实施控制性影响，除非中投公司和中央汇金符合标准并选择作为一家金融控股公司（Financial holding company）接受美联储监管。
      第四，中投公司、中央汇金及其单独或共同控制的任何公司（包括任何银行）如果要取得一家美国银行控股公司或银行5％以上的股份，或者要控制一家依照《联邦储备法》( FederalReserve Act）第25 (a）条设立的公司，[16]或一家享受存款保险的美国存款类机构，必须取得美联储的事前批准。
      此外，美联储还豁免了中投公司和中央汇金依《银行控股公司法》及美联储规章本应向美联储提交定期报告、备案和维持规定资本充足率的义务。这些豁免附带有两项条件：
      第一，中投公司和中央汇金如果要收购在美开展业务的任何一家公司25％以上的股份，或者收购在美从事金融控股公司业务之公司5％以上的股份，必须通知美联储。但是，如果该投资是受《银行控股公司法》管辖的受控银行（例如中国银行）做出，并已由其通过常规要求报告美联储，则中投公司和中央汇金不必再单独通知。
      第二，中投公司和中央汇金必须监控其所控制各公司的对外投资，以决定如将这些投资合并计算，是否会触发有关控制某存款类机构的信息披露或事先审批义务。
      三、思虑：新情况下的同与不同
      整体上，美联储的豁免批复没有对中投公司和中央汇金设置额外的障碍，也遵循了以往类似审批中的做法。其豁免特别是非银行业务限制豁免所附带之条件，旨在保障美国银行机构的稳健性、降低利益冲突的可能性、避免资源过度集中和不当银行行为，增强透明度与美联储监管能力，并减缓平衡中投公司和中央汇金及所控公司因豁免而可能获得的竞争优势。例如，条件之二是该豁免授权条款本身的要求，条件之四反映了美联储对外国银行控股公司的惯常要求。[17]条件之一其实不仅适用于所有外国银行在美分行，也类似于对美国本土银行的要求。如美国《联邦储备法》( Federal Reserve Act）第23A条规定，[18]美联储会员银行与单一关联公司（Affiliate）的交易总额不得超过该银行资本的10%，对其所有关联公司的交易总额不得超过银行资本的20%；全部交易都必须具有符合要求的担保（现金或美国国债的全额担保，或其他资产的超额10-30％担保）。第23 B条则强调银行所从事的一切关联交易都必须按照“市场公平交易条件”( Arm’s-length terms）进行。[19]显然，这些条件意在限制银行的控制者（如银行控股公司）为其他附属机构而损害银行的利益，并非专门针对中投公司和中央汇金。
      纵向观察，美联储的这次豁免批复及附带条件也符合其一贯做法。类似问题最早出现于上世纪八十年代。[20]特别是在1988年面对一家意大利政府全资金融公司（IRI）申请时，美联储明确重申：《银行控股公司法》不适用于外国政府，适用于公司形式的政府投资机构；同时考虑到国会立法时的意图，给予其豁免从而适当限制美国监管框架的域外效力，尊重他国对经济结构的选择，符合公共利益。美联储还表示愿意将此等豁免适用于与IRI性质类似的他国政府投资公司，只要其所控股银行在美国是以分行或办事机构，而非法人银行形式开展业务。[21]
      美国方面的相关疑虑则主要有三个方面：(1）对空前规模国外主权财富基金的整体担心；(2）对中国主权财富基金的特殊戒备；(3)对中国金融监管水平的信心不足。在美联储对中投公司和中央汇金申请豁免、中国工商银行设立分行等两项批复及其在国会听证时的证言中，[22]美联储都将中投公司和中央汇金定义为主权财富基金（Sovereign Wealth Fund) 。
      主权财富基金是指由国家或州（如美国阿拉斯加州）政府拥有的、与官方外汇储备分隔管理的投资基金，其最早诞生于1953年（当时英控）科威特所成立的科威特投资局。主权投资基金的来源和目的大致有三种：(1)一些国家依靠出售资源（石油、矿藏）的收入来帮助稳定财政，如卡塔尔、挪威、智利、博兹瓦纳；(2)部分发达国家运用当下社保、政府养老金盈余、税收等，投资于境内外资产，以补充满足未来的社保和养老需求，如法国、澳大利亚和新西兰；(3)一些国家利用外汇储备进行保值获利，如新加坡、韩国和中国。目前全球拥有的主权财富基金数目约有近40家。[23]
      其规模、快速增长、及对美国金融机构的广泛投资，引发了美国对他国主权财富基金的不安。目前，主权财富基金的资产总额约为3.2万亿美元，挪威主权基金的规模超过3500亿美元，中国和新加坡亦高达千亿级；而从2003年到2007年，其资产总额膨胀了四倍。近来，科威特投资局、阿布扎比投资局、新加坡政府投资公司等参股花旗银行、韩国投资公司、科威特投资局、新加坡淡马锡人资美林、中投公司持股摩根士丹利，都备受瞩目。一部分人因此担心，外国投资者的投资不是为了获取最大回报，而是为了实现外国政府的政治或战略目的，这些担忧在主权财富基金上尤其突出，特别是当投资对象涉及关乎一国经济命脉的金融机构时。
      美国对中国主权财富基金的格外忧虑主要源于两个方面。其一，中投公司和中央汇金的资金来自中国的外汇储备，而西方一直有人指责中国贸易不平衡和中国政府操控汇率。知名的如美国参议员舒莫等2006年所提交的威胁向中国额外征收27. 5％惩罚性关税的国会议案。[24]又如，英国《金融时报》首席经济评论员马丁·沃尔夫不久前在名为《亚洲的报复》的评论中提出，中国在2007年是最大的贸易盈余国，而全球盈余总额的44％都流向了美国；同时，他援引美国马里兰大学卡门·莱因哈特和哈佛肯尼思·罗格夫的估算，称有约1万亿美元流入了美国的次贷市场，从而暗示中国等国的美元盈余、“过度储蓄”助长了美国和其他发达国家的资产泡沫乃至金融危机。[25]美联储主席伯南克也曾从学术和政策角度表达过较温和但类似的观点。[26]其二，尽管中投公司一再声明其境外投资以盈利为目的，但美欧仍有不少主张将其视作可能吞噬、劫掠东道国公司的秃鹜、蝗虫，是服务于中国政府意志的工具，就其承诺持怀疑态度，并对其透明度提出质疑。美国哥伦比亚广播公司“60分钟”栏目对中投公司高西庆总经理的专访，即为双方意见交换（锋）提供了一次颇为鲜活的展示。[27]而有意思的是，中投公司在其网站提供了该专访的下载链接。
      此外，审批外国银行在美开展业务时，美联储的重要考虑因素包括：(1)其母国监管机构是否对该银行实施全面的或整体基础上（Comprehensive or consolidated basis）的监管。(2）监管机构如何监控该银行与其关联方之间的关系和交易，后者包括主权财富基金或其他控股股东。(3)银行及其监管机构的反洗钱措施。(4)银行的财务和管理资源。(5)银行及其控股股东（包括控股之主权财富基金）是否充分承诺提供就其经营或活动的足够信息。(6)母国监管机构的态度。[28]所谓“全面的或整体基础上的监管”要求母国监管机构：(1)确保银行设置充分的规程以监控其全球范围内的活动；(2）通过常规检查、审计报告或其他措施获知银行及其附属机构的状况；(3)获悉银行与其境内外关联公司间的关系和交易；(4）能从银行获得可反映其全球整体基础上财务状况的报告；(5）能在全球基础上对银行进行诸如资本充足率、风险资产暴露等审慎性评估，等等。[29]
      在对中国工商银行在美设立分行的批复中，[30]美联储审查了中国的银行监管体系，包括中国银监会和中国人民银行的职能，认定：中国的银行监管机构“正在积极努力建设”( Activelyworking to establish）全面的或整体基础上的监管。这一批准实际上是借助了上述评价标准的一项扩展性的例外条款—“正在积极努力建设”情形。[31]可资对照的是，当审核东京三菱金融集团（后合并成为三菱UFJ金融集团）类似申请时，美联储的认定直接是：其处于日本金融监管机构（FSA）全面的或整体基础上的监管之下。[32]由此可见，美国对于目前中国金融监管的独立性和能力，特别是涉及中投公司这类主体时，仍心存疑虑。
      四、前景：基于需求和形式的适应与取舍
      为达成目前的共识，中国方面开展了积极的努力。在 2008年6月的中美第四次战略经济对话期间，中投公司的定位曾是双方高层的议题之一，并直接推动了其进展。7月18日，中央汇金根据国务院的批复，宣布改组董事会：由楼继伟、李剑阁、谢平、吴晓灵、金莲淑组成，这五人中除董事长楼继伟兼任中投公司董事长，其余四人均与后者无关。显然，中投公司和中央汇金董事会之间的人员分立，意在强化两家公司的独立性。同时，中投公司高西庆总经理在前述专访中，也反复强调中投公司在美投资将不谋求控制权、回避敏感领域、坚持长期投资、保持高度透明的原则，力图通过美国主流媒体取信于对方。[33]
      应该说，美联储批复中的定性和豁免比较有利于中投公司和中央汇金今后的运作。特别是对非银行业务限制的豁免，对于要“在全球范围内对股权、固定收益以及多种形式的另类资产进行投资”的中投公司至关重要，否则匹配地域、行业、阶段等进行的分散投资都将很难操作。[34]同时，豁免定期报告、备案和维持规定资本充足率等义务，也非常有利于两家公司自如地把握投资的时机、效率和保密性，客观上助益“独立经营，自主决策”。
      作为美国法下的银行控股公司，中投公司、中央汇金及旗下国有控股银行需要注意以下三点。
      第一，遵守美联储“分类监管”下的要求。从1999年起，根据经营规模和复杂程度、大额结算交易量、托管及信托业务量、监管结构的复杂性等，美联储将外国银行组织分为三类：大型复杂、多营业机构、单一营业机构。[35] 2008年10月，美联储又依据此分类，对外国银行组织及银行控股公司整体基础上的监管提出了进一步要求。[36]美联储不对外公布某金融机构的归类划分，鉴于其主要考虑在美营业的规模和复杂性，虽然中国工商银行等在全球资产庞大，目前归入大型复杂类的可能性仍较低，所受监管强度不至过大，但应尽早对可能面临的监管环境有所认识。
      第二，各主体之间充分沟通协调。中央汇金所属的几大国有控股银行同时在美国拓展，中投公司未来在美还会有更多的投资，合并计算、关联交易、利益冲突，各类问题的复杂性将日益突出。从信息披露到所受限制，各主体承担的义务既有替代又有重合，这就要求中投公司等从一开始就具有系统性的思考，设立起沟通和预警机制。另外，美国倾向于将中投公司投资和中国外汇储备持有美国债券作为整体对待，因此中投公司与中国人民银行、外管局、财政部等的协调也非常重要。
      第三，重视“实力源泉”原则（Source of strength doctrine）可能带来的影响。美联储一贯倾向于将银行控股公司作为其控股银行的“实力源泉”，认为银行控股公司不仅应具备管理和财务上的充分资源以防银行不时之需，更有义务在银行实际遇险时切实投入上述资源，而这种义务甚至可以超出普通股东的有限责任。“实力源泉”原则曾获得美国最高法院判例的部分支持，[37]但随后的国会立法和判例又对其适用进行了限制和调和。[38]尽管并非即刻之忧，中投公司等亦应充分认识到自己在“实力源泉”原则下的潜在责任。
      美联储批复中的两项豁免附带条件都提及了金融控股公司，后者是由1999年《金融服务现代化法》( Gramm-Leach-Bliley Act）新引入的一类特殊银行控股公司。[39]通过对《银行控股公司法》原有条文的修订，[40]金融控股公司被允许从事于、或获取并持有从事于下列业务之公司的股份：(1）金融属性（Financial in nature）业务；(2）附属（Incidental）于金融属性业务之业务；[41](3）补充辅助（Complementary）于金融属性业务，同时对存款类机构或金融系统整体的安全稳健不构成实质性危险的业务。新法条所列举的金融属性业务涵盖了：金钱或证券的借贷、交易、转让、保全或代客投资，证券承销、经纪或做市，发行销售基于银行获准直接持有资产组合的集合投资工具，各类保险业务，金融投资咨询业务（包括对投资公司），商人银行业务，等等。[42]同时，新法还授权美联储和美国财政部经业界申请，可建议和批准拓展上述金融属性业务或附属于金融属性业务之业务的范围，就此两部门都被赋予否决权。[43]至于较次要的补充辅助类业务，新法只赋予美联储批准权，具体内容则语焉不详。[44]
      相比于普通的银行控股公司（只能够从事银行，或者与银行密切相关以致恰当附属之业务），[45]金融控股公司可直接或间接从事的业务范围要更广泛。[46]以证券业务为例，获准成为金融控股公司后，该公司应在开展上述业务后三十天内报告美联储。相反，除少数种类证券外，普通银行控股公司从事证券业务必须经过美联储事先的个案审批，往往通过设立所谓的“第20条受控机构”(Section 20 subsidiary）开展，[47]后者还须受到以下限制：(1)美联储着眼于安全稳健的8项审慎性限制或运营标准;[48) (2)美联储审批时所设定其可承销或交易证券的范围；(3)不得承销或交易共同基金；(4)其源于证券承销或交易的收入不得超过其总收入的25% 。[49]
      外国银行或其控股公司要想在美国作为金融控股公司受对待，首先必须满足下列两项条件：该外国银行及其在美受控机构“资本充裕”(Well capitalized) 、“管理良好”(Well man-aged) 。[50]资本充裕达标通常需要：(1)该外国银行的母国实施了与《巴塞尔协议》相符的、以风险资产为基础的资本监管；(2)依其母国标准，该外国银行的一级资本充足率不低于6%，资本充足率不低于10%;(3)该外国银行的资本可比美国金融控股公司所拥有银行被要求的水平。管理良好则要求：(1)该外国银行在美分行等机构在最近的一次监管测评中得到“满意”( Satisfactory）或以上的综合评级；(2)母国监管者同意该外国银行在美从事金融控股公司之下业务；(3)该外国银行的管理能力可比美国金融控股公司所拥有银行被要求的水平。[51]
      满足这两项条件的外国银行或其控股公司，可以向美联储提交声明（Declaration)，表明选择按照金融控股公司对待，声明还须附有符合上述条件要求的各项证明。提交声明之前，外国银行或其控股公司还可请求美联储对其适格性进行预先审查。对于之前未被美联储认定处于母国“全面的或整体基础上监管”下的外国银行，或者其注册国从未有任何银行获得如此认定的外国银行，则必须接受预先审查。[52]不久前，为配合入股摩根士坦利，日本三菱UFJ金融集团就通过声明程序，被认可为美国法下的金融控股公司。[53]而作为入股对象的美国本土投行巨头摩根士坦利在此前两周，已经美联储批准转型为银行控股公司，并也申请成为金融控股公司，可在规定过渡期内调整其投资和业务以符合有关要求。[54]
      正式成为金融控股公司后，则意味着其将面对更复杂、更深入的金融监管。《金融服务现代化法》赋予美联储“综合监管者”( Umbrella regulator）的地位，美国证监会、货币监理署、联邦存款保险公司、各州保险监管机构则保留了对金融控股公司所属相关业务主体首要的“功能监管”( Functional regulation）权’[55]美联储被要求尊重并尽量借助其他监管机构的职权，但在为保护支付系统或某存款类机构安全所必须时，可以针对其他相关业务主体直接制定规则或进行执法。[56]美联储针对金融控股公司本身的监管重点则在于：(1)信息收集、评估、监管合作；(2)持续监管（准入审批、报告和检查、综合性的资本充足率要求及不达标时的措施、对控股公司内风险暴露和集中的监控、执法行动）;(3)倡导推广最佳做法、强化信息披露，就此美联储有详尽的规定。[57]
      由于中央汇金控股多家商业银行，在中国国内亦投资于建银投资、银河证券、申银万国、国泰君安等证券公司，2008年6月中美第四次战略经济对话时，美方曾提出将中央汇金及中投公司认定为金融控股公司。如此，这两家公司在美投资和活动势将受到更严格的监管和限制。美联储的批复和豁免条件表明，当下这两家公司仅被定性为美国法下普通的银行控股公司，而中投公司亦表示其“目前无意成为一家金融控股公司”[58]显然中国方面的沟通解释收到了成效，而其这一立场可能基于以下考虑：(1)中国国内目前仍奉行金融领域“分业经营、分业管理”的基本原则。[59]  (2)绝大多数外国主权财富基金在美投资金融机构的比例都控制在10%（经常是5%)以下，刻意突出“非控制性”，避免触发更强监管。[60] (3)当前全球金融形势极度动荡，美国证券、保险类公司更遭受空前危机，中投公司类型的国有公司此时拓展必须非常谨慎。[61]
      事实上，2007年12月中投公司曾斥资50多亿美元购买了未来可持有摩根士丹利9.9％的可转换股权参与单位（PEPS Units) ,2008年9月还曾传出中投公司可能将增持多至49%。但最终人资（90亿美元，可获多至24.9%）转型后摩根士丹利的，则是前述选择作为美国法下金融控股公司的日本三菱UFJ金融集团。不过值得注意的是，美联储为批准该交易设定的条件包括：三菱UFJ金融集团正式承诺将不行使控制性影响。[62]因此，中投公司所获批复中的豁免条件之三应该不是制约其决策的关键因素。中投公司决定此时不再跟进，应是其综合权衡下的结果。实际上，2007年底协议人资时要求获得9％有保障的固定年收益，就显示出中投公司的求稳心态，之后摩根士丹利股价一路暴跌所引起的浮亏和非议，更不能不促使其倍加小心。无论如何，中投公司是否及何时选择成为美国法下的金融控股公司，将是个值得继续关注的问题。
五、结语：开放、合作、透明、互信
      中国实行改革开放政策三十年，成就有目共睹，趋势不可逆转。中美建交三十周年，实践证明只有坚持建设性合作关系，才能实现互利双赢。在利用外资的同时，中投公司等的境外投资也日渐活跃，在推动彼此发展的过程中新的问题和争议难免相伴而生。2008年12月会见第五次中美战略经济对话的美方代表团时，胡锦涛主席阐释了“全局战略、互利互惠、合作共赢、平等协商、务实推进”等原则。美国总统特别代表、财政部长保尔森也表示，美中关系是世界上最重要的双边关系之一，发展美中友好合作符合双方利益，对此美方愿与中方共同努力;[63]欢迎中国主权财富基金和外汇储备对包括金融业在内的美国经济开展商业为基础(Commercially based)的投资。[64]稍早前对话中，王岐山副总理还特别谈到：[65]希望美方采取一切必要措施，稳定经济和金融市场，确保中国在美资产和投资安全。[66]
      不难想象，针对“建设性合作关系”这一共识，中美之间在许多具体问题上有各自理解和希望，对彼此也存在不尽相同的预期。[67]例如关于中投公司，高西庆总经理在前述专访中一再保证将做到像业内楷模—挪威主权基金般的透明，然而即便以他的资历和口才，显然也仍未消解美方的顾虑。同一专访中出现的美国著名经济学家萨默斯（Summers）对此就深表怀疑，另一位经济学家纳瓦罗( Navarro）更直言中投公司的投资与中国持有的美国国债构成对美的“金融核威慑”。 [68]因此虽然50多年来，没有证据显示主权财富基金是基于政治而非经济的原因投资，也未见损害任何国家安全的先例，萨默斯、希拉里等还是力主设立某种主权财富基金行为准则。[69]
      对美投资是中投公司对外投资的缩影。在目前经济形势下，很多国家都一方面渴望来自中国的资金支持，另一方面又对其抱有戒心。2008年10月，国际货币基金组织下设工作组针对主权财富基金公布了一套“普遍接受的原则和做法”(GAPP，又称“圣地亚哥原则”），这24项自愿性的原则和做法涵盖了基金的法律、体制和治理、投资和风险管理框架。[70]欧盟、经合组织等也在制定相关准则，协调对待主权财富基金的态度。[71]当然，各国在这一领域的立场仍有较大分歧，从适用范围到规范强度都存在不同认识。[72]作为拥有主权财富基金的成员国，中国是国际货币基金组织前述工作组的一员，中投公司楼继伟董事长也参加了与欧盟的对话。
      其实，开放和透明不仅对外，更应对内。虽然中投公司在不断努力靠拢业界楷模，但国内民众对其的了解大多只能局限于公司网站的寥寥数页。成立稍早的中央汇金神秘色彩依旧，其较公开的法律描述仅见诸于所控股银行发行上市时的招股文件。[73]不同于许多其他主权财富基金，中投公司成立源于国务院的一份文件，而未经全国人大的审议。前述“圣地亚哥原则”虽为自愿性，但各成员已表示遵循或希望实现这些原则，其中就包括：主权财富基金的法律框架应健全，应公开披露其法律基础和结构的主要特点，以及与其他国家机构之间的法律关系；在融资、提款及支出操作的一般方法方面，应具备明确以及公开披露的政策、规则、程序或安排；应及时向所有者报告与主权财富基金相关的统计数据，或按要求纳入适当的宏观经济数据组；其操作的问责制框架应在相关法律、章程或其他章程性文件或管理协议中明确定义；应及时准备有关操作及业绩的年报和所附财务报表，进行年度审计；应公开披露其治理框架、财务信息、投资政策说明及非经济金融考虑之外的投资决定；在东道国开展和活动时，应遵循其监管和披露要求；应衡量其资产和投资业绩，并按明确定义的原则和标准向所有者报告。[74]对照这些原则，中投公司的法律制度支持和储备的确显得非常单薄。归根结底，其外汇资产源自国家外汇储备，本质上属于国债资金的特殊运用。在金融动荡的当下，承载着国人的厚望，中投公司理应受到更多的关注、支持和监督。
 
 
 
 
注释:
  [1] //www. china-inv. cn/about cic/aboutcic- overview. html（其中中央汇金的设立时间为本文作者所添加，下文中网络来源注释的最后访问验证时间均为2008年12月19日）。
  [2]//www.china-inv. cn/governance/articles. html.
  [3]Federal Reserve System Order Approving Establishment of a Branch, to Industrial and Commercial Bankof China Limited, Beijing, People's Republic of China（August 5，2008)．
  [4]12 U. S. C.§3105(d)．
  [5]相应地，当投资对象为非银行存款类机构（如储贷协会）时，则需遵循其他法律（如《储贷协会控股公司法）》 (Savings and Loan Holding Company Act) )，其规范内容近似于《银行控股公司法》，监管机构为Officeof Thrift Supervision。
  [6]此处的“公司”涵盖较广，包括公司、合伙、商业信托或其他类似商业组织，see 12 U.S.C. §1841(b).
  [7]如无特别说明，下文所称股份均指有表决权的股份。
  [8]12 CFR 225.
  [9]12 U. S. C. § 1817 (j) and 12 CFR 5.50.
  [10]据媒体报道，中央汇金在2008年四季度又相继对中行、工行、建行等公司A股进行了增持，累计投入资金达12. 17亿元人民币。见俞险峰：“汇金12亿轮番增持工中建三行A股”，载《上海证券报》2008年12月4日。
  [11] Federal Reserve Board letter to H. Rodgin Cohen, Esq.，to requests by CIC and Huijin for BHC Act ex-emption（August 5，2008)．
  [12] 12 U. S. C§1843(c) (9)．
  [13] 12 CFR 211 and 225．规则K和规则Y均为美联储的规章，前者规范美国银行的国际业务和外国银行的在美业务，后者则主要作为《银行控股公司法》和《银行控制变动法》的实施规则。
  [14]根据美国《联邦储备法》相关规定（12 U. S. C. A. §371c(b) (7))，交易（Transaction）包括：贷款；购买证券；购买资产（某些资产可由美联储豁免）；接受对方发行之证券作为担保品；提供担保。
  [15]此处的信贷基准（Lending base）被设定为美国分行之第三方资产的5%。第三方资产（Third partyassets）指美国分行向美联储报告（FFIEC 002）之其针对非关联主体的所有资产请求权。
  [16] 12 U.S.C. § § 611 and 619这类公司被称为Edge Corporation，最初于1919年创设，结构和业务多经变化，由美联储负责监管而较少受其他干预，可分为非银行型（经美联储许可从事境外金融机构股权投资）和银行型（从事票据买卖与国际银行业务）。1978年《国际银行法》允许外国银行机构取得Edge Corporation的所有权。
  [17] 12 CFR 225. 124.
  [18] 12 U.S.C§1828(j) (1)将这些要求扩展适用于所有受联邦存款保险公司（FDIC)保险的银行，同时，《联邦储备法》第371c(d）条将同一控股公司之下的其他银行排除在此关联公司交易限制之外。
  [19] 12 U. S. C. A.§371c.
  [20] 68 Federal Reserve Bulletin 423（1982)．
  [21] Federal Reserve Board letter to Patricia S. Skigen, Esq.（August 19，1988)．
  [22] Scott G. Alvarez，Federal Reserve General Counsel, Testimony on Sovereign Wealth Funds before theSubcommittees of US House of Representatives（March 5 ．2008）．
  [23]关于主权财富基金的情况，可参见国际货币基金组织相关报告，http：//www. imf. org/external/pubs/ft/wp/2008/wp08254. pdf.
  [24] S.295（109th），http：//www. govtrack. us/congress/billtext. xpd? bill＝s109-295.
  [25] Martin Wolf, Asia's Revenge, Financial Times（October 8，2008)．
  [26] Mark Landler, Chinese Savings Helped Inflate American Bubble, The New York Times（December 26，2008）．
  [27] CBS News, China Investment An Open Book?（April 6，2008）http：//www. cbsnews. com/stories/2008/04/04/60 minutes/ main399393 3. shtml.
  [28] 12 U. S. C.§3105(d)．
  [29] 12 CFR 211．24.
  [30] Federal Reserve System Order，见前注[3]。
  [31]12U.S.C.A. §3105(d)(6)（A)．
  [32] 87 Federal Reserve Bulletin 349 (2001）．
  [33] CBS News，见前注[27]。
  [34]中投公司董事长楼继伟2008年12月3日表示，中投公司投资要地理范围分散化，更多的目光将放在发展中国家和地区。新华网报道：//news. xinhuanet. com/fortune/2008-12/03/content_10451850.htm.
  [35] Federal Reserve Supervision and Regulation Letter (SR) 99-15（1999)．
  [36] federal Reserve Supervision and Regulation Letter（SR) 08-9 (2008)．
  [37] Board of Governors v. First Lincolnwood Corp.，439 U. S. 234（1978)．
  [38] See Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act（1989)，Federal Deposit InsuranceCorporation Improvement Act（1991），and MCorp Financial Inc. v. Board of Governors, 900 F. 2d 852 (5th Cir.1990)．
  [39] Jonathan R. Macey, The Business of Banking: Before and After Gramm-Leach-Blibley, 25 J. Corp.L. 691，709 (2000)，
  [40] 12 U. S. C.§1843（k)．
  [41]援引类推以往的相关判例，附属类业务并不一定被要求是银行（金融机构）履行其职能时不可或缺的，可以是“便利或有助于”( Convenient or useful）其履行职能的。See Arnold Tours, Inc. v. Camp, 400 U. S.45（1970)：NationsBank of N. C.，N. A. v. Variable Annuity Life Ins. Co.. 513 U. S. 251（1995）．
  [42] 12 U. S. C§1843（k)(4)．
  [43] 12 U. S. C. § 1843 (k) (2)．新法还规定了两部门对此进行判断时应考虑的因素。
  [44] 12 U. S. C. § 1843 (j)（1）（A)．
  [45] 12 U. S. C. § 1843(c) (8)．对于“密切相关”( Closely related)，美联储有较明确的规定，可见12 CFR225.123；至于“Proper incident”则更多地要结合个案具体情形判断。
  [46]金融控股公司的具体业务列表，见12 CFR 225.86.
  [47]其得名于目前已被《金融服务现代化法》所废止之1933年《银行法》第20条，该条是著名的GlassSteagall法案的一部分，禁止银行与任何“主要从事”发行、承销、公开出售或销售证券的公司之间建立关联关系。第20条受控机构实质上是美联储为满足该条要求后续所创设的例外机制，并延用至今。相关演进可参见郭雳：《中国银行业创新与发展的法律思考》第二章，北京大学出版社2006年8月第一版。
  [48]美联储也将其中的2项临时适用于金融控股公司。
  [49] http：//www. federalreserve. gov/generalinfo/subsidiaries/.
  [50]新法对美国金融控股公司所拥有银行也有类似要求，see 12 U. S. C.§1843 (1)
  [51]12 CFR 225.90.
  [52] 12 CFR 225.91．预先审查周期一般控制在30天。
  [53] Federal Reserve Board letter to Donald J. Tourney, Esq.（October 6，2008)．
  [54]新法规定的过渡期为两年，并可能有三次各一年的展期。See Federal Reserve System Order Appro-ving Formation of Bank Holding Companies and Notice to Engage in Certain Nonbanking Activities, to Morgan Stan-ley，etc（September 21，2008)．
  [55] 12 U. S. C.§1844 (c)
  [56] 12 U. S. C. § 1848 (a)．
  [57] Federal Reserve Division of Banking Supervision and Regulation, SROO-13（August 15，2000)．
  [58]法林：“（中投公司）解读美联储来函”，《财经》总第221期，2008年9月29日。
  [59]中国《证券法》第6条、《商业银行法》第43条，不过现行条文中都附有“国家另有规定的除外”之表述，而且不同于美国之前的Glass Steagall法案，这些法条并未直接禁止或限制不同金融机构间建立关联关系。实践中，中信集团、光大集团、银河控股等都曾宣称自己是金融控股公司，当然这并不意味着其符合美国法下的专门定义，并接受相应监管。
  [60] Scott Alvarez Testimony，见前注[22]。
  [61]中投公司董事长楼继伟2008年12月3日称，要待相关政府政策明朗后，才会再投资海外金融机构。路透社报道：//cn. renters. com/article/wtNews/idCNChina-3037920081203。
  [62] Federal Reserve Board Statement Regarding the Application and Notices by Mitsubishi UFJ FinancialGroup, Inc.，to Acquire Interests in a Bank Holding Company and Certain Nonbanking Subsidiaries（October 6,2008）．
  [63]陈一鸣：“胡锦涛会见美国财政部长保尔森”，载《人民日报》2008年12月6日。
  [64] Li Yanping＆Rebecca Christie, U. S. to Speed Investment from China Banks, State Fund, Bloomberg（December 5，2008)．
  [65] Andrew Batson, U. S.，China Pledge Fiscal Support, The Wall Street Journal（December 6-7，2008）．
  [66]例如中投公司对美国Reserve Primary基金的投资争议。See Miles Weiss & Belinda Cao, China's CICMay Have $ 5. 4 Billion Frozen in Money-Market Fund, Bloomberg（October 12，2008)．
  [67] Andrew Jacobs，Paulson's China Trip Leaves Big Issues Unresolved, The New York Times（December 6,2008)
  [68] CBS News，见前注[27]。
  [69]曾任克林顿政府财政部长、哈佛大学校长等职的萨默斯已被奥巴马总统任命为美国国家经济委员会主席，同时希拉里·克林顿则出任美国国务卿。他们对主权财富基金向来非常警惕，例见Lawrence Sum-mers，Funds that Shake Capitalist Logic, Financial Times (July 29, 2007)．
  [70] //www.iwg-swf. prg/pubs/chn/gapplistc. pdf.
  [71] EC to Set Common Approach for Sovereign Wealth Funds，//www. delchn. cc. europa. eu/newslet-ters/200803/012_en. html.
  [72] IMF's Proposed Sovereign Wealth Fund Code Ruffles Feathers，//www. brettonwoodsproject. org/art-559988.
  [73]例如中国工商银行2006年10月在香港地区发行时的公开招股文件，“与发起人的关系及关联交易”部分，//www. hkexnews. hk/listedco/Iistconews/sehk/20061 01 6/01 398/CWP117_c. pdf.
  [74] IMF Report，见前注[70]。