农村土地纠纷及其解决机制研究

　　一、导论

　　本文的研究背景，主要有两个方面：其一，近几年来，农村土地纠纷日益增多，由于纠纷不能得到及时解决，农村正在成为当今社会矛盾和冲突最为集中的地方。根据有关权威部门发布的信息，近来农村土地纠纷呈上升趋势，因农民合法权益受到侵犯而引发的上访、基层组织的调解和诉讼也明显增多。中国社会科学院于建嵘教授领导的课题组，分析了中央某媒体自2003年以来的2万封观众来信，在已分类处理的4300封来信中，有1325封涉及农村土地争议，占已处理来信的30. 8%。课题组还对720名进京上访的农民进行了专项问卷调查，在632份有效问卷中，进京上访之原因涉及土地问题的有463份，占有效问卷的73. 2%。 无论从社会稳定还是从农民权益的保障来讲，农村土地纠纷的解决都是很值得关注的。其二，农村土地纠纷是社会纠纷的一部分，既具有一般社会纠纷的共性，更具有其自身的特殊性，而现有的纠纷解决机制显然对其特殊性的关照不足，因此，有必要从理论上进行有针对性的研究。

　　本文的研究依据，除现有的法律及相关制度外，主要是两套田野调查数据及资料：一是本课题组以“农村土地问题立法研究”为题，赴四川、贵州、山西等十省进行调查的资料；二是笔者以“聚焦乡村人民调解”为题，组织本科生课题小组赴广西农村调查的资料。这些来自田间地头的信息，显示了现有的纠纷解决机制与农民权益保障需求之间的巨大差距。以此为据，反思和探讨各种纠纷解决方式处理农村土地纠纷的功能，寻求如何缩短二者之间距离的对策，应当会对农村土地纠纷的解决有积极作用。

　　本文的研究方法，首先以现有的理论与制度资源为基础，对各种土地纠纷及解决方法的特点进行梳理，以宏观分析为主；其次以田野调查的资料为依据，对各种纠纷解决方法用于解决农村土地纠纷的优点和局限进行比较，以微观分析为主。本文强调纠纷解决机制用于解决土地纠纷的针对性和有效性，但并未对每一类土地纠纷和每一种纠纷解决制度作深入分析。对不同类型的土地纠纷及不同特点的纠纷解决机制作深入细致的专项研究，将是一个长期的研究课题，本文正是此后继续这一研究的起点和基础。

　　二、当前农村土地纠纷：主要类型与特点

　　从当前农村土地纠纷的发生数量和频率看，主要有下列类型：

　　1、因法律和政策的变化引起的纠纷。例如，上世纪80年代中期，我国很多地区根据国家政策实行的是“两田制”，即“责任田和口粮田”的区分承包制度，而新的《农村土地承包法》规定实行的是“家庭联产承包”，即土地以农户为单位进行承包，土地承包规定30年不变，其目的在于维护农村的稳定。这一规定的实施，一方面引起了村民要求及时收回责任田并按照家庭联产方式重新分配，而原来的承包合同又没有到期的问题(这一问题曾在前一个时期引起不少纠纷，尤其是原承包土地条件较好的农户不愿意解除原合同)。另一方面又产生了新的问题：农村以户为单位进行承包经营， 30年不变，假设土地承包经营后第二年又增添了人口，按照《农村土地承包经营法》“增人不增地、减人不减地”的总原则， 新生儿及嫁入本村的妇女等将得不到土地(虽然该法规定可将机动地调整给新增人口，但在调查中发现村委会留机动地的很少)。《农村土地承包经营法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”为了依法享有和行使承包土地的权利，这些新增了人口的农户就可能会要求行使承包权，从而引发纠纷。

　　2、因土地承包引发的纠纷。常见的有三种： (1)土地发包中发生的纠纷。《农村土地承包法》第二节对土地承包的原则和程序作出了明确规定，但在实践中此类合同大多系村民委员会或者村民小组与承包户签订，不符合“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意”的规定。在有的地方，村干部利用手中的权力，不经民主议定便私自发包，有的甚至以明显的低价发包。该种情况下村民本来就有意见，一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群体性矛盾和纠纷。还有的层层转包甚至一地多包，从中渔利而引发纠纷。(2)承包合同履行过程中发生的纠纷。突出表现在：违法收回已经发包给农户的承包地；强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等的承包地；在承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地；利用职权变更、解除土地承包合同；借调整之机随意提高承包费；强制收回农民承包地搞土地流转，乡(镇)政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等等。(3)有关承包合同效力的纠纷。涉及承包合同是否合法、有效的问题以及无效合同的处理问题。

　　3、因土地征收补偿引发的纠纷。根据宪法规定，出于公共利益和公用事业的需要，在依法补偿的前提下可以征地。这一规定虽界定了征地与侵权的分界线，但由于相关部门法未作出具体规定，实践中公益性征地与商业性征地也没有区分，一些地方政府以“土地利益总体规划”为由征地，以获取土地增殖收益；一些工商企业在政府的支持下，为获取巨额利润而实施商业性开发征地，因补偿不到位或补偿过低，侵犯了农民的土地权益。实践中甚至发生过不择手段逼迫农民放弃耕地的事件。 因土地征收补偿引发的纠纷比较复杂，既包括征收人与集体经济组织关于土地补偿费、安置补偿费的纠纷，又包括征收人与土地所有人或使用人关于地上附着物补偿费、青苗补偿费的纠纷，同时还包括集体经济组织与其成员之间补偿费二次分配引起的纠纷。

　　4、因土地所有权界限不明引发的纠纷。由于历史原因，有些土地权属不明确，没有核准颁发土地使用证书，一些离村较远的荒地，逐渐被离土地比较近的农户开发种植，开发初期没有人提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，开发者获得了较大利益，因此，村集体及有的村民提出要收回土地，而开发者又不愿意将自己的劳动成果交出。如前两年部分地区因棉花等农作物价格的提高，土地收益明显增加而产生较大利润，一些村民便在经济利益的驱使下，哄抢土地种植物，从而引发纠纷。

　　当前农村的土地纠纷具有下列特点：

　　1、纠纷范围具有广泛性。以往，农村土地纠纷多发生在农村社会内部，发生在农村土地制度框架内的经济生活中，如上述因土地承包合同履行中发生的纠纷、集体经济组织与其成员之间补偿费二次分配引起的纠纷、因开发荒地引发的纠纷等.这些纠纷反映了我国农村人口多而耕地资源稀少的深刻矛盾。现在，工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大，不可再生的土地资源增殖效应变得更加突出，因而农民与有关乡(镇)政府之间、农民与土地使用单位之间、农民与工商企业之间的矛盾和冲突使纠纷的范围更加广泛。

　　2、纠纷主体具有多样性。这是纠纷范围的广泛性所决定的。农村土地纠纷的主体包括作为集体经济组织的村委会、村民、有关的乡(镇)政府、土地征用的相关单位、单个农户、外村的村委会或村民；此外，近几年因外嫁女、嫁城女、丧偶、外出读书或打工等导致户籍变动引发的纠纷亦日益增多，使纠纷主体呈现多样化特征。在现实中，作为纠纷主体一方的农民，在村委会、乡(镇)政府及政府部门、工商企业面前，通常处于弱势，关系农民切身利益的土地发包、土地调整、征地拆迁等政策及方案的制定，农民的利益诉求很难反映进去，这是需要予以充分关注的。

　　3、纠纷的性质具有多元性。农村土地纠纷比较复杂，大量纠纷以平等主体间权利义务冲突为主，属于民事法律关系性质，如合同、民事侵权；涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门作出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律关系性质；当土地纠纷诱发大规模群体性冲突、暴力，或涉及黑恶豪强势力时，又可能需用刑事法律进行调整。此外，村民自治问题、“富人村官”问题、“贿选”问题都与土地密切相关，并带有很强的政治色彩。

　　4、纠纷规模的群体性。农村土地纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化。实践中，乡(镇)政府侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征用过程中强征强拆或补偿款不到位导致农民失地等，因涉及较多人的切身利益，一般为大多数村民所关心。由于纠纷规模的群体性，因而具有较大的社会震荡性，如果处理不好，既不利于保护农民的合法权益，也不利于社会的稳定。2004年8月，垦利县垦利镇民丰村近200户村民联名起诉该村第五生产小组，要求确认该小组与他人签订的土地承包合同无效。在案件审理过程中，这200户村民多次到垦利镇人民政府和垦利县人民政府上访，要求政府支持。农民们情绪激动，并一度造成难以控制的局面。

　　5、纠纷的原因具有复杂性。近年来，农村土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景。首先，社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷增多的直接原因。土地作为最为稀缺且不可再生的资源，与人口膨胀、城市化与工业化对土地需求的快速增长之间的矛盾越来越突出。其次，当今农民对土地的依赖依然很强，社会保障体系也仍未将农民容纳进去，因此，一旦丧失土地或土地权益受到侵害，他们将失去仅有的生活资料，其基本生存都将成为一个严峻的问题。另外，近几年我国对农业和农民问题的重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。2004年中央一号文件，着重于让农民减负增收； 2005年中央一号文则立足于使农业强身健体。中央对“三农”问题的高度重视，增强了农民依法维权的意识，当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、避让，而是大胆地用法律武器来维护自己的合法权益。相对而言，有些农村集体组织的一些领导成员，则未能顺应时代潮流。他们大多用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能学法用法，用法律来规范自己的行为。这也是导致土地纠纷发生的原因之一。

　　三、农地纠纷解决机制：构成与运用

　　我国现行的纠纷解决机制主要有和解、人民调解、行政裁决与复议及诉讼等。农村土地纠纷的法律性质是多元的，如上所述，可能涉及宪法争议、民事争议和行政争议，解决的具体方式可以是非讼的，也可以是诉讼方式。《土地管理法》确定了解决土地权属纠纷的三种方式：协商、行政裁决、诉讼。这也是实践中最常用的三种方式。以下对其在解决土地纠纷中的运行情况作一分析与对比。

　　(一)和解(协商)

　　和解是依纠纷主体自身的力量，在平等和自愿的基础上，通过协商解决纠纷的方式。和解通常无须第三方的介入，无须严格遵守实体法规范和程序规范，和解协议也没有强制力，这是一种最为平和的纠纷解决方式。

　　和解完全依照纠纷主体自身的力量来解决纠纷，没有第三者的协助和主持。与其他纠纷解决方式相比，由于和解的过程与结果都取决于当事人，因而其自治性最高。在农村土地纠纷中，纠纷主体对于自己依法享有的土地权益，可以基于自己的利益需要与对方协商，就争议的问题达成一致，从而解决纠纷。和解的基础是纠纷主体有权对自己的权利进行处分，是私法自治原则的体现。正因如此，和解必须建立在纠纷主体平等和真实意思的基础之上。

　　与和解具有较高的自治性相适应，法律一般对和解不作规范性要求。由此，和解中如出现强迫、欺诈、显失公平等情形，或者和解协议的内容违反了法律的禁止性规定，不仅当事人的合法权益难以实现，而且有可能危及社会公共利益。因此，和解应主要适用于平等主体之间发生的民事性质的争议，涉及社会公共利益、涉及政府行政行为引起的土地争议则不宜采用和解方式解决。

　　（二）调解（非诉讼调解或民间调解）

　　调解，即纠纷主体将争议提交第三者，由其协调、说服并帮助双方进行协商交流，以达成解决纠纷的合意。这是一种运用比较广泛的纠纷解决方式。在农村土地纠纷的解决过程中，属于这类调解的主要是人民调解委员会的调解和乡(镇)政府的调解。《土地管理法》第57条规定，土地承包合同纠纷的解决，可由双方协商解决、申请村委会或乡(镇)政府进行调解，也可到法院起诉。其中村委会或乡(镇)政府的调解即属这类调解。

　　根据《宪法》、《人民调解委员会组织条例》和司法部《人民调解工作若干规定》的规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会等下设的调解民间纠纷的群众性自治组织。由于我国地域辽阔、人口尤其是农村人口众多，故素有调解委员会调解民间纠纷的传统，且在解决土地纠纷中所占比重亦很大，这是一支重要力量。调解虽然也要以双方自愿为基础，但与当事人自行和解相比，调解委员会主持的调解，更有利于为争议双方提供沟通与协商的气氛和条件，有利于促成纠纷的顺利解决。

　　乡(镇)政府的调解，在性质上与人民调解相同。乡(镇)政府为我国最基层的一级政府，一般设有司法所并有调解员，有的还设有调解委员会。1990年司法部发布的《民间纠纷处理办法》规定，基层政府处理纠纷的范围为人民调解委员会处理纠纷的范围，经调处后当事人不服的仍可向法院起诉。在农村土地纠纷的处理中，乡(镇)政府经常以第三方身份居中协调，促成双方当事人在平等的基础上达成解决纠纷的协议。

　　农村土地纠纷发生在基层，具有较强的地域性和家族性，设在农村的调解委员会和乡(镇)政府是最贴近纠纷及当事人的一级机构，他们往往比较熟悉当地的社情，了解纠纷发生的背景，同当事人也比较熟悉，主持调解时不仅会运用法律，也会考虑到当地的习俗、道德、村规民约等，在农村土地纠纷的解决方面具有独到的作用。因此，应当充分发挥人民调解工作的网络优势，加强调解委员会和乡(镇)政府对纠纷的预防、疏导和调处工作。

　　(三)行政裁决及复议

　　行政裁决，即行政机关依法对平等主体之间发生的与行政管理相关的争议进行处理的具体行政行为；行政复议即上级行政机关对行政相对人不服下级行政行为的审查及决定行为。

　　依照我国现行法律、法规的规定，行政途径是解决土地争议的重要途径，有些还是必经途径。例如，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

　　通过行政途径解决土地纠纷是值得肯定的。首先，土地问题本来就带有很强的政策性，历史遗留问题、政策变迁引起的问题一直与土地行政管理密切相关，也与土地纠纷的产生密切相关。行政机关处理土地纠纷不仅对政策的把握更加熟悉，而且“行政机关掌握大量司法机关所不享有的裁量权和各种权力资源——如减免税负、批租土地、给予特许经营等，在解决纠纷中可以通过不同的资源调配，实现纠纷之有效解决。” 其次，行政机关在处理土地纠纷方面具有“专业对口”的优势，土地争议专业性很强，涉及的利益主体范围也比较广，常常需要运用专门的知识和技术。而行政机关掌握这些专门的知识和技术，拥有与其管理职能相关的信息资料，能够较为快速地查清事实，作出准确的判断。再次，与诉讼相比，行政裁决更富有效率。由行政机关直接处理土地纠纷，程序简便、快捷，纠正错误比较及时和彻底，成本投入也比诉讼低得多。除此之外，行政裁决与行政复议还有利于行政机关自我纠错，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。

　　但是，由于土地纠纷的复杂性，其中一部分并不适合采用行政途径来解决。政府及其主管部门代表国家行使土地管理方面的职能，一些土地争议的发生本身就与其行政行为有关。例如，当国家作为土地所有者与集体经济组织就一块土地的所有权发生纠纷、因土地确权行为发生的纠纷等，行政裁决或复议就会出现“自己作自己案件的法官”的情形，裁判者的中立地位难以保证，最低限度的程序公正就不能实现。在实践中，政府及其主管部门在处理土地争议时过多考虑自身利益、侵害相对人利益的案件时有发生。这些都说明行

　　政裁决与复议也是存在局限性的。

　　(四)诉讼

　　诉讼是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的一种方式。因土地纠纷引起的诉讼通常是行政诉讼和民事诉讼。例如，政府为公共利益征地、土地确权或行政机关先行处理后当事人不服起诉的，应为行政诉讼；而在平等主体间发生的土地争议引起的诉讼则为民事诉讼。在土地争议或冲突中发生犯罪需追究刑事责任的，不在本文研究范围内。相对于行政裁决与复议，诉讼更加客观、中立和公正，也应当更有利于保护当事人的合法权益。

　　与上述土地纠纷的解决机制相比，诉讼具有严格的规范性：首先，其有规范的程序设置，可保障双方当事人平等对抗，充分行使自己的权利，从而满足保护合法的土地权益的实体目的；其次，法官代表国家行使审判权，统一适用国家法律，避免了部门利益的影响，有利于维护法律秩序。同时，诉讼最具权威性，现代法治社会，司法应为解决争议的最终方式，即使某一土地争议经过了行政裁决或复议，若当事人不服，仍可向法院提起行政诉讼，诉讼结果为解决该土地争议的最终结果。

　　依照我国现行法律和司法解释的规定，公民、法人或其他组织与政府及主管部门发生土地争议，法律、法规规定应先经行政裁决或复议的，应由行政机关先行解决，当事人对行政裁决或复议不服的，才能向法院提起行政诉讼；法律、法规未规定应先经行政裁决或复议的，则当事人可在行政途径解决或诉讼途径解决之间进行选择。而在平等主体间发生的土地争议，当事人可直接提起民事诉讼，适用民事诉讼程序解决纠纷。与其他土地纠纷的解决方式相比，诉讼也具有一定的局限性：诉讼是一种职业化、专业化程度很高的活动，其启动与进行须遵守严格的程序，当事人对程序规定及活动方式比较陌生，参与度受到一定限制，在法律的认知方面也存在相应障碍。此外，诉讼程序复杂繁琐，成本较高，效率较低，尤其表现在行政诉讼中，法院对错误的行政行为一般只能撤销，而不能直接判决变更，行政机关在重新做出具体行政行为后，又往往引起新一轮的诉讼，不如行政复议纠正错误来得及时和彻底。

　　一般来说，上述土地纠纷的解决方式各有特点，也各有利弊，形成了一个较为完整的纠纷解决体系。纠纷主体可根据自身的利益需求选择相应的纠纷解决方式。但从农村土地纠纷解决的实际情况看，上述纠纷解决方式都还存在明显的不足，相互之间也远未形成互补互动的良性关系。因此，如何充分发挥上述纠纷解决方式各自的独特功能，如何实现功能互补，以更好地解决日益增多的农村土地纠纷，是亟待研究和解决的问题。

　　四、各纠纷解决方式的功能优化与整合

　　以上对农村土地纠纷解决机制的论述，是以现行立法和制度为依据的，然而，当这些立法与制度实际作用于农村土地纠纷的解决时，却要受制于诸多因素，包括思想观念、权利意识、文化传统、法治水平、经济发展状况等等。中国的乡村社会相对封闭与落后，是一个大的人情社会，习惯法对社会关系的调整发挥着普遍的指导作用，而现代法律与程序对农村社会生活的影响却十分有限。因此，立法和制度的存在与其在农村的实际应用是有相当距离的。

　　2007年1月至3月，笔者以“聚焦乡村人民调解”为题，组成课题小组赴广西五个有代表性的乡镇，对20多个自然村调查访问，接受调查的农民近300人。在当地，纠纷的基本类型中，土地及与土地有关的纠纷占到31. 3%，居各类纠纷之首；纠纷发生后，选择民间调解的占到58%，选择和解的占到10%，选择诉讼的占15% (问卷调查中未设计行政裁决项)。对于选择纠纷解决方式的理由，有68. 5%的被访者认为，民间调解能够有效地化解纠纷，同时大多数人都认为，上法院打官司并不是件好事，而且花钱多、伤感情。农村土地纠纷涉及农民的切身利益，事关其生存与发展，但他们却常常不能正确理解法律的规范性要求，缺乏自我保护的能力，因而在各种纠纷解决方式中，民间调解虽非最理想的方式但却大量使用，而诉讼虽然最有利于保障国家法律的贯彻实施和农民的土地权益，但利用率却很低。农村土地纠纷不能得到及时合理的解决，不能不引起我们对现有的纠纷解决方式进行反思。

　　笔者认为，为更好地解决农村土地纠纷，一方面须对各纠纷解决方式本身的功能予以优化；另一方面，针对农村土地纠纷的特点，将各纠纷解决方式的功能加以整合也是十分必要的，因为每一种方式均有其特点与利弊，整合的目的是扬长避短、实现功能互补，从而更好地保障农民的土地权益。

　　(一)关于和解

　　如果土地争议涉及的是平等主体之间的一般民事纠纷，和解不失为一种能够充分体现当事人意思自治的纠纷解决方式。但是，与一般民事纠纷不同的是，土地权利是一种非常特殊的权利，有些土地纠纷不可避免地会涉及现有的土地政策和土地制度，因此，在当事人协商解决土地权属纠纷时，他们的处分权应受到一定限制。如果某土地纠纷涉及土地行政管理或涉及社会公共利益，则一般应由行政机关处理。

　　值得注意的是，在土地权属纠纷方面，现有的土地制度和有关纠纷解决机制在设置上有些特别规定，当事人的和解在程序上也有些要求，但需完善。例如，“因土地权属不清、范围不清、界限不明引起的土地所有权和使用权争议，各方当事人本着互谅互让的原则，经协商取得一致意见后，签定土地权属协议书，并应立即持协议书向土地行政主管部门申请登记确认，领取土地证书，避免反复。” 显然，尽管是双方协商解决，但此时国家公权力亦有介入。这种规定一方面有利于将和解的成果保存下来，赋予其较一般和解协议更强的约束力，也与我国的土地登记制度相协调，但另一方面却带了当事人意思自治与国家公权力的冲突。本来协商、和解是争议主体双方的事，但该协议却要由土地主管部门来确认，且法律对是否确认的标准及确认的程序又没有规定，对政府的权限没有约束。因此，难免发生侵犯当事人处分权与意思自治的情况。笔者认为，为保障当事人的土地权益，更好地解决土地争议，应从程序上对此予以完善。首先，应完善土地行政主管部门对和解协议确认的标准及确认的程序；其次，应明确规定，当事人如认为土地行政主管部门未依法登记确认或有其他侵犯当事人合法权益的行为，当事人有权申请复议或提起诉讼，将和解与法律上的救济程序有机结合起来，把当事人的处分权与土地管理的合法性结合起来。

　　(二)关于人民调解

　　这里主要是指村委会的人民调解委员会及乡(镇)政府的调解。在农村，土地纠纷的解决大量使用调解方式，人民调解发挥了十分重要的作用。民间调解具有成本低、效率高、贴近民众、不伤和气的独特优势，在现实中长期以来被普遍使用，有社会基础。在我国民事纠纷大幅上升及发展替代性纠纷解决机制的背景下，最高法院于2002年9月颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质，这对于强化人民调解协议的约束力、推动人民调解制度的发展是有一定积极意义的。

　　但是，将人民调解用于解决土地纠纷，也存在一些局限和问题，应当予以重视并逐步解决。第一，调解协议的达成是双方当事人合意的结果，而合意又是以处分权为基础的。因此，人民调解的案件范围只能是当事人依法行使处分权范围内的案件，而不能是涉及土地确权及国家土地政策方面的案件。例如，在实践中，有一农户开发种植了一块界域不明的荒地，后与附近的几户农民发生了权属争议，调解委员会在处理时将这块土地重新进行了分配，争议双方各占一半。双方当事人均同意该方案，也签定了调解协议。然而，不久因征地而早已获得了该土地使用权的一大型生物制药企业前来主张权利，该企业所持证据、证件齐全。显然，该调解协议是不妥的。对于本案中的荒地权属争议，调解委员会无权调解，原争议的双方当事人对此也无权处分。由于该纠纷处理不当，后又引起了更大的冲突。土地纠纷涉及面广、类型复杂，人民调解的案件范围只能限于平等主体间民事性质的争议，并且双方当事人对争议的土地权益应享有处分权。调解委员会为民间自治性组织，其处理土地纠纷应与其属性和功能相符。

　　第二，人民调解内含的制度、规范因素较少，有时可能与国家法律和政策不相吻合，对当事人权利保护不力。《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会的调解应当“依照法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有规定的，依照社会公德进行调解。”在调研中，笔者发现，调解委员会实际上更多的是依照社会公德或村规民约进行调解，而对有关土地方面的法律、法规、规章和政策并不熟悉，不能自觉运用到土地纠纷的解决过程中，许多农民也认为村规民约比国家法律更重要，作用更大，很少真正接触到与自己有关的法律。因此，尽管调解委员会事实上解决了为数不少的土地争议，但在法律和政策的贯彻以及在当事人权利保护方面，确实存在明显的问题。对于调解解决的纠纷，应注意与司法的救济途径相协调。法院如发现调解协议违反了自愿原则或违反了法律的强制性规定，即应对调解协议予以撤销，依法作出公正的判决。

　　第三，需加强人民调解委员会自身的建设，包括组织建设和制度建设。农村的人民调解委员在组织机构方面很多是不健全的，“一套人马、多块牌子”比较普遍。乡(镇)调解委员会隶属于乡(镇)司法所，乡(镇)司法所是县司法局在乡(镇)人民政府的派出机构，担负着具体组织实施基层司法行政的各项业务工作，其调解委员会主任很多是由司法所所长兼任的；村里的调解委员会隶属于村委会，调解委员会主任常常由村长或者书记兼任。调解委员会实际上工作负担是很重的，加之人手不够、后备力量不足、工作条件差、必要的经费难以保障，调解员的素质也比较低，这些都制约了调解委员会解决纠纷功能的发挥。 基层政府对此应当予以高度重视并认真解决。从制度建设的角度讲，调解委员会虽然是群众自治性组织，但其调处土地纠纷毕竟关系到当事人的合法权益，关系到国家法律及政策在农村的贯彻，因而相关的制度建设应当加强。其中核心问题是如何保障当事人的处分权，保障调解协议的自愿合法。调解委员会可运用说服、教育和疏导的方法帮助当事人平等协商、达成协议，但要避免将基层领导的身份带到调解中，这样容易造成强制调解。另外在与诉讼的衔接上，任何人不得为当事人寻求司法救济设置障碍，法院对经调解达成协议后又起诉的案件，应重点审查当事人的意思自治是否得到了保障。

　　应当注意的是，人民调解委员会还具有预防纠纷的功能，这是其他纠纷解决方式所没有的，故应充分发挥。农村土地纠纷有一定的家族和地缘性特征，基层的调解组织(尤其是村里的调解委员会)了解情况深入具体，掌握信息及时，与当事人比较熟悉，有条件较早地介入到当事人中作疏导工作，把矛盾消灭在萌芽状态，充分发挥预防纠纷的“第一道防线”的独特作用。 各级政府理应抓好这项工作。

　　(三)关于行政裁决与复议

　　以行政方式解决土地纠纷，主要有两种情形：一种是行政机关以调解方式解决土地纠纷；另一种情形是行政机关对土地争议依法裁决或复议。行政机关居中调解与人民调解类似，调解协议不具有法律上的强制力，是双方当事人的意思表示而非行政机关的意思表示。因此，当事人事后反悔可提起民事诉讼。

　　行政裁决与复议则是行政机关行使公权力处理土地纠纷的行为。如前所述，行政机关处理土地纠纷存在一定的局限性，而行政裁决与复议又具有强制力。为保证争议主体的合法权益，保证土地纠纷的公正处理，应当有针对性地解决好下列问题：第一，严格依照国家法律处理纠纷，注意避免以政策代替法律，更不能将地方政府一些管理性的目标带到土地纠纷的解决中。第二，程序公正。行政机关应保持中立，不偏袒任何一方，应当保障争议各方陈述权、申辩权的充分行使，保障其程序参与的权利，同时行政机关处理纠纷须严格遵守程序规定，如申请、受理、调查等均需依法进行。第三，与诉讼有机结合，加强对当事人的权利保护。此类诉讼属行政诉讼，当事人对行政裁决或复议不服，应及时告知其寻求司法救济的权利及行使的方式。因土地纠纷引起的行政诉讼比较复杂，带有一定程度的政府管理色彩。实践中，有的行政机关在处理土地纠纷中过多考虑自身利益，甚至操纵程序、违法办案，侵害了当事人的合法权益，故通过行政诉讼予以监督十分必要。

　　(四)关于诉讼

　　不论是民事诉讼还是行政诉讼，都是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的方式。但现实的情况是，在农村，诉讼的利用率很低，土地纠纷多半采取协商或人民调解的方式解决。同时，仍存在“告状难”的问题，诉讼成本、程序的复杂化和专业化也阻碍了当事人对诉讼的利用。受理这类案件较多的基层法院及其派出法庭管辖区域内人口多，地域广，与地方政府的联系紧密，司法独立不能得到很好的保障，这些都制约了诉讼解决农村土地纠纷功能的发挥。可以预见，这种情形在我国还将长期存在。从当事人的角度讲，通过长期的普法教育，应培养他们的权利意识和法律意识，使他们能够选择自己认为最有利于保护自身合法权益的方式；从法律及法院的角度讲，应不断从制度上加以完善，通过诉讼和审判弘扬法律、保障权益，使法律的精神更多地向农村社会渗透，必须重视并充分发挥诉讼解决纠纷的正统性功能。诉讼虽然在体现当事人意思自治、消除心理对抗方面不及其他方式，但其在保护合法权益、强制履行义务、维护法律秩序、弘扬法治精神方面的作用，却是其他方式所不及的。以诉讼的方式解决土地纠纷，不仅具有个案意义，而且具有示范效应。在诉讼中，法院应以重点保护农民的合法权益为原则，尤其是在行政诉讼中。这是因为土地权益关系到农民的生存与发展，而农民通常是事实上的弱势群体和诉讼能力较差的一方，不给予重点保护就难以实现真正的公平，更不利于维护农村社会的稳定。一些农地纠纷涉及面广，处理不好容易引发群体性上访事件，法院应依法妥善处理，做耐心细致的工作。同时，诉讼主体制度、证据制度、保全程序、审判程序、执行程序等尚需从立法上作进一步完善，以便更好地保护农民的合法权益。

　　此外，法律援助工作应重点向农村覆盖，法律援助需求量最大的地方乃是农村和农民。

　　五、余论

　　从纠纷解决方式看，除上述几种方式外，有必要进一步探索和建立土地纠纷的仲裁机制。《农村土地承包法》虽然规定仲裁是解决土地纠纷的方式之一，但并没有就此种仲裁的性质及程序做出具体规定。一些地方(如安徽、浙江等)建立了土地仲裁机构，开展了相应的工作，但发挥的作用有限，更多的地方则没有建立这类机构。土地仲裁有别于一般的民商事仲裁，不具有“一裁终局”的效力，经仲裁后当事人不服的应仍可向法院起诉。土地纠纷的仲裁专业性和针对性都很强，故应对国内现有的实践进行总结，同时对外国(如英国的土地裁判所)的经验进行研究与借鉴，以丰富解决农村土地纠纷的途径，给当事人更多的选择。

　　从农村土地纠纷的类型看，不同类型的纠纷有不同的特点，对其进行处理的具体方法也应有所侧重。例如，土地权属纠纷和土地征收纠纷，在纠纷主体的地位、纠纷的性质和范围、发生的原因、涉及的法律关系、适用的法律、处理的原则等方面都可能不同。因此，对不同类型土地纠纷的特点应作深入细致的研究，这对于建立和完善相应的纠纷解决方式，更加及时有效地处理农村土地纠纷是十分重要的。

　　从更为广泛的意义上看，大量农村土地纠纷的存在不仅仅是一个法律问题，因而人们还需关注与思考下列问题：农民如何影响土地公共政策的制定与执行、如何在土地交易中提高自己的谈判地位、村民自治如何真正体现农民的意志、地方司法如何摆脱行政力量独立公平地判案等等。这些问题对于农村土地纠纷的发生与解决有着密切的关系。



【作者简介】
蔡虹，中南财经政法大学法学院教授。


【注释】
[1]参见于建嵘：《农民维权抗争集中土地纠纷，土地成农村主要问题》，载《瞭望东方周刊》2004年第37期。
[2]大部分农民认为，增人应当增地。从湖北省的监利、浠水、汉川、云梦抽取的调查及统计情况看，分别有69. 03%、94.74%、77. 69%、76%的农民认为，土地承包政策应当满足新增人口的需要。
[3]据新华网2005年8月12日的报道，为让农民退出耕地，河北省怀来县库区速生苗木栽培有限公司竟雇飞机喷洒农药毁掉了万亩丰收在望的玉米。
[4]何兵：《论行政解决民事纠纷》，载《行政法论丛》第5卷，法律出版社2006年版，第486页。
[5]梁书文、黄赤东主编：《土地管理法及其配套规定新释新解》(上)，人民法院出版社2000年版，第437页。
[6]据“聚焦乡村人民调解”课题组的统计资料，在被调查访问的五个乡镇中，调解员普遍人手少，且一般受教育程度不高，初中以下文化程度占45%，高中文化程度占52. 8%，其他为中专文化程度。
[7]在广西的界首、湘漓、华江等地，一些乡镇司法所定期召开调解例会，各村的调解员参加并汇报情况，重点反映较为重大的纠纷，包括可能发生的矛盾和冲突，例会上大家讨论解决和预防的办法，效果很好。