论政府环境民事责任

【摘要】法律规定政府对环境质量负责意味着政府承担环境安全保障义务。政府违反这一义务不仅应承担行政责任，而且应承担民事责任，民事责任类型包括直接责任和补充责任。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时，政府应该直接对受害者承担民事赔偿责任。若政府未尽安全保障义务，污染者造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充责任，即当污染者无力承担或者找不到责任人时由政府承担赔偿责任，尔后政府对污染者享有追偿权。
【英文摘要】The government should be responsible for the environmental quality, as the law prescribes, and that means the government should use all practicable means to assure the safety of environment. When violating the obligation, the government should not only bear administrative liability but also civil liability which includes direct liability and supplementary liability. If the environmental pollution or damage is caused or aggravated directly by the government’s policy blunders or improper administrative actions, the government should bear civil liability directly. If the government doesn’t fulfill the safety assuring obligations and polluters cause personal or property damage, the government should bear the supplementary liability, namely that the government should bear the liability when polluters can not afford or can not be found, and then obtains the recourse towards polluters.
【关键词】环境污染；安全保障义务；政府民事责任；补充责任
【英文关键词】Environmental pollution; Safety assuring obligations; Civil liability of government; Supplementary liability
【写作年份】2007年


【正文】
　　引言
　　
　　根据污染者负担原则，环境污染发生后，侵权人是当然的责任主体。但是，由于环境污染的复杂性、复合性、侵害范围广泛、损失巨大等特点，常常会出现侵权人无力承担赔偿责任，甚至根本找不到侵权人的情况。此时，除了行政责任以外，政府是否还应当承担民事责任呢？发生污染事故后，政府是否可以仅仅让几个官员“引咎辞职”就可以了事了？政府对污染受害者进行救济到底是一种恩赐还是政府本身的责任？本文将就上述问题对政府环境民事责任进行探讨。
　　
　　一、政府环境责任现状分析
　　
　　关于我国环境质量的现状，有学者用了三句话概括：环境污染问题十分严重；生态环境仍在不断恶化；资源短缺呈不断加剧之势。[1] 当环境受到污染和破坏，环境质量已经恶化的情况下，根据“污染者负担”原则，虽然排污者应承担相应的赔偿以及修复义务，但是在现实生活中，由于法律、法规不健全，责任主体确认困难和企业负担能力有限等原因，“污染者负担”原则并不能完全落到实处。[2] 此时环境质量恶化的后果只能由受害者默默承受吗？我国政府环境责任现状到底如何？是否合理？
　　
　　（一）我国政府环境责任现状
　　
　　有学者对我国政府环境责任的总体情况进行了概括：
　　
　　我国过去立法往往热衷于权限的赋予，缺少责任的规定，这是立法失衡的一个地方。此外，我国历来缺乏责成政府或者有关领导对其领导和管辖范围内的行政违法现象承担法律责任的传统。一方面是由于法律上缺乏相应的规定，即使有规定，也由于没有落实执法机构及明确责任形式，使之流于形式。另一方面的原因是违法者的动机往往被认为是为公（或为小公）不为私，因而在追究责任时往往从轻，以党内处分代替法律责任。追究行政部门及其有关人员工作上的法律责任主要限于刑事责任中的渎职罪、玩忽职守罪、徇私舞弊和贪污受贿罪等，而就他们对国家法律、法规的执行消极抵抗、阳奉阴违、另搞一套等行为则没有相应的法律责任，起不到法律威慑作用。
　　
　　规定行政部门及其有关人员环境法律责任的主要是一些地方立法，如北京市环保局和监察局于2001年8月颁布的《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》，山东省人民政府于2002年3月通过的《山东省环境污染行政责任追究办法》，湖北省监察厅和环境保护局于2002年2月发布了《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》，江苏省环保厅于2002年8月发布了《江苏省环境管理责任追究若干规定》，山西省监察委员会和环保局于2002年7月联合颁布了《违反环境保护法规行为行政处分办法》等。这些立法将法律责任加到了不履行或不当履行法定职责的环境决策者、管理者、执法者身上，建立起了环境质量责任追究制。这些法规所规定的法律责任主要为行政处分，适用对象为各级政府、政府的环保行政主管部门和其他有关部门及其国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。责任形式有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。针对的情形主要包括政府的如下行为：（1）立法失误。擅自制定出台与国家环境法律法规相违背的地方性规定或文件。（2）决策失误。经济发展与环境保护综合决策失误，导致辖区或相邻地区环境质量下降，生态环境严重污染破坏。（3）执法不当。不执行国家的环境法律法规；支持、放任环境违法行为；违法审批立项；在行政执法和监督管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权；不及时解决环境纠纷或处理不力；发生重大环境污染事故不按规定及时报告或在报告时弄虚作假等行为。[3]
　　
　　的确，在我国，政府承担环境法律责任的一般方式都是行政处分，如警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。当然，出现严重环境污染事故则可能有相关的官员引咎辞职 [4]，如松花江水污染事件中的环保总局局长解振华引咎辞职、白洋淀污染事件中的河北保定环保局长引咎辞职等。除此之外，政府还可能在一定程度上对受害者进行经济上的救济，如在水污染事件中，政府给部分市民送水。
　　
　　（二）对现状的评价
　　
　　上述政府责任形式是否充分促使政府承担应有的环境责任，是否对污染受害者进行有力救济呢？对此笔者持否定态度。无论是政府行政责任还是政府官员的引咎辞职还是政府救济均无法对环境污染受害者进行有效救济，这就凸现了明确政府环境民事责任的必要性和紧迫性。
　　
　　1.行政责任对受害者救济的不足
　　
　　我国政府承担环境法律责任的形式主要是行政责任，这本无可非议，因为政府作为行政机关，不履行或不当履行法定职责当然首先应当承担行政责任。但是，单一强调政府的行政责任对环境污染受害者的救济是严重不足的。以温州养殖户案为例，2003年下半年至2004年3月，温州市龙湾区永兴围垦养殖示范区5500亩养殖池塘发生特大污染事故，污染造成的经济损失约达到1.7亿元。温州养殖户们就此提起了43件行政诉讼，并先后告赢过国家环保总局、温州市政府和浙江省公安厅。但是，对于养殖户来说，这些诉讼的胜利很难说是真正的胜利，这些诉讼的胜利都是体现在法律程序方面，都是要求相关行政机构重新作出复议决定，而对养殖户的侵权损害赔偿问题仍未得到解决，他们的损失依然没有在实体意义上得到救济。
　　
　　可以说，政府部门的不作为导致公民人身、财产因环境污染遭受损害的，无论是给予相关行政机关工作人员警告、记过处分，还是降级、撤职、开除，对于广大污染受害者来说，损失还是损失，根本没有得到有效的救济。
　　
　　2.政府官员的引咎辞职无益于受害者救济
　　
　　引咎辞职是指党政领导干部因工作严重失误，失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务的行为。深圳市龙岗区委2000年颁布的《关于处级领导干部引咎辞职的暂行规定》、重庆市政府2001年颁布的《关于开展安全生产大检查的通知》、最高人民法院2001年颁布的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》均对引咎辞职作出了规定。中共中央在总结这些经验的基础上，在2002年7月《党政领导干部选拔任用工作条例》中概括性的规定了党政领导干部的引咎辞职制度。
　　
　　引咎辞职实际上是党政领导干部承担政治责任的一种形式，而不是法律责任形式。并且，在现代汉语中，“咎”指过失（因疏忽大意而犯的错误），引咎是指把过失归在自己身上，即自责。可见，引咎辞职是领导人主动辞去领导职务的行为，是自我追究过失责任的一种形式。因此引咎辞职实际上只是政府官员对政府内部的交代，不是对公众负责的形式。因此，发生重大环境事故时官员引咎辞职虽然从表面上看是政府对环境负责的重要举措，但是，广大污染受害者仍然无法从中得到任何实质的益处。
　　
　　3. 承担经济责任的形式不合理
　　
　　政府对环境污染受害者承担经济责任的形式往往是政府救济，例如松花江水污染事件中，吉林省副省长、吉林市委书记矫正中带领吉林市委、市政府、吉化公司及相关部门领导来到哈尔滨市，就吉化“11·13”爆炸事故给松花江下游的哈尔滨市各界群众带来的生活、生产影响，表示诚挚慰问和深深歉意，并给哈市送来71吨矿泉水。[5] 又如无锡自来水污染事件中，市政府从周边地区紧急调运大量瓶装纯净水，在保证销售价格不变的前提下供应市民，并对学校、医院、敬老院和困难群众施行免费送水。[6]
　　
　　历史上的救济是一种自上而下的恩赐行为，如君主对臣民的恩赐、富人对穷人的恩赐，或者是“救世主”对芸芸众生的恩赐。历史上的政府救济则主要是统治者为了维护和巩固其统治秩序、绵延政权而实施的一种“仁政”。虽说现代社会中的政府救济已经不是一种单纯的“仁政”，而是宪法赋予政府的职责，是公民享有生存权利的表现。但是这种援助仍然是带有怜悯性，政府官员也会带着恩赐的心理，更严重的是，这种救济实际上具有过多的不确定性，是不稳定的、甚至是随意的，救济的程度多是由政府官员的主观考虑决定，或受媒体的影响，而不是对污染受害者进行合理的足额的赔偿。
　　
　　（三）明确政府环境民事责任的必要性和紧迫性
　　
　　由以上分析可知，无论是政府行政责任，还是政府官员引咎辞职，还是政府救济，对于污染受害者来说都是没有实质性的意义的，因为，在污染侵权人无法确定或侵权人无力赔偿时，政府的这些责任形式均没有使受害者经济上的损失得到实质性的赔偿。
　　
　　以2007年5月29日无锡自来水污染事件为例。由于太湖水质污染较为严重，导致湖水水质富营养化程度加剧，促使了蓝藻大量繁殖。今年夏季太湖水被大量繁殖的蓝藻类植物污染而发臭，无锡市民无法使用自来水，只能通过超市购买纯净水。无锡市各大超市纯净水供不应求，市民排起长队购买纯净水，无锡街头零售的桶装纯净水出现较大的价格波动，18升桶装纯净水每桶从平日的8元上涨到50元。在该事件中，无锡市政府对贫困居民进行送水救助。污染事件得到控制后，无锡市副市长吴建选6月1日在江苏省太湖流域水污染暨蓝藻治理工作现场会上透露，6月份无锡市自来水水费将实行半价收取。这些举措都可以说是政府对污染受害者的救济，是政府承担环境责任的表现，但是，居民们之前花费的大量购买纯净水的费用应该由谁承担？工厂因无法正常用水造成的损失谁来赔偿？难道只能由受害者自己承担吗？
　　
　　松花江水污染事件也是如此，由于松花江水源被污染、取水口苯含量严重超标，哈尔滨全城实际停水5天，水荒给哈尔滨人们的生产、生活带来了极大的不便。虽然张副局长在新闻发布会上指出：“从我们目前掌握的情况看，没有群众由于饮用松花江水而发生问题”，但是我们不应排除国家环保总局“目前未掌握的情况”，即已有群众由于饮用松花江水而发生了问题；也不排除群众“此前”已饮用了松花江水但“过后”才发生了问题；更不排除“此后”群众由于饮用松花江水而发生问题。[7] 更何况，即使没有发生人身损害，那么由于停水而造成的生产生活上的损失，例如工厂的可得利益损失、人们买矿泉水的损失、恐慌造成的精神损失等，谁来承担？如果说让肇事者承担，这起水污染事件中受害的是哈尔滨全市的百姓，就是把吉林石化双苯厂整个家底赔光，恐也难抵受害者全部损失之万一。就算是最后索赔成功，真正到了受害百姓手中怕也是可怜的几个子儿。富人看不上眼，穷人救不了急。[8] 那么政府是否应该承担责任？环保总局局长解振华引咎辞职了，就算是政府尽到责任了吗？受害者的财产损失、精神损失谁来赔？
　　
　　这些都凸现出明确政府环境民事责任的必要性和紧迫性：只有明确政府环境民事责任，才能解决污染受害者求偿无门的惨境。
　　
　　二、政府对环境质量负责的内涵探析
　　
　　前文论证了明确政府环境民事责任的必要性和紧迫性，但是，在我国现有的法律体系中，是否存在要求政府承担环境民事责任的法律基础呢？在环境污染事件中，当公众的环境遭遇排污者侵害时，政府究竟是公众环境安全的“保障人”还是仅仅是环境污染发生后的“救世主”?是没有尽到保护公众环境安全义务的失职的“警卫”还是与公众同样无辜的“受害人”?我们先来看看相关的法律规定。
　　
　　《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”该条规定了政府对环境质量负责，也正是产生政府环境法律责任和义务的依据。那么，政府对环境负责的内涵到底如何，它对政府环境民事责任的承担到底起到什么样的作用呢？
　　
　　所谓环境质量是指大气、水、土地等洁净的状况、生物多样性的保护状况、自然生态系统的平衡状况、人与自然之间的协调状况等。[9] 环境质量的属性是公共产品，这点可以从学者们的论述中明确得知。“环境质量具有很明显的超出微观洁净单位活动以外的公共商品的属性。” [10]“环境质量如清洁的空气、干净的水、宁静舒适的环境空间、优美的环境景观、生物的多样性、平衡的生态系统等属于公共物品或者是准公共物品的范畴。”[11] “环境质量是一种公共产品，一种公共服务，公众是这种产品的受益者。政府对环境质量负责其实质是要求政府对公众负责，是政府就公共产品的品质向公众所作的承诺。”[12]
　　
　　“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责”到底意味着什么？下面将从学者观点和现行相关环境法律法规出发，归纳出本文的观点。
　　
　　（一）学者观点
　　
　　有学者认为，我国《环境保护法》第16条规定了对环境质量负责的法律责任主体是政府，这里所指的政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门。作为这一责任相对方的权利主体首先应该是公众，然后是国家。法律责任分为第一性法律责任和第二性法律责任，前者指法律为特定主体的设定法律义务，就政府而言，主要体现为其法定职责；后者指特定主体未履行法律义务时，应承担的法律后果。并对政府对环境质量进行了三个层面的解读：第一，政府对环境质量负责首先体现为政府的职责。由于法律规定的直接责任主体——政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门，与政府的角色相适应，政府对环境质量负责是从总体上、宏观上负责，为此，它的环保职责主要体现在：进行与环境保护相关的综合决策；组织城市环境建设维持和改善环境整体质量；进行环境保护方面的协调；提供环境保护方面的服务；分配公共环境资源等。第二，政府对环境质量负责还体现在，当所辖区的环境质量无法达标，或者出现环境质量严重恶化的情况下，政府及其有关负责人应承担一定的法律责任。这属于第二性的法律责任，是由于义务主体未履行相应的法律义务而应承担的法律后果。第三，政府除了应对国家承担行政法律责任外，也应该对所辖区的居民承担相应的民事法律责任，以及代表本辖区对其他行政区域的人民承担特定的法律责任。由于法律规定政府对环境质量负责，意味着政府就环境质量对公民做出了有约束力的承诺，在法律上与公民形成了一种准契约关系。政府提供的公共产品不合格，如同企业生产的产品质量不合格，应对消费者成对那产品质量责任一样，政府对公民也应承担一定的法律责任，包括赔偿责任。部分的环境损害的发生，是特定地区众多排污者共同排污并长期积累的结果，受害者难以找到直接负责任的排污者，要求对环境质量负责的主体进行赔偿和补偿应该是一种替代的救济途径，因为在这种状况下政府的行政失职也是明显的。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时，政府应该与排污者或破坏者一起对受害者承担连带赔偿责任。由于本辖区的环境质量不达标而造成邻近地区的居民遭受损失的，当地政府环境质量责任主体，更应该首先对受害者承担赔偿责任。[13]
　　
　　持相同的观点的学者也指出，公民享有良好环境权对应的义务主体首先是政府。当公民的环境权益因为环境质量恶化而受到损害时，不应排除其向国家提出赔偿或补偿请求的权利。[14]
　　
　　（二）现行相关规定
　　
　　国务院2005年12月制定的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）对政府的环境民事责任作了明确的规定：要求“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。”这一规定为政府承担民事责任奠定了法律基础。
　　
　　（三）政府对环境质量负责的内涵：政府环境安全保障义务
　　
　　从上述学者的观点和有关规定都不难得出结论，政府承担环境民事责任是“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责”的应有之义。那么，政府承担这一责任的法理依据在哪里呢？要解决这一问题，我们必须考究“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责”到底赋予了政府什么样的义务。笔者认为，政府对环境质量负责，实际上是确立了政府的环境安全保障义务。
　　
　　安全保障义务，又称安全关照义务[15]、社会活动安全注意义务(Verkehrspflicht)[16]，是指在一定的公共服务场所及一定的法律关系中当事人一方对另一方人身、财产应尽的合理注意义务。[17]
　　
　　安全保障义务的理论基础是德国法院法官从判例中发展起来的社会活动安全注意义务或者一般安全注意义务的理论。传统的民法理论认为，不作为行为只在以下三种情形导致损害结果发生时始负侵权行为责任：1.依法律规定应当作为而不作为；2.依契约约定应当作为而不作为；3.因先危险行为发生防范危险的作为义务而不作为。德国法院法官根据诚实信用原则，基于分配正义的需要，通过判例扩大危险行为的不作为责任，抽象出作为所有注意义务一般性条款的一般安全注意义务。根据一般安全注意义务的要求，从事交易或者社会活动，应当采取必要安全措施，以保护他人免受损害。违反一般安全注意义务要求导致损害结果发生，虽无法律明确规定的作为义务或者合同约定的作为义务，安全注意义务人仍应当为自己的不作为行为承担民事责任。[18] 安全保障义务亦蕴含了人们对更高的社会目标的追求。正如台湾学者王泽鉴所指出的，此等义务的形成实则是对充满危险的现代社会之反动，对向来专以保护私有财产为宗旨的私法体制的省思。其背后最终的法规范基础并非民法上或是特别法上诸多有关侵权行为的条文，而是宪法保障人民之基本生存权，是现代工业社会对地位日隆的个人价值的全面响应。在民法中创设发展此等概念，其主要目的是在遵循契约、法律及先行行为等既有的、应作为的命令规范基础上，希望能在各种法定的间接侵权行为责任之外，于更广泛的基础之上，奠定“间接侵权行为责任”或是“不作为责任”发生之基础。[19] 我国安全保障义务的规定直接针对的是公共服务经营者。2003年《最高人民法院关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予以支持。”该款规定了公共服务经营者负有安全保障义务。参照两大法系国家的规定，安全保障义务是指提供公共服务的机构对那些接受自己服务的顾客提供财产安全和人身安全的保障，要确保他们在将要接受自己的服务时、正在接受自己的服务中或者已经接受完自己的服务但是还没离开自己的有效控制范围时，不会遭受第三人的侵害。如果这些顾客在此期间遭受第三人的侵害，在提供公共服务的经营者没有尽到合理的注意义务时，应当对其顾客因此遭受的人身损害或财产损害承担赔偿责任。[20]
　　
　　安全保障义务不仅限于公共服务经营者。德国司法实务上的一般安全保障义务开始于交通安全注意义务，最初主要被用于解决公众往来的道路交通设备事故的责任归属，其后为德国判例逐渐应用到侵权行为领域。[21] 法国法上的安全保证义务是由1898年4月9日的劳动灾害的法律确立的，来源于法国的保安债务。[22]日本在二战前后的法院判例中使用过安全保护义务的概念．1975年2月25日日本最高法院关于青森县八户自卫队公务员被车轧过致死案中采用安全关照义务，该判决认为“国家对公务员为执行公务设置的一切场所、设施或器具管理及公务管理，对公务员的生命及健康负有安全关照义务。”[23] 我国学者认为政府对公共场所安全负有保障义务。譬如大街，因其处于一定机构的管理之下(如城环部门)，如因这些部门的管理不善而造成损害，管理部门就应承担相应的责任。[24]
　　
　　环境的公共产品属性、政府公共管理职能均决定了政府承担环境安全保障义务。人们普遍将环境利益视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能委托给政府管理。政府作为环境公益受托人的最直接理论依据是美国密执安大学萨克斯教授的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。萨克斯教授认为，环境资源是全体国民的“共享资源”、“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“共有财产”，共有人委托国家来管理。[25]由政府来扮演环保公共受托人这一角色是无可非议的，环境问题及其与能源、粮食、人口等问题的综合作用所造成的对人类生存和发展的威胁，要求人类必须彻底转变观念，从全面协调人类环境关系的角度对环境问题进行宏观调控。能够担当起这一重任的只有也只可能是国家。[26] “环境公共委托论”实质上包含了“社会契约论”的思想：公民把权利让渡给政府，政府以全部共同的力量来卫护和保障公民的人身和财富。因此，环境保护法规定的政府对环境质量负责实际上是赋予了政府环境安全保障义务。若政府违反这一安全保障义务（例如不履行合理监督义务等）导致损害结果发生，则应当为自己的不作为行为承担民事责任。这种民事责任的形式，不应是救助，而是赔偿；不应是“恩赐”，而是法定的义务；承担的数额与程度不应依政府的仁慈程度决定，而应该有明确的法律规定为依据。当公民的环境权益因为环境质量恶化而受到损害时，污染受害者有权要求政府承担民事责任，包括赔偿责任。
　　
　　三、政府环境民事责任的承担
　　
　　既然明确了政府应当承担环境民事责任，那么，政府应如何承担？也就是说，追究政府环境民事责任的机制应是怎样的？
　　
　　《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定了经营者安全保障义务的两种责任类型：第一种是直接责任。经营者未尽合理限度范围内的安全保障义务，致相关公众遭受人身损害的，应当承担相应的赔偿责任。第二种是补充责任。经营者未尽安全保障义务，致使第三人侵权造成他人人身损害的，经营者应当承担补充赔偿责任。[27]
　　
　　笔者认为，政府违反环境安全保障义务应承担的民事责任类型同样包括直接责任和补充责任。所谓直接责任，是指直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时（如政府规划失策等情况），政府应该是直接责任人，对受害者直接承担民事赔偿责任。所谓补充责任，是指政府未尽安全保障义务，致使排污者（第三人）侵权造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充赔偿责任。其中，政府补充责任的承担是本文重点探讨的问题，因为直接由于政府决策失误导致环境污染或破坏的情况比较少，更多的是由于排污者、破坏者（第三人）的行为导致损害。下面将着重对政府补充责任进行论述。
　　
　　（一）政府承担环境民事补充责任的合理性
　　
　　侵权补充责任的基本内涵是，在能够确定加害人时，由加害人或其他负有责任的人承担责任，补充责任人不承担责任；只有在加害人无法确定时，由补充责任人承担赔偿责任；如果能够确认加害人，但是加害人或者对损害负有赔偿责任的人的资力不足以承担全部责任时，则先由加害人或者对损害负有赔偿责任的人尽力承担责任，剩余部分由负有补充责任的人承担。在承担了补充责任之后，补充责任人获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权。
　　
　　民商法学者在论述替代侵权责任（补充责任为其中一种）的理论依据时指出，如果被告与需要对其行为加以控制的人之间存在特殊关系，或者被告与那些受到被告对其行为加以控制的人的行为损害的受害者之间有特殊关系，则被告负有控制他人行为的义务，如果被告违反此种义务，导致第三人被他所控制的人所损害，被告即应对该第三人承担责任。[28]在环境污染侵权中，政府与企业之间无疑是存在侵权补充责任理论中提及的特殊控制关系的，这一特殊关系就是政府对企业的环境监管关系，也就是说政府有检测、控制环境污染的义务。因此当政府没有适当履行此种义务时，根据上述理论，被控制人（即排污者）损害他人时，政府应对受害者承担补充责任。基于此，第三人环境污染侵权政府对环境污染受害者承担补充责任是合理的。
　　
　　（二）政府承担环境补充责任的具体操作
　　
　　经营者未尽安全保障义务，致使第三人侵权造成他人人身、财产损害时应当承担补充赔偿责任的构成要件有：(1)第三人侵权是损害结果发生的直接原因。(2)经营者对第三人的侵权未尽必要的防范和合理控制义务，即经营者不作为。(3)公共服务经营者违反安全保障义务。[29] 由此可见，侵权补充责任的最根本特点在于四个“补充”：
　　
　　一是在导致损害方面所起作用的补充性。由于在第三人侵权的案件中，经营者只是消极的不作为，而损害后果之发生事实上完全是由于直接侵权的第三人的积极侵权行为所造成的，第三人是故意或者过失违反不得侵犯他人合法权利的义务，而经营者一般是过失违反安全保障义务，并不是造成损害的直接原因，而且经营者的过错在导致损害方面所起作用是补充性。
　　
　　二是顺位的补充。所谓顺位的补充，即首先应由直接责任人承担赔偿责任，直接责任人没有赔偿能力或者不能确定谁是直接责任人时，才由未尽安全保障义务的经营者承担赔偿责任。
　　
　　三是适用的补充性。在公共服务场所发生第三人侵权时，如果能够找到真正侵权人，就应该让其赔偿而不对公共服务经营者适用补充赔偿责任，而且实施侵权行为的第三人承担了全部赔偿责任后，作为补充责任人的安全保障义务人的赔偿责任终局消灭，受害人不得向其请求赔偿，直接责任人也不得向其追偿。[30] 这是因为，补充责任的损害赔偿数额是一个竞合的数额，救济的是一个损害，当直接责任人承担了责任之后，受害人的损害就已经得到了完全的救济，损害赔偿请求权因为损害已经得到救济而予以消灭，补充责任人的责任也就相应消灭了。
　　
　　四是差额的补足。所谓差额的补足，是指实施侵权行为的第三人不能满足受害人的全部请求或者不能承担赔偿责任的时候，补充责任人承担的赔偿责任是限制在其能够防止或者制止损害的范围内的。[31] 这意味着，经营者的补充赔偿责任的总额，不是以直接侵权人应当承担的赔偿责任的总额为限，而是根据其自己行为应当承担的赔偿责任的总额为限。这一限制，根据的是责任范围的因果关系理论，即经营者的不作为行为与损害后果在多大的程度或者范围内具有相当因果关系。[32]因为经营者承担补充赔偿责任的法理依据在于经营者违反应当积极作为的安全保障义务，使本来可以避免或者减少的损害得以发生或者扩大，但伤害毕竟是由第三人造成的，经营者不是直接的损害原因，不应课加经营者全部赔偿的义务。
　　
　　因此，政府环境补充责任的承担应该具体操作如下：
　　
　　1. 顺位的补充
　　
　　根据污染者负担原则，首先应由污染者承担赔偿责任。但许多情况下环境损害的发生是特定地区众多排污者共同排污并长期积累的结果，受害者难以找到直接负责任的排污者，而且，即使找到直接责任人但其没有赔偿能力的情况也经常存在，此时受害者可以要求对环境质量负责的主体——政府承担赔偿责任，因为在这种状况下政府的行政失职也是明显的。当然，政府赔偿后对侵权人享有追偿权。
　　
　　2. 差额的补足
　　
　　政府只应在其能够防止或者制止损害的范围内承担补充责任。这意味着，政府的补充赔偿责任的总额，不是以污染侵权人应当承担的赔偿责任的总额为限，而是根据其自己行为应当承担的赔偿责任的总额为限。
　　
　　首先，在如果政府尽到合理注意义务则损害结果根本不会发生的情形，政府应当承担的责任范围与污染者应当承担的责任范围完全一致。
　　
　　其次，在大多数情形下，政府的赔偿责任范围要小于污染者的赔偿责任范围，污染者往往利用政府在监督、检测等方面的缺陷排污，此时政府虽难辞其咎，但只应在能够控制和预防的范围内承担赔偿责任，而不需全部赔偿。
　　
　　最后，不属于政府可以预见、防止或者制止的环境污染或破坏，政府不负赔偿责任。安全保障义务的主体一方(经营者、管理人)的注意保护义务有一定的范围限制。义务人仅对明显的、可能的或可能预见的危害另一方人身、财产安全的事件应给予适当的注意和采取正常而有效的保护及预防措施；而对可能性很小的、及不常发生的或完全不可能预见的危害另一方人身财产安全的事件，义务人无防范义务。[33]因此，如果政府已经按照法律的要求对环境进行了合理的监管与检测，或者在没有法律明确规定的情况下已经谨慎地采取各种措施，努力避免可能发生的环境污染或破坏。那么此时政府对无法预见或无法防止的环境侵权损害不负赔偿责任。例如侵权人故意倾倒污染物的行为，政府无法预见，因此不属于政府可以防止或者制止的范围，此时政府不需要承担赔偿责任。
　　
　　3.适用的补充性
　　
　　在环境污染侵权时，如果能够找到真正侵权人，就应该让其赔偿而不对政府适用补充赔偿责任，而且实施侵权行为的污染者承担了全部赔偿责任后，作为补充责任人的政府的赔偿责任终局消灭，受害者不得向其请求赔偿。因为此时污染受害者的所有损害都已经得到了救济，根据“不允许权利人因侵权赔偿而获利”的原则，此时受害者不应再对政府享有索赔的权利。
　　
　　四、结语
　　
　　综上所述，法律规定政府对环境质量负责意味着政府有责任采取一切有效措施来保证环境安全，也就是政府承担着环境安全保障义务。环境污染发生后，政府作为负有环境监管责任的主体，除了应承担行政责任外，也应作为安全保障义务的义务主体，在不履行或不恰当履行义务时承担民事责任。政府违反环境安全保障义务应承担的民事责任类型包括直接责任和补充责任。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时，政府应该是直接责任人，对受害者直接承担民事赔偿责任。政府未尽安全保障义务，污染者（第三人）造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充赔偿责任，当侵权人（污染者）无力承担或者找不到侵权人时由政府承担赔偿责任，尔后政府对侵权人享有追偿权。
　　
　　修订环保法的方向和重点，应当是从实体法和程序法上， 尤其是从程序法上，全面加强政府的环境保护公共职能。[34] 政府环境民事责任的明确确立正是顺应这一趋势、方向的做法。


【作者简介】
罗文翠，女，中山大学法学院经济法专业硕士研究生。


【注释】
[1] 高红贵：《我国环境质量管制的现状及其对策研究》，载《湖北社会科学》，2005年第7期，第31页。
[2] 李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第206页。
[3] 参见李挚萍：《政府对环境质量负责的多维思考》，载环境法电子期刊2003年第1期。
[4] 王敬中，田素雷：《环保总局局长解振华因松花江污染事件引咎辞职》，载新浪新闻中心，//news.sina.com.cn/c/2005-12-02/19267604956s.shtml，2007年6月21日访问；杨守勇：《河北保定一环保局长因白洋淀污染事件引咎辞职》，载中国环保网，//www.chinaenvironment.com/hbgg/2006-03/31/24451.html，2007年6月21日访问；海忆水，刘世昕：《青海环保技改引进污染企业当地副县长引咎辞职》，载《中国青年报》，2006年9月27日。
[5] 刘铁瑛：《吉林副省长赴哈尔滨慰问 就爆炸事件表示歉意》，载新浪新闻中心，//news.sina.com.cn/c/2005-11-24/01087521047s.shtml，2007年6月21日。
[6] 《从应对太湖污染的几个细节看政府更加关注民生》，相关资料引自6月2日中国新闻网，//blog.people.com.cn/blog/log/showlog.jspe?log_id=1180859191929686&site_id=22145，2007年6月21日访问。
[7] 李忠轩：《谁应对松花江污染事件负责？——松花江污染事件的法律责任分析》，载//lawli.blogbus.com/，2007年6月23日访问。
[8] 俞评：《松花江污染索赔要过“三关”？》，浙江在线新闻，载//blog.sina.com.cn/u/4700306d010000kk，2007年6月23日访问。
[9] 高红贵：《国内学界关于政府环境质量管制的研究》，载《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》，2006年第5期，第14页。
[10] 高红贵：《国内学界关于政府环境质量管制的研究》，载《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》，2006年第5期，第14页。
[11] 李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第205页。
[12] 李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第207页。
[13] 参见李挚萍：《政府对环境质量负责的多维思考》，载环境法电子期刊2003年第1期。亦可见李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第225－226页。
[14] 参见赵红梅、李修棋：《对环境民事侵权适用无过错责任原则的再思考——兼论民法的边界与社会法的起点》，载《2002年中国环境资源法学研讨会论文集》。
[15] 刘士同：《安全关照义务论》，载《法学研究》，1999年第5期，第65页。
[16] 王泽鉴：《侵权行为法》，中国政法大学出版社2001年版，第95页。
[17] 李楠：《公共场所安全保障义务探析》，载《广东经济管理学院学报》，2006年第3期，第81页。
[18] 参见陈现杰：《〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的若干理论与实务问题解析》，载《法律适用》，2004年第2期，第6页。
[19] 参见王泽鉴：《侵权行为法》(第一册)，中国政法大学出版社2001年版。
[20] 张民安：《侵权法》，中山大学出版社2005年版，第126页。
[21] 徐快华、乐文红、俞奇：《论违反安全保障义务的构成要件》，载《江西社会科学》，2006年第9期，第220－225页。
[22] 刘士国：《中国民法典制定问题研究》，山东人民出版社2003年版，第151－152页。
[23] 刘士国：《中国民法典制定问题研究》，山东人民出版社2003年版，第153页。
[24] 梁慧星：《民法学说与判解研究》，中国政法大学出版社1995年版，第127页。
[25] 李挚萍著：《经济法的生态化：经济与环境协调发展的法律机制探讨》，法律出版社2003年版，第92页。亦可见：吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第77页；汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版，第240－242页。
[26] 吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第93页。
[27] 陈现杰：《〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的若干理论与实务问题解析》，载《法律适用》，2004年第2期。
[28] 张民安：《侵权法》，中山大学出版社2005年版，第115页。
[29] 参见张民安：《侵权法》，中山大学出版社2005年版，第127页。亦可见陈现杰：《〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的若干理论与实务问题解析》，载《法律适用》，2004年第2期。
[30] 杨立新：《人身损害赔偿司法解释释义》，人民出版社2004年版，第117页。
[31] 杨立新：《人身损害赔偿司法解释释义》，人民出版社2004年版，第117页。
[32] 陈现杰：《〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的若干理论与实务问题解析》，载《法律适用》，2004年第2期。
[33] 李楠：《公共场所安全保障义务探析》，载《广东经济管理学院学报》，2006年第3期，第82页。
[34] 王曦：《全面加强政府环境保护公共职能——从关于修订〈环保法〉的讨论所想到的》，载《经济界》，2005年第3期。


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