新农村建设与环境法制的若干完善，北京刑事辩护律师，北京丰台律师事务所

【摘要】：“十一五”规划把新农村建设的目标概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。然而，面对我国农村严重的环境问题，现行的环境法制却多有无奈，文章分析了我国农村环境法律保护缺位的情况，提出了完善环境法制促进新农村建设目标实现的若干建议。
　　【关键词】新农村;环境保护;救济补偿;环境参与 北京律师精英网
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孙奎律师，法学理论功底扎实，知识全面，工作责任心强，认真负责。法庭上冷静沉着，能言善辩，谈判中亲切、灵活，具有十分丰富的司法实践经验，在诉讼实务和非诉讼实务方面都卓有建树，先后担任多家企事业单位的常年法律顾问；同时，孙奎律师致力于诉讼实务的钻研，在刑事诉讼实务方面取得不凡的成绩，代理的民事、经济、行政案件，胜诉率达八成以上。

　　　　2006年，“十一五”规划把新农村建设的目标概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为了实现“村容整洁”的建设目标，各地开展了推广沼气等清洁能源技术，并以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨；加强村庄环境规划和人居环境治理，搞好农村污水、垃圾处理等活动。可见，“村容整洁”的根本目标在于保护农村环境，维护农民群体的生存环境质量。但是，我国农村环境问题日益严重，农村地区环境立法缺位，管理混乱，执法不严以及农民环境参与意识淡薄成为这一目标的掣肘。　　
　　一、环境法制在农村环境保护中的困境　　
　　新中国成立以来，我国环境与资源保护法律法规体系逐步完善，在农村地区，环境法却常常显得“无心无力”、“有心无力”和“鞭长莫及”。[4] 究其原因，主要有以下几个方面：　
　　（一）农村地区环境立法缺位　
　　首先，我国现行的很多环境法律法规没有将农村地区的环境污染和破坏纳入立法调整的范围。我国农村环境污染很大程度上有别于城市污染，其中农业生产导致的面源污染不同于城市的点源污染。而我国现行的环境法律法规体系基本是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，对农村污染治理和环境管理的具体困难考虑不够，导致现行环境法规在农村地区缺乏实施的根基。有些法规即使对农村有关环保问题进行了规定，其规定也极为原则。例如，《固体废物污染环境防治法》修正案首次将农村固体废物污染防治纳入立法视野，对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求，对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求。但其规定过于简略，可操作性不强。　　
　　其次，环境立法缺乏对污染转移的控制，导致农村环境在工业化过程中迅速恶化。近年来，我国环保工作取得了明显的成效，城市环境污染得到了有效地控制；与此同时，农村却不再是人们心目中环境优美、空气清新的“世外桃源”，环境污染问题日益凸显。这种状况的出现既有乡镇企业布局不合理、环境治理不到位以及农村环境保护设施缺乏的因素，也与城市污染转移密切相关。城市生产、生活垃圾大量倾倒农村地区，致使农村环境治理任务加重。另外，在城市环境治理过程中，一些高污染企业往往被乡镇企业接纳，而乡镇企业环境治理能力低下，导致污染急剧在农村地区扩散，而相关立法对此类污染转移没有强有力的控制措施。　　
　　再次，现行环境立法缺乏对农村环境污染的救济补偿机制，使农村环境在遭受城市转移的污染之后得不到应有的补偿。罗尔斯曾经指出，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。”[1]如果说污染企业由城市向农村的转移，是现有经济技术条件下决策者利益权衡之后不得不做出的选择，那么我们必须认识到“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”[2] 而我国现行的环境立法恰恰在这一问题上缺位了。　　
　　（二）农村地区环境管理混乱，环境执法问题突出　　
　　随着农民生活水平的提高，农村垃圾构成有了很大的变化，数量也急剧增多。同时随着小城镇建设进程的加快，农民居住相对集中，但其环境管理混乱，很多农村生活废水、污水、废气任意排放，垃圾废物随意倾倒，缺乏污水、垃圾集中处置设施，这些对农村环境构成了严重威胁。　　
　　我国环境保护政策、法规的落实历来强调行政执法，但是，目前农村环境管理机构匮乏，执法力度不够。在我国农村环保工作中，发挥主要作用的主要是县及县以下环境管理部门，但目前县及县以下环境管理队伍力量薄弱，有的县甚至还没有环保机构。很多乡镇没有环保机构，环境监测和环境监理工作基本上处于空白状态；即使设有相关环保机构的乡镇，多数只安排一个人兼管环保工作，其工作经费的落实、工作人员的业务素质根本无法保证。这些因素导致农村地区环境执法长期处于空白状态。　　
　　（三）农民环境参与程度不高　　
　　我国环境公众制度逐步建立和完善，但农民很少参与环境影响评价、环境决策和环境执法监督活动，在环境立法、环境标准制定过程中也很少听取他们的意见。农民的环境参与程度低主要由于：　
　　第一，制度因素——环境信息公开制度不完善。信息不完全、信息不对称妨碍了遭受环境损害的农民群体对于损害的认知、预防和救济，例如农民通常没有机会参与对自身土地使用权产生重大影响的城市征地开发计划，不能全面了解某些生产方式的弊端；往往也不能明确得知某一建设项目将给自己的生产、生活带来的环境负面影响，农民的环境知情权无法得到制度的保障，很大程度上将阻断其环境维权、寻求救济之路。虽然2007年2月8日国家环境保护总局通过的《环境信息公开办法（试行）》对环境信息公开的方式、范围等作出了规定，但是考虑到农民这一群体的特殊性仍应就公开方式等作针对性规定。　　
　　第二，主观因素——农民环保意识淡薄，缺乏环境参与的热情。虽然农民的生活水平有了很大的提高，但其环境意识依然淡薄。在很多农村的路边、沟渠边、责任田里，随处可见塑料袋、废纸屑、烂菜叶等生活垃圾，还有家禽家畜的粪便，河中常见病死的禽畜。90年代中后期，每当夏收季节，由于农民焚烧秸秆，空气能见度太低高速公路封闭，飞机停飞事件时有发生。近年来，这种现象在河北地区的农村急剧减少，究其原因并非农民已经意识到了其行为的环境危害性，而是慑于政府处罚的压力。2005年震惊全国的“定州事件”，引发冲突的焦点是征地补偿费用，而对于国华定州电厂贮灰场的建设对周边环境的负面影响甚少有农民意识到。　　
　　此外政府部门对于公众参与环境的主观立场也阻碍了农民参与环境决策。2003年开始实施的《环境影响评价法》立法讨论期间，就是否设立环评听证制度国务院各部门展开了激烈的辩论，多数部门表示反对。反对意见认为，与公众利益相关的规划、项目的环境影响评价要召开听证会的做法在中国太超前；现阶段我国国民素质还有待大幅度提高，让其参与到建设项目和专项规划的环境影响评价中除降低决策效率外，对于科学的环境决策毫无益处，甚至公众参与将成为“刁民”阻碍经济建设的合法途径。部分政府部门和官员认为公众参与是与政府的对抗，这严重阻碍了公众参与环境决策制度的建立完善，直接影响公众参与制度的实施效果。　　
　　二、我国环境法制的完善对策　　
　　（一）健全农村环境保护的法规体系　　
　　治理农村环境问题必须完善农村环保法规体系。首先我们必须清醒地认识到农村环境污染和破坏的特殊性，在环境立法中增加对农业生产中的面源污染的法律控制。不断完善农村环境法律、法规和标准体系，拟定综合性的农村环境法规以及土壤污染防治、畜禽和水产养殖环境管理等专项法规，逐步把农村环境保护和建设纳入国家法制化管理体系之中，尽快起草并颁布《土壤污染防治法》、《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》，修订《畜禽养殖业污染物排放标准》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》、《土壤环境质量标准》，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。其次，应当颁布专门的《农村污染防治法》来规制城市污染转移的问题。　　
　　（二）健全农村环境执法机构，强化执法队伍建设　　
　　改善农村环境质量，必须加强农村环境执法力度，明确各执法主体的职责，建立健全农村环境执法机构，提高执法人员的素质，改进执法方式，并完善对执法的监督、稽查制度。笔者建议，建立专门的农村环境执法队伍，协助各级环保部门搞好农村环保工作。在乡镇一级建立环保机构，且至少配备一名具备一定专业能力的环保专职干部，确保环保执法覆盖到广大的农村地区。另外，还应当强化环境执法的监督，增强环保执法的自我约束。　　
　　（三）转变政府观念、完善环境参与制度，加强农民参与和农民监督　　
　　环境公众参与可以纠正、限制个人或少数人随意决策，限制政府权力。但必须指出，公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境领域的公众参与机制所反映的理念并不是倡导无政府主义，不是否认政府组织存在的意义，而是强调政府及其活动的有限性。[3]政府作为社会事务的管理者其权力来源于人民通过宪法的授权，人民需要秩序方授权政府，而非需要智慧才授权政府。因此，政府不能以“智者”、“精英”自居，而只能是秩序的提供者，人民才是权力真正的主人。因此，政府观念必须转变，为公众参与环境决策扫除障碍。
　　此外，在宪法中明确公民环境权，确保农民平等环境权益受到法律保护。在环境参与制度相关立法中，应当明确规定农民参与的原则，且要充分考虑农民这一参与群体的特殊性，对参与的程序、内容等作详细规定。另外还应当明确相关政府部门和企业的告知义务，确保农民的知情权，减小信息不对称的可能和影响。这样才能最大限度的发挥农村基层组织和农民的环保积极性，减少环境群体事件的发生，尽快建立起农村环境保护自我管理、自我监督和约束的机制，带动农村环保工作。　　
　　（四）加强环境法制宣传，提高农民的环境法律意识　　
　　新农村建设“村容整洁”目标的实现，离不开农民自身环境意识的提高。农村环境管理的滞后、农民环境参与程度不高以及环境维权意识不高原因之一就是其环境法律意识淡薄。因此，我们必须加强环境法制宣传，提高农民的环境法律意识。从而使农民自觉地参与环境决策、维护其良好的生存环境。环境法制宣传教育的方式可以灵活选择，比如通过大力普及环境科学知识，使农民意识到环境问题的巨大危害；通过村规民约等方式，形成村民自治机制，起到互相监督，互相制约作用；另外还可以通过树立“生态文明示范村”的形式，强化农村基层干部和农民的环保意识。  北京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。
 
　　【作者简介】于彦梅，河北科技大学，石家庄。
　　【注释】
　　[1]「美」罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1－2页。
　　[2]「美」罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第16页。
　　[3] 冯敬尧：《公众参与机制研究——以环境法律调控为视角》，《环境法系列专题研究（第一辑）》，科学出版社，2005，15。