论环境基本法的功能与我国《环境保护法》的修改

【摘要】　　法的功能是法本身所固有的，从不同的角度可以对其作不同的分类。环境基本法作为法的一种形式也有其自身的功能。本文从法的功能的一般理论出发，对环境基本法的功能进行了分析，得出环境基本法具有的功能的四个方面，即环境污染防治、保护和合理开发利用自然资源、保护生态环境、进行利益调控。针对环境基本法应具有的功能，文章结合我国现行《环境保护法》的功能缺陷，对我国《环境保护法》的修改方向作了探讨。
【关键词】法律功能；环境基本法；环境保护法
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、法的功能的一般理论
　　
　　“功能”一词在不同的应用领域有着不同的内涵。在法学领域内，关于法的功能的论述也不尽相同。《法学大词典》作出的解释为，法的职能又称法的功能，是法对社会所能产生的影响。[1]《中华法学大辞典》中对法的功能所做的解释为，又称“法的职能”或“法的机能”，是体现法的本质，发挥法的作用的运作（活动）方向。[2]此外，我国法理学与法社会学的有关著作和论文中也有关于法的功能问题的论述。如赵震江主编的《法律社会学》将法的功能定义为，是指法律作为一个体系或部分，在一定立法目的的指引下，基于其内在结构属性而与社会单位所发生的，能够通过自己的活动（运行）造成一定客观后果，并有利于实现法的价值，从而体现其在社会中的实际特殊地位的关系。[3]王天木著的《法理学精要》中论述到，法的功能，是指作为一种特殊的社会规范本身所固有的性能或功用。换言之，法的功能是基于法的属性、内部诸要素及其结构所决定的某些潜在的能力。[4]
　　综合上述观点，笔者认为，法的功能与法的职能不能等同，二者是既相互联系又相互区别的两个概念，而后两种观点则较为科学、全面地阐明了法的功能的概念。主要包含以下三层含义：首先，法的功能是法作为一种特殊的社会规范本身所固有的；其次，这种功能是在一定立法目的指引下，基于其内部诸要素和内在结构属性而与社会单位所发生的；再次，法的功能是法的内在本质的表现。
　　
　　法的功能从其作用于社会的层次上看，可以分为法的专门功能和法的社会政治功能，而法的社会政治功能又可分为法的阶级统治功能和法的社会公共功能两大类。[5]此外，从不同的角度、依照不同的标准，对法的功能可以作出不同的分类，如法的基本功能与辅助功能，法的总体功能与部分功能，法的规范功能于社会功能，法的显性功能与隐性功能，以及法的正功能、反功能与非功能。[6]而我国法学界常指的法的功能包括：法的调整功能、指引功能、预测功能、教育功能、强制功能等。[7]而也有的学者将这五项功能划入法的整体功能范围。[8]恩格斯晚年也曾对法律功能的问题作过探讨，在《反杜林论》中，他比较和分析了英、法、德法律的相互差异，说明法并非同经济绝对同步发展。同时说明，法对于经济基础的反作用，以及对上层建筑其他部分的影响，正是法律的社会功能。恩格斯关于法律功能的思想可以概括为：法律的经济功能、法律的政治功能、法律的管理功能、法律的历史功能。[9]
　　以上的观点无论是对法的功能依据何种标准作出何种不同的分类，都是将法律作为一个整体，从宏观的角度将法的功能作以分类，而具体涉及到某一部门法体系，某一法律规范，甚至某一法律制度的法律功能时，亦可以从微观的角度对其进行研究，也就是说具体的法律体系、法律规范、法律制度所表现出的法律功能是不同的。但无论是从宏观角度对法律功能进行分类，还是从微观角度对不同的法律体系、法律规范、法律制度进行研究，法的功能都是法律本质的外化，都是法律规范本身所固有的性能或功用，是法具有生命力的内在依据。
　　
　　恩格斯曾指出：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”[10] 这表明法的功能的实现，不仅取决于法律与外部社会关系的充分协调，即法律对社会的适应性，而且取决于法律体系内部，包括法律规范之间及法律规范的内部结构之间的合理与完善。
　　
　　二、环境基本法的功能分析
　　
　　在对法作出功能分析时，不仅要界定是一般的法还是部分的法，而且还应当说明，相对于什么社会单位而言，该法才履行某种功能。[11]因为作为存在于社会之中的法律，是由若干个法律部门组成的，法律并不是永远都作为一个整体反作用于社会，不同的法律部门所表现出的法律功能是不同的，而这种不同还表现在同一法律部门对不同的社会领域可能具有不同的功能。例如，科技法、军事法、教育法、体育法等部门，他们各自作为法的特定部门对社会的特定领域具有特定功能，而具体的法律规范也是一样。本文所研究的环境基本法的功能，则是指环境基本法对环境与资源保护领域所具有的特定功能，而且仅指环境基本法的正功能，即环境基本法的积极功能。
　　
　　（一）环境基本法的属性
　　
　　在环境法体系中，环境基本法处于除宪法之外的最高地位，具有政策纲领性和原则性的特点。它是一种综合性的实体法，即对环境与资源保护方面的重大问题加以全面综合调整的立法，一般是对环境与资源保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等作出原则性的规定。这种立法常常成为一个国家的其他单行环境与资源保护立法的依据。[12]
　　
　　环境基本法在环境法体系中具有统帅作用，加强环境基本法的立法是20世纪60年代末70年代初以来，各国加快环境立法步伐的一个趋势。如美国1969年的《国家环境政策法》、日本1967年的《公害对策基本法》和1971年的《自然环境保全法》，以及1993年颁布的取代以上两部立法的《环境基本法》，俄罗斯2002年新颁布的《环境保护法》，同时还有瑞典、保加利亚、匈牙利、乌克兰、加拿大等国都制定了综合性的环境基本法。
　　
　　我国现行的《环境保护法》无论是在环境法学界还是司法实践中都被视为我国的环境基本法，其主要经历了两个发展阶段，1979年颁布的《环境保护法（试行）》，是中国环境法制建设中的第一部环境基本法，在我国的环境立法中具有里程碑的意义。1989年正式颁布实施的《环境保护法》则对环境保护的重要问题作了较为全面的规定，在我国的环境立法、执法中都发挥了重要的作用，具有不可磨灭的历史功绩。
　　
　　（二）环境基本法调整的范围
　　
　　1997年国家学科专业目录调整，将环境法的学科定名为环境与资源保护法学，但在我国环境法学界，更趋向于使用“环境法”这一名称，当然这里所指的“环境”是广义的，即通常所讲的大环境概念，其内涵包括自然资源，因此，环境基本法又称环境与资源保护基本法。在我国，环境法包括环境污染防治法、自然资源保护法、生态环境保护法等几方面的内容，从理论上讲，我国环境基本??法?――《环境保护法》的调整范围也应当包括调整环境污染防治、自然资源保护、生态环境保护方面的社会关系。从世界环境立法发达国家的环境基本法调整的范围看，也主要包括以上三方面内容。
　　
　　（三）环境基本法的功能
　　
　　基于不同的法律规范作用于不同的社会领域可以表现出不同的法律功能，法律的整体功能也可以在不同的法律部门、法律规范中具体化为更加详细的功能。因此环境基本法的功能仅仅是法律功能的一种表现，是环境基本法作用于环境与资源保护领域所具有的功能。例如，新西兰的《资源管理法》包括三个互相联系的功能：1、进行自然资源（淡水、海岸和地表水、地热资源和水、湖河等水面、河床、海滩和海床）利用的社会分配；2、控制污染物排放，包括对大气、土地、水体（地面水、淡水和海岸水体）排放的污染物；3、管理因开发利用土地、大气、水等活动而引发的负面环境影响。[13]
　　
　　如果从法律的本质是阶级性和社会性的统一这一论断出发，法律的功能则可划分为阶级统治功能和社会公共管理功能。这与恩格斯关于法的功能的四个方面，即法律的经济功能、政治功能、管理功能、历史功能的论述是相吻合的，因为阶级统治包括阶级的政治统治与阶级的经济统治。[14]环境基本法作为调整环境污染防治、自然资源保护、生态环境保护方面社会关系的法律规范带有很强的管理社会公共事务的性质。而社会公共事务和执行公共事务法律所具有的功能的第一方面，就是维护人类生存的基本自然条件，保证社会劳动力的生息繁衍。而保护和合理开发自然资源，防止环境污染是法律功能不可缺少的方面。[15]因此，环境基本法在环境于资源保护领域的功能，更多的体现了法的社会公共管理功能或法的管理功能。前面已阐述过，本文所指的是环境基本法的正功能，因此，环境基本法的社会公共管理功能应从以下几方面予以定位：
　　
　　第一，防治环境污染的功能。即通过环境基本法的制定，使环境污染的预防和控制在环境基本法中找到可靠的法律依据。我国的环境法体系中，环境污染防治的立法占有相当的数量，而调整因环境污染防治而产生的社会关系亦是环境基本法的内容之一，因此防治环境污染的功能必然是我国环境基本法的功能之一。
　　
　　第二，保护和合理开发利用自然资源的功能。对自然资源进行保护和合理开发利用也是我国环境法体系的一个重要分支。因此环境基本法具有保护和合理开发利用自然资源的功能，可以更好地对自然资源进行综合有效的管理，达到自然资源在社会生产需求中的合理分配和优化配置。
　　
　　第三，保护生态环境的功能。世界许多国家的环境基本法都有保障生态安全的功能，如俄罗斯、乌克兰等。环境基本法的这一功能主要是对有特殊价值和意义的生态系统的保护和特殊区域的生态保护，包括对自然保护区、国家森林公园、风景名胜区、人文遗迹和自然遗迹、生物多样性等进行保护。
　　
　　第四，利益调控的功能。即在“可持续发展”的思想指导下，通过环境法基本原则和制度设计，对公共利益和私人利益、短期利益和长远利益、整体利益和局部利益、当代人的利益和未来世代人的利益进行协调、平衡。
　　
　　以上四种功能是环境基本法在对环境与资源保护领域进行社会公共管理中相互联系、必不可少的。应该说缺少任何一种功能，都会使环境基本法在立法中出现瑕疵，而这种瑕疵一方面影响环境基本法的地位和实施，另一方面又会影响整个环境法体系的实施效果。
　　
　　（四）我国现行《环境保护法》的功能缺陷
　　
　　我国的《环境保护法》虽然有其不可否认的历史功绩，但功绩的背后也有其自身的历史局限。《环境保护法》没有发挥作为环境与自然资源基本法应有的作用与功能。[16]从其内容看，更像一部环境污染防治的基本法，而不像环境与资源保护的基本法。
　　
　　1、现行《环境保护法》缺少保护和合理开发利用自然资源的功能。我国《环境保护法》对于自然资源保护和合理开发利用的基本原则、基本制度等方面存在着严重的立法空白，而我国又没有自然资源的基本法，致使在自然资源的保护和合理开发利用面前，《环境保护法》显得束手无策。
　　
　　2、现行《环境保护法》关于生态环境保护的功能低下。虽然现行《环境保护法》关于生态环境保护在第17条至第19条有所规定，但规定过于原则，不易操作，亦不全面。而且并没有规定自然保护区、风景名胜区等特殊保护的区域的法律地位，也缺少诸如保护生物多样性等的规定，致使《环境保护法》保护生态环境的功能低下。
　　
　　3、现行《环境保护法》的利益调控功能应加强。由于我国《环境保护法》在立法中缺少可持续发展思想的指导，同时侧重于环境污染防治和缺少自然资源保护和合理开发利用的现状，导致了《环境保护法》在利益调控和平衡方面没有更好地发挥其功能，缺少对资源保护和合理开发利用方面的利益调控和平衡。
　　
　　因此，从现行《环境保护法》的功能缺陷看，我国《环境保护法》作为我国环境基本法的修改是必然的。首先，从经济基础决定上层建筑的角度考虑，《环境保护法》作为上层建筑的组成部分，必然反作用于经济基础，但作为计划经济体制产物的《环境保护法》若要适应市场经济体制的形势，必然要做出相应修改；其次，法律功能依赖于法律体系和法律规定自身的协调，而现行《环境保护法》自身内容的不完善及某些条文与后来制定或修改的单行法规定存在冲突，也要求《环境保护法》做出适当修改。
　　
　　三、《环境保护法》的修改方向
　　
　　（一）《环境保护法》立法目的的修改
　　
　　法国社会学家迪尔凯姆说：“一种社会事实的功能应该永远到它与某一社会目的的关系之中去寻找。”[17] 从法律功能的定义中，我们也可以看到，法的功能是在一定立法目的的指引下，通过自己的活动（运行）造成一定客观后果，因此对法律功能进行研究必然离不开对法律目的的研究。法律功能的实现也应该包括法律目的的实现，因为法律目的也是法律的一部分。[18]基于这种认识，环境基本法功能的实现，必然要求有能够促使功能实现的立法目的。
　　
　　从法理学角度讲，法的目的包括：第一，动机上的目的，即立法者拟依靠被制定的法律而实现的理想目标；第二，形式上的目的，即立法者需要立法来实现的基本价值和法律的基本使命。对于我国环境基本法而言，其形式上的目的就是要协调人与环境的关系，保护和改善环境。而动机上的目的就是要保护生态系统的平衡和稳定，衡平世代间人类在既得利益与长期发展和繁衍上的相互关系，最终实现社会经济的可持续发展。[19]而纵观世界各国环境基本法的目的，无不以可持续发展思想为指导，以生态利益优先为理念。
　　
　　我国《环境保护法》第1条对立法目的规定为，“为保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设，制定本法”。应该说这一立法目的仅仅是形式上的目的，并没有揭露出环境基本法应具有的深层次的――动机上的目的，更谈不到体现所谓的“现代化环境价值观”，直接影响着环境基本法的功能。有的学者称，《环境保护法》确立的这一立法目的，在本质上还停留在20世纪70年代的水平，这样的目的理念也反映出立法者对环境保护价值的认识还被传统的环境伦理观念所左右。[20]然而，美国于1969年颁布的《国家环境政策法》所确定的立法目的，在30年后全球环境问题遍及的今天仍不失其先进性。因此，我国《环境保护法》立法目的的修改，应该在可持续发展思想的指导下，在树立生态利益优先的理念基础上，把握住环境基本法所应具有的形式上的目的和动机上的目的。只有遵循以上几点，具体如何表述则可由立法者掌握。
　　
　　（二）《环境保护法》结构的调整
　　
　　结构决定功能，结构的调整导致功能的差异。法存在于社会大结构中，法本身又是有结构的，法内在结构直接决定或影响它在社会中所处的地位及其功能状况。[21]因此，环境基本法的结构同样也影响着环境基本法的功能。我国现行《环境保护法》包括总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任、附则共六部分。由于《环境保护法》在内容上的偏污染防治，导致了其作为环境基本法结构的畸形，从而弱化了其保护和合理开发利用自然资源、保护生态环境和利益调控的功能。因此，在《环境保护法》的修改过程中，优化和完善其结构是必要的。
　　
　　笔者认为，为了使修改后的《环境保护法》的功能协调一致，我国《环境保护法》的结构应当这样构建：
　　
　　第一章为总则。包括立法目的、适用范围、环境保护的基本政策、环境保护的基本原则、公民的权利与义务等。关于环境保护的基本原则，应该在现有的环境保护与经济、社会发展相协调的原则，预防为主、防治结合的原则，公众参与原则的基础上，将环境保护与经济、社会发展相协调的原则改为环境、经济、社会的可持续发展原则，同时增加污染者治理、开发者养护、利用者付费、破坏者恢复的原则和环境责任的原则。
　　
　　第二章为环境管理体制。应进一步明确统管部门和分管部门的职责权限，赋予环境保护行政主管部门对自然资源保护和合理开发利用的统一监督管理权。关于统管部门和分管部门的职责权限的立法模式，可以参考俄罗斯和乌克兰等国的环境基本法，将其权限细化，避免在实施中出现互相推诿、扯皮的现象。
　　
　　第三章为环境监督管理。可以在现行法第二章的基础上对环境监督管理的措施和制度加以完善。
　　
　　第四章为保护、改善环境和防治环境污染及其他公害。可分为两节，第一节为保护、改善环境，将现行《环境保护法》第三章第20条至第23条的内容移至此节，同时关于保护和改善环境的一般规定都在此节予以规定；第二节为防治环境污染及其他公害，即现行《环境保护法》第四章的的内容。
　　
　　第五章为保护和合理开发利用自然资源。本章属于新增内容，应主要针对我国自然资源的单行法中表现出的共性问题作以规定，包括自然资源的保护和合理开发利用方面的一般规定和基本制度，如自然资源开发利用的许可证制度，自然资源规划制度，自然资源有偿使用制度，自然资源调查和档案制度等。
　　
　　第六章为生态环境的保护。本章亦可分为两节，第一节为生态环境保护的一般规定，包括对保护生物多样性、防治荒漠化、防止气候变化等进行规定。第二节为特殊区域的法律保护，包括对自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、人文遗迹和自然遗迹，及其他受特殊保护的区域的保护。可以将现行《环境保护法》第三章第17条、第18条的内容移至此节，并作适当修改。
　　
　　第七章为法律责任。应根据前面所做的修改，完善法律责任的规定。
　　
　　第八章为附则。可不做修改。
　　
　　（三）环境保护基本法律制度的完善
　　
　　法律功能的充分发挥亦要求法律制度的内在统一和协调，法律制度如果在立法内容上出现瑕疵，则必然影响法律功能的实现。目前，我国现行《环境保护法》中的环境保护基本法律制度有：环境监测制度、环境保护规划制度、环境影响评价制度、现场检查制度、三同时制度、排污申报登记制度、排污收费制度、限期治理制度、污染事故处理制度，这些制度确有需要完善之处，同时在修改中还有必要将实践中行之有效的法律制度确立为环境保护的基本法律制度。
　　
　　1、环境影响评价制度。我国现行《环境保护法》并没有明确环境影响评价作为基本法律制度的法律地位问题，而只是在第13条规定了环境影响报告书的制定和审批。因此，在修改中应解决其作为基本制度的法律地位问题，同时规定其基本范围和基本内容。
　　
　　2、限期治理制度。我国现行《环境保护法》第29条关于限期治理制度的规定中，限期治理决定权由相应人民政府行使是欠妥的。实践经验表明，这种以企业的隶属关系和级别作为确定限期治理决定权依据的管理形式，非常不利于限期治理制度作用的发挥。修改中，可以根据企业规模的大小或污染程度的高低，将限期治理决定权交由各级环境保护行政主管部门行使。
　　
　　3、排污收费制度。我国现行《环境保护法》规定的排污收费是指对超过排放标准的，缴纳超标排污费。这无疑为超标排污提供了法律上的依据。然而，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准属于强制性标准，强制性标准必须执行。因此超标排污行为无疑又应当视为违法行为。[22]22这种立法上的冲突应该在修改中得到解决，我国的排污收费制度应逐步实现排污收费和超标罚款，超标排污应属于违法行为。
　　
　　4、许可证制度。许可证制度在我国环境与资源保护管理的法律中发挥着重要作用。目前，我国规定了许可证制度的法律法规包括：《城市规划法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《猎枪、弹药管理办法》、《文物保护法》、《森林法》、《矿产资源法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染物排放许可证管理暂行办法》等。在《环境保护法》的修改中，应将许可证制度作为一项基本法律制度加以确认，其适用范围包括对环境有影响的各种规划、开发、建设项目的许可，从事排污活动的许可，资源利用、开发的许可，从事危险、有毒物品活动的许可等。
　　
　　5、清洁生产制度。清洁生产，是当今各国提出建立循环型社会的一项基本制度，旨在提高资源的利用效率，减少和避免污染物的产生。我国的《清洁生产促进法》已于2003年1月1日起实行，但仍应在《环境保护法》中明确规定清洁生产制度，使其享有环境保护基本制度的法律地位。
　　
　　6、自然资源规划制度。由于我国没有自然资源基本法，致使自然资源规划制度未在实践中得到真正落实。在《环境保护法》中仅规定了环境保护规划制度，因此，修改中应增加这一自然资源基本制度，以解决自然资源开发利用中出现的矛盾，保证自然资源的可持续利用。
　　
　　7、自然资源有偿使用制度。自然资源有偿使用，目的在于使自然资源价值在法律上得到确认，促进自然资源的可持续利用，改变长期以来人们对自然资源无偿地占有、开发和利用的现象。目前，我国的自然资源单行法，如《森林法》等，已经规定了资源的有偿使用制度。因此，新修订的《环境保护法》中应将自然资源有偿使用制度确立为一项基本制度。
　　
　　8、自然资源调查和档案制度。自然资源调查和档案制度已被世界众多国家确认为自然资源管理的一项基本制度，其不同的是各国所采用的说法不尽一致，如乌克兰《自然环境保护法》中规定的自然资源登记制度。目前，我国《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》中都规定了相应的调查或清查和档案制度。因此，应将自然资源调查和档案制度列为自然资源管理的基本制度。
　　
　　期待一部综合性的具有统帅作用的环境基本法，一直是致力于环境法制建设的学者和司法工作者多年的愿望。本次修改后的《环境保护法》应该是由全国人民代表大会这一最高立法机关通过的，融环境、资源、生态保护一体的环境基本法，不应在局限于环境污染防治而原地踏步，应该成为真正意义上的环境基本法。修改成功，将是中国环境法制建设的又一座丰碑。


【作者简介】
颜士鹏，男，法学博士，东北林业大学人文学院讲师。


【注释】
[1]邹瑜等主编：《法学大词典》，中国政法大学出版社，1991年版。
[2]《中华法学大辞典》编委会主编：《中华法学大辞典（简明本）》，中国检察出版社，2003年版。
[3]赵震江主编：《法律社会学》，北京大学出版社，1998年版，第214页。
[4]王天木著：《法理学精要》，人民法院出版社，2000年版，第91页。
[5]邹瑜等主编：《法学大词典》，中国政法大学出版社，1991年版。
[6]付子堂：《社会学视野中的法律功能问题》，载于郑州大学学报（哲学社会科学版），1999年第5期。
[7]我国的一般法理学教材和著作中都有这种论述。
[8]这种观点可参见赵震江等著《现代法理学》，北京大学出版社，1999年版。
[9]付子堂著：《法之理在法外》，法律出版社，2003年版，第105页。
[10]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第702页。
[11]赵震江等著：《现代法理学》，北京大学出版社，1999年版，第78页。
[12]金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社，1999年版，第64页。
[13]杜群著：《环境法融合论》，科学出版社，2003年版，第206页。
[14]付子堂等：《论法律的社会功能》，载于法制与社会发展，1999年第4期。
[15]付子堂等：《论法律的社会功能》，载于法制与社会发展，1999年第4期。
[16]金瑞林等著：《中国环境与自然资源立法若干问题研究》，北京大学出版社，1999年版，第7页。
[17] （法）E．迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，商务印书馆1995年版，转引自赵震江主编《法律社会学》，北京大学出版社，1998年版，第216页。
[18]赵震江主编：《法律社会学》，北京大学出版社，1998年版，第216页。
[19]金瑞林等著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社，2003年版，第124页。
[20]汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年版，第292页。
[21]赵震江等著：《现代法理学》，北京大学出版社，1999年版，第76页。
[22]杨兴：《关于修改<环境保护法>的几点法律思考》，载萍乡高等专科学校学报，2000年第1期。