《环境保护法》修改之我见

【摘要】　　建设环境友好社会、资源节约型社会，必须加强我国环境法制建设。《环境保护法》实施过程中暴露出诸多缺陷，应当进行修改完善。该文就《环境环境保护法》的地位、立法目的、监督管理体制、基本制度、环境保护权利义务及救济方面提出了修改建议。
【英文摘要】To build a resources- conserving and environment- friendly society, our environmental legislation construction must be strengthened. Some problems expose out in the process of“Environmental Protection Law” enforcement. This article offers some suggestions on the position, purpose of “Environmental Protection Law”, administration system, basic system, the right , obligation and legal remedies.
【关键词】环境保护法；立法目的；监督管理体制；基本制度；权利义务
【英文关键词】Environmental Protection Law; position; legislative purpose; administration system; basic system; the right and obligation
【写作年份】2007年


【正文】
　　我国现行《环境保护法》是在1979年试行法的基础上于1989年正式颁布实施的，至今已经将近二十年。该法颁布以来，在保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害方面，发挥了重要作用。但是，这十多年间，我国经历了计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的一些环境问题得到解决，但是也出现了一些新的环境问题。在该法实施过程中,也的确暴露出诸多不足。越来越多的迹象表明这部法律已经不能满足中国经济社会可持续发展的需要。在全面贯彻落实科学发展观，建设环境友好社会、资源节约型社会与和谐社会的时代背景下，应对我国环境保护实践需要，应当在借鉴国外先进的环境保护立法、总结我国环境保护立法经验的基础上，修改完善现行的《环境保护法》。
　　
　　一、确立《环境保护法》的基本法地位
　　
　　到目前为止，我国基本上形成了以《宪法》中关于环境保护的规定为基础，以《环境保护法》为核心，由污染防治和生态环境保护单行法、环境标准、其他法律法规环境保护条款共同构成的完备的环境保护法律体系。但是，《环境保护法》和其他单行法都是由全国人大常委会制定，都属于一般法律。就整个法律体系而言，《环境保护法》应当处于基本法地位，其效力应当高于其他环境保护法，对其他环境保护法起到指导、协调和统一的功能。同时，鉴于解决我国环境问题，顺应世界环境保护发展趋势，应当明确《环境保护法》的基本法地位。建议借《环境保护法》修改之机，提高《环境保护法》的效力，由全国人大颁布实施，从而理顺《环境保护法》与其他环境保护单行法的关系，使环境保护法体系更加完善。
　　
　　二、环境保护法立法目的一元化
　　
　　法的目的，一般认为是指立法者通过制定或认可法时所希望实现的对一定社会关系进行调整的结果。法的目的取决于法的本质和社会物质生活条件。对于环境保护法而言，其目的决定着环境保护法的指导思想和调整对象。综观世界各国环境保护法律，立法的目的的规定各不相同，主要有一元化和多元化两种不同的做法。匈牙利、日本1970年环境保护法采用了一元化的做法，仅以保障人体健康为唯一目的。美国、日本1993年环境保护法则采用了多元化的做法，保护环境与促进经济发展都是其环境保护法的立法目的。在多元化的环境保护法立法目的中，保护环境与促进经济发展地位并不相同，出现了“环境优先”或“经济优先”的不同做法。
　　
　　我国现行《环境保护法》第1条采用了立法目的多元化的做法。从立法初衷看，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，这些都是制定环境保护法目的。但是，从实践来看，往往更多地将环境保护法的目的定位到促进社会主义现代化建设的发展上。既然环境保护的最终目的是促进经济社会的发展，只要能最终达到这一目的，是否进行环境保护就并不重要了。因而实践中出现了大量以发展经济为借口而忽视环境保护，甚至污染、破坏环境的行为。环境保护法作为我国法律体系中的一部分，也不可能解决全部的经济社会发展问题。解决环境问题才是环境保护法的历史使命。环境保护法的目的应当是制定、实施环境保护法最直接的目的。因此，建议《环境保护法》的修改，采用一元论的观点，将环境保护法的立法目的直接规定为“保护生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。”这样规定，使得环境保护法的目的非常明确，特别是有利于环境保护法的实施。虽然立法目的的规定中不再包括“保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”这样的文字表述，但是环境保护法的贯彻落实，从长远上、根本上是能达到这些目的的。
　　
　　三、环境保护监督管理体制的完善
　　
　　环境保护监督管理体制，是国家环境保护监督管理机构的设置，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分。《环境保护法》第七条规定了统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。依据该条的规定，除了环境保护行政主管部门以外，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，以及土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等几乎只要和环境有关系的行政机关都享有一定环境保护监督管理权限。但是这些统管部门与分管部门之间的执法地位是平等的，他们之间只是环境保护监督管理方面分工不同，各自按照法律、法规规定的权限进行监督管理。统管部门对分管部门具有“规划”和“协调”的职责，但并不享有领导、监督的职权。分管部门应当支持、配合统管部门的工作，但不负有被领导、被监督的职责。同时，我国环境行政监督管理机构是按照环境要素，建立在行政区划的基础上。由于人为割裂了生态环境的系统性和整体性，各监督管理部门之间职责权限划分不清，特别是统管部门与分管部门之间缺乏必要的监督和制约，导致实践中一些地方、部门之间出现相互扯皮、推诿等不良现象，大大降低的监督管理的效能。在《环境保护法》修改中，建议建立行政区域管理与自然区域管理相结合、以自然区域管理为主的监督管理体制。在监督管理机构的设置上，借鉴国外的做法，设立专门的环境保护行政部门，对涉及环境保护的所有事项进行统一监督管理。
　　
　　在监督管理权限上，应当赋予环境保护行政部门更多的权限。我国环境行政执法不力的重要原因就在于现有的环境保护监督管理权限的限制。原本属于环境保护监督管理对象范围的事项，环境保护监督管理部门无权监管；法律法规明确规定的监管事项，在实践中却由于职权所限而无力监管。我国应当通过完善立法明确政府、环境保护行政主管部门、政府其他工作部门的关系以及各自的分工和权限，确立环境保护行政主管部门在环境行政执法体系中的主体地位。环境保护行政主管部门拥有法律法规规定的监督管理职权，政府和其他工作部门不得干预环境保护行政主管部门对具体案件的查处，同时政府及其他工作部门必须密切配合环境保护行政主管部门的执法工作，否则要承担法律责任。在《环境保护法》的修改中，建议扩大环境保护行政部门的执法权限，赋予环境保护行政部门包括查封、扣押、责令限期治理、责令停业、关闭在内的全部处罚权和环境保护行政处罚的执行权。
　　
　　四、环境保护法基本制度的健全
　　
　　现行环境保护法已经规定了环境影响评价制度、“三同时”制度，排污收费制度、限期治理制度等行之有效的基本制度。在建立了市场经济体制的背景下，应当更充分地利用市场手段保护环境，通过经济利益的诱导，促进公民、法人和其他组织积极、主动参与环境保护。
　　
　　（一）建立环境资源有偿使用制度
　　
　　环境资源，包括人们通常所称的自然资源和环境容量资源这一特殊的资源，是经济、社会发展的物质基础。但是，自上个世纪以来，随着世界经济的快速发展，资源消耗量与日俱增，资源形势日趋紧张，资源安全问题成为人们关注的焦点。但是，计划经济体制下无偿、微偿使用环境资源，带来的一系列环境资源问题。根据经济和社会发展的需求，今后一个时期，我国水资源、矿产资源、海洋资源等自然资源开发利用的强度、深度、广度还将进一步增强。然而，由于经济利益的驱使，单纯的行政管理已不足以限制对环境资源的过度开发利用。在市场经济体制下，资源利用中应当引入价格机制，通过市场机制作用的有效发挥来合理利用资源。《土地管理法》、《矿产资源法》中已经有环境资源有偿使用的规定，建议在修改《环境保护法》时，明确规定环境资源有偿使用制度，并将其适用于所有的环境资源开发利用领域。
　　
　　环境资源有偿使用制度，即在坚持环境资源所有权不变的前提下，实行环境资源所有权与使用权分离，通过环境资源使用权在初始分配中有偿取得，并可在环境资源使用权交易市场依法流转，从而实现环境资源优化配置的法律制度。该制度的创设，是在环境资源紧缺条件下，为解决我国计划经济体制下，长期实行单一的行政配置方式，无偿使用环境资源所带来的不公平、不均衡、不合理问题以及由此产生的一系列其他问题。
　　
　　关于环境资源有偿使用的形式，市场经济比较发达的国家采用收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般采取收费的形式，但大多数国家则是既收税又收费。笔者认为，环境资源有偿使用制度，应当特别突出开发利用环境资源的有偿性，表现为环境资源使用权的有偿取得。开发利用环境资源，应当支付环境资源使用费，即环境资源的使用者因占有、使用、开发、利用环境资源所应支付的费用。它以环境资源的价值为基础，是通过市场机制的作用反映出的环境资源的价格。环境资源使用费应当根据使用者使用环境资源的种类、数量、期限进行计算和交纳，并作为环境资源所有者的收益上缴国库。
　　
　　（二）建立生态补偿制度
　　
　　在环境资源的开发利用者在使用资源的同时，有义务保护、维持、改善资源的再生能力，以实现资源的可持续利用。从绝大多数的开发利用活动看，环境资源的使用者通过开发利用环境资源获得了一定的收益，但同时也对环境造成了一定的损耗。但是，长期以来，由于缺乏合理、有效的环境资源利用者、受益者补偿机制，污染者、破坏者、开发利用环境资源者大都将环境资源方面的损害转嫁给了社会，财政的紧张决定了政府用于环境资源保护的资金较为有限，这就必然导致环境资源保护资金严重不足，环境资源状况总体上不断恶化。因此，本着公平负担与合理支出的原则，使用者应当承担因其使用资源而对资源产生的损害的补偿费用。
　　
　　在《环境保护法》修改中，建议建立生态补偿制度。这一方面是出于环境资源开发利用中对环境资源造成合理损耗的考虑，应当对环境资源价值进行补偿；另一方面是为了满足当代人今后对环境资源的需要，以及满足后代人对环境资源的需要，客观上要求尽量保护现有资源的种群和再生能力。建立生态补偿制度，允许环境资源开发利用者在合理使用环境资源过程中对生态环境的造成的合理损耗，但是应当承担环境资源补偿费，即环境资源使用者为弥补、恢复、更新自然资源的减少、流失或破坏而缴纳的费用。环境资源补偿费应作为环境资源管理、养护费用，专款专用。
　　
　　在环境资源的开发利用中，如植树造林、沙漠化防治等，则在一定程度上改善了环境状况，增加了环境效益，使其他人或其他地区受益；退耕还林、还草，生态移民等，虽然大多没有直接增加环境效益，但是却有效避免或减弱了环境恶化的趋势，减少了对环境的损害，是牺牲了个人、一小部分人的利益，保全了绝大多数人的利益。对于这些保护生态环境的有益行为，也应当给予补偿。因此，生态补偿制度的另一个方面，就是从他人的保护生态环境的有益行为中获益的单位、个人或地区，应当负担生态补偿费用，以建立生态补偿基金，专门给予从事这些有益活动的单位、个人或地区给予补偿。这一方面使从事保护环境的有益活动的单位、个人或地区得到一定的回报，更进一步促进其保护环境的积极性，另一方面也可以增加环境保护的资金投入，对于受益的单位、个人或地区也不违背公平原则。这一制度的建立，尤其对于风沙源治理、江河源头环境保护具有重要意义。
　　
　　五、完善环境保护权利义务规定和救济
　　
　　（一）明确规定环境保护权利义务
　　
　　《环境保法》作为环境保护的基本法律，应当对环境保护的权利义务作出明确具体的规定。从现行《环境保护法》的规定看，主要规定了公民、法人、其他组织的环境保护的义务及法律责任。对于环境保护方面的权利，规定对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利，对保护环境有显著成绩的单位和个人获得奖励的权利，受到环境污染损害的单位和个人获得法律救济的权利。但是，在环境保护的实体权利方面，几乎没有规定。
　　
　　环境权理论在国内外学术界进行了深入广泛的研究，国外立法中也已有环境权的立法实践。在我国环境法学界，对环境权基本持赞同的态度，并积极推动环境权的法律化。笔者认为，《环境保护法》的修改是环境权法律化的契机，可以借此在《环境保护法》中明确公民、法人、其他组织、国家的环境权。环境权的具体内容，应当包括权利和义务两个方面。公民、法人、其他组织的权利方面，应当明确规定生活环境和生态环境不被污染和破坏的权利、开发利用环境资源的权利、参与环境保护和环境管理的权利、获得法律救济的权利；义务方面可以将现行《环境保护法》的规定系统化，进行明确的列举。国家环境权方面，应当更加突出国家对重要环境资源的所有权和对环境保护的监督管理权。
　　
　　（二）加重环境违法行为的法律责任
　　
　　现行《环境保护法》对环境违法行为规定了相应的法律责任。但是，从实施效果来看，与违法行为造成的后果相比，普遍存在环境违法成本低、法律责任过轻的问题。尤其是一些单位和个人的行为，造成了重大的环境损害，即使追究其法律责任，也远不能与其获得的利益相比。严重的危害后果、过轻的法律责任，不能有力制裁违法者，也不能威慑潜在违法者。《环境保护法》的修改，应当加重环境违法行为的法律责任。在民事责任方面，因污染破坏环境而造成他人损害的，应当赔偿因此造成财产损失和人身损害、精神损害。赔偿数额的确定，可以引进国外的惩罚性赔偿。在行政责任方面，应当加大行政处罚的力度，增加罚款的数额，将更多的环境违法行为列为责令限期治理、责令停业、关闭的行政处罚对象。刑事责任方面，一方面提高刑罚的幅度，另一方面，将造成严重环境污染、破坏的行为，以及多次造成环境污染、破坏的行为规定为犯罪。只有加重环境违法行为的法律责任，才能有效制止各类环境违法行为。
　　
　　（三）建立环境公益诉讼制度
　　
　　根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，现行《环境保护法》的规定，原告提起环境诉讼的条件必须是其权益受到损害或与案件有利害关系。因此，提起环境诉讼的原告的范围是比较狭窄的。但是，由于我国大多数公民缺乏环境保护的专业知识，环境意识和危机意识还不够强，往往不能有效维护自己的权益。特别是一些开发利用环境的行为尚未造成危害后果或危害后果还没有显现出来之前，大多数公民并没有关注这些行为，更谈不上制止这些行为。一些公民虽然注意到这些活动，但是可能因为其与这些行为可能造成的危害后果没有利害关系，从而不能通过法律手段制止这些行为，最终导致这些污染破坏环境的行为缺乏有效的监管。环境问题的解决，必须坚持预防为主原则，建立环境公益诉讼能在很大程度上使环境问题防患于未然。《环境保护法》的修改，应当确立环境公益诉讼制度。
　　
　　为了防止滥诉和减少讼累，对于公益诉讼的范围可以进行限制。笔者认为，可以赋予公民、法人、其他组织出于公益目的提起的制止污染、破坏环境行为、排除危害、消除影响的民事诉讼的权利，出于公益目的提起的要求环境保护行政部门及政府其他部门履行环境保护职责、审查环境保护行政部门及政府其他部门作出的影响环境的各种行政行为的合法性以及变更、撤销这类行为的行政诉讼的权利。


【作者简介】
吴玉萍，女，四川汉源人，法学硕士，石河子大学政法学院讲师，主要从事环境资源法、经济法教学研究。