构筑环境友好型社会的法治屏障----关于修订我国《环境保护法》的若干思考

　　1989年颁布的《中华人民共和国环境报护法》已经实施了近二十年的时间，虽然对《环境保护法》的地位、作用、以及是否需要修改和如何修改等方面的问题在环境法学界一直存在很大争论，但是，我们注意到，环境法学界的主流观点主张对《环境保护法》进行修订，并将其列入全国人大的立法规划，提上议事日程。当前，围绕着如何适应我国社会、经济、政治、文化、技术、环境与资源实践等方面快速发展和变化，通过修订《环境保护法》，或者说借助修订《环境保护法》的契机，制定我国环境基本法的问题，已经成为我国环境法学界的一个热门话题，它需要我们在环境法立法理论和实践的层面上进行深入研究和论证。
　　
　　一、制定环境基本法是我国环境立法发展的客观要求
　　
　　现行《环境保护法》颁布于我国从计划经济向市场经济转型的特定时代。除了经济体制的转变，在当时的背景下，政府对环境保护的职责尚未真正明确，社会公众的环保意识也处于萌芽状态，生态环境问题尚未对社会经济的发展造成严重的威胁。随着时代的发展，《环境保护法》的历史局限性和制度局限性越来越多地显现出来，概括起来，1989年的《环境保护法》主要存在着如下的问题：
　　
　　一是《环境保护法》立法理念的落后。1989年颁布的《环境保护法》第1条，将其立法目的规定为保护人民健康和促进社会主义现代化建设的发展方面，它实际上体现的是我国特定历史发展时期以保护人民健康为基础的经济发展优先的思想。从现时代的要求来看，可持续发展思想已经成为各国环境保护立法的基本指导思想。显然，我国现行《环境保护法》的立法目的既难以体现可持续发展的思想，也无法体现当前建设我国环境友好型社会的客观要求。[2]
　　
　　二是《环境保护法》体例、结构的单一与失衡。从我国环境法学界的观点来看，一般认为，环境法包括环境污染防治、自然资源保护和生态环境保护三大子系统，三者之间具有密不可分的内在联系。但是，由于特定的时代背景，《环境保护法》主要关注的是环境污染防治的问题，而对于有关自然资源保护、生态环境保护缺乏必要的关注和规定，导致无法避免自然资源的立法趋向于追求其经济发展，只重视如何开发利用自然资源、从中获取一定的经济价值，而忽视自然资源生态价值的保护和持续的趋向。同时，自然资源的部门立法倾向，也导致污染控制与自然资源保护难以形成一个具有有机联系的统一整体。
　　
　　三是《环境保护法》制度的空心化。由于特定的环境立法缺位的背景，1989年的《环境保护法》实际上是政策法与实施操作法相结合的产物，它既试图昭示我国环境保护的目的、方针、政策，又强调制度的实施性与操作性。其中规定的环境影响评价制度、环境标准制度、限期治理制度、排污收费制度、三同时制度等，对于推动我国环境法治的发展起到过重要的作用。但是，随着近些年来我国各类单项污染控制法和单项自然资源保护法日益完善，这些具体的环境资源法律制度也日趋完善，《环境保护法》中的这些制度大多已经被各类单行污染控制法和自然资源保护法的内容所覆盖并更新。在这种情况下，《环境保护法》确立的制度的实际意义大打折扣，其实际作用也需要重新评估。
　　
　　环境问题在现代社会所具有的广泛性、综合性及其与其他社会、经济领域的关联性，决定了基本法或综合性的准基本法在其法治建构中的意义。考察不同法律文化下的环境法立法模式，我们注意到，尽管没有成文法的传统，[3]美国在上世纪60年代末颁布了《国家环境政策法》，虽然该法并非严格意义上的环境基本法，但不可否认，由于其对于环境法目的、国家环境基本政策等方面的规定，使之一定程度具有了基本法的意义。属于大陆法系的国家和地区对于环境基本法的重视更是不言而喻。以日本为例，它通过1993年颁布的《环境基本法》将环境保护的政策由控制公害转变到对整个环境的保护和保全，环境立法形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。又如，我国台湾地区在2002年《环境基本法》颁布之前，与环境保护相关的法律法规已经大量存在，并且已经形成了比较完整的法律体系。在这种法律体系已经相对完备的状况下，其制定环境基本法的意图在于：通过基本法来“明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标”。[4]由此可见，立法者实际上是想通过基本法来规定环境法各个领域共同适用的基本原则、制度、政策等，并经由这些共通性原则、制度、政策来协调环境法上述诸领域的矛盾冲突。当前，顺应全球性的“环境时代”的到来，为解决具有广泛性、综合性和关联性等特征的环境问题，制定环境基本法已经成为各个国家和地区环境立法的重要举措。
　　
　　近些年来，环境与资源保护立法已经成为当今我国各法律部门中最为活跃、立法最多的领域之一，从1989年至今，我国制定和修改了20余部单项环境法律，大量的环境法规、规章也不断颁布实施，环境法律体系已初步建立。但是，我国的一些单行环境法的制定往往带有应急性，应急性的后果是法条上冲突颇多，整个体系的连贯性不足。各个单行法或部门法之间还存在着各自为政、相互重复、互不协调、甚至相互矛盾和抵触的现象。在日趋庞大的我国环境法律体系中，《环境保护法》应当处于基本法、纲领法的地位。但是，由于自身存在的一些内在缺陷，《环境保护法》实际上难堪此重任。[5]当前，我国严峻的环境保护形势和环境法制建设的客观需要都呼唤制定一部真正有效的，与时俱进的基本法。我国虽然不属于大陆法系，但对于成文法的倚重使得制定环境基本法成为完善环境法体系的应有之意。环境基本法不仅仅应当提供一般法律依据，它更应当是我国环境法体系的龙头，即确定国家环境保护的目的、宣示国家的基本政策、确定公民在环境与资源保护领域基本权利、义务、构建环境法律体系的法律依据。
　　
　　环境法在我国已经成为一个独立的法律部门，建立一个结构严谨、层次分明、协调统一的环境法律体系是我国环境保护社会实践和理论发展的客观要求。无论是今后可能进行的法典编纂也好，还是对目前的立法进行清理也好，都需要有一个基本法作为统一的标尺。当前，亟待通过《环境保护法》的修订，制定一部高位阶的环境基本法。通过制定一部环境基本法，梳理现存复杂的单项环境法律、法规，以实现环境法体系的在可持续发展理念的整合下，将其法律制度和规范予以统合起来，实现环境与资源保护社会关系的全面统合和法律调整。制定环境基本法，其根本意义不在于追求法律体系的完美化，从立法技术的角度讲，环境基本法具有高度的抽象性和概括性，它具有很强的灵活性，为以后的自由裁量和法律解释留下空间；环境基本法可以将一些普遍性和共同性内容加以集中规定，可以在很大程度上增强其内容的经济性和结构的统一性；环境基本法还可以拓展环境法的涵盖面，提高其内容的全面性和完整性，弥补法律调整空间在细节上的不足，从而克服其不周延性和滞后性。笔者认为，应当从完善我国环境法律体系的高度认识《环境保护法》的修改问题，利用修订《环境保护法》的机遇，制定我国的环境基本法，使其承担起它所应当承担的历史责任。
　　
　　二、制定我国《环境基本政策法》是修订《环境保护法》的理性选择
　　
　　如何借助于修订现行《环境保护法》的契机，制定我国的环境基本法，涉及到一个立法可行性问题。制定我国环境基本法的可行性问题，主要可以从两个方面进行分析，一是从制定环境基本法的客观条件方面分析，二是从制定环境基本法的立法技术方面分析。
　　
　　首先，从我国的社会、经济、政治和法治现实情况和环境与资源保护的客观要求分析，笔者认为，当前，制定我国环境基本法的客观条件已经成熟。制定我国环境基本法的客观条件可以通过以下框架进行分析：
　　
　　一是我国社会、经济的发展和环境保护的时代要求呼唤修改现行的《环境保护法》，制定我国以可持续发展战略和环境友好型社会为目标的环境基本法。可持续发展战略已成为我国的总体发展战略，它决定了国家经济、社会发展的基本思路和基本模式。从社会文化角度而言，可持续发展观的勃兴，特别是党的十六届五中全会提出建立环境友好型社会、资源节约型社会的战略，对于制定我国环境基本法提供了强大的动力。虽然我国一些环境与资源保护单行法已规定可持续发展为立法目标，但是，环境基本法是国家对环境与资源保护的目的、方针、政策的基本规定，是具有综合性和全局性的法律规范，通过高位阶的法律规定，可以使得可持续发展观念在更高的、综合的层面上具备法律强制力，法治公信度。促进和实现可持续发展、建设环境友好型社会是当代及未来环境法的最终价值和根本目标，这一价值和目标必须反映在环境基本法的立法宗旨之中，作为立法的指导思想，统领环境法体系的发展。从经济、社会发展角度而言，我国环境法与市场经济之间必然呈现出一种辩证的、互动的不断理性化的关系和进程。《环境保护法》是基于我国实行的有计划的商品经济体制制定的，而现在则是实行社会主义的市场经济体制，所有制形式也发生了重大的改变，必定要引起法律和习惯的变化，最终要求形式与市场经济相适应的法治。这当然是由于市场经济的力量在重塑我国社会的结构，法律规则也必定会经历重大变化和变革。
　　
　　二是我国社会政治变化，特别是行政、司法变化，为修改现行《环境保护法》提供了社会基础。我国经济体制的根本改革，它重新确定了政府的职能和市场的作用，亦即在政府与企业、政府与市场之间进行权力的再分配。经济主体的活动主要受到市场规律的支配，资源的分配以市场机制为基础。政府的职能转移到以宏观调控，维护市场秩序，为企业的发展提供良好的外部环境，提供公共服务和环境保护中来。政府的作用主要在于培育和完善市场，弥补市场失灵。政府的环境与资源管理手段逐步从直接控制、强制命令为主，转向与间接管理和调节相结合，强调政府管理与市场的手段的协调。在政治上，要求政府管理进一步法制化、规范化，民主化、公开化。在市场经济建立的前后，行政体制改革的主要内容是在政府与市场，政府与企业之间进行权力和资源的再分配；现在则进入一个新阶段，即在政府与社会，政府与公民之间进行权力和资源的再分配。国家与社会的关系面临重大调整，市民社会的作用进一步加强，社会制衡机制将逐步完善。这些改革直接影响到环境与资源保护领域政府角色的转变、环境公共产品的提供、公民环境权的确定等内容。《环境保护法》中确立的制度存在着较浓厚的计划色彩，政府过分集权、审批环节较多、管理手段单一，对于市场机制和市场手段基本没有涉及。《环境保护法》中只注重政府管制手段的建设，但是对于如何建立一个责任、高效、透明、服务的政府，如何平衡管理者与被管理者的权益缺乏考虑；政府权力垄断与社会要求分权的冲突。《环境保护法》对公民参与环境事务的权利虽有提及，但是更多是从配合政府管理的角度进行，对于公民对环境享有什么权益以及如何去实现这些权利基本没有提及。政府的公权（力）与公民的私权（利）、政府的管制权与社会的监督制衡权经常发生冲突。建立社会制衡的机制是我国环境基本法未来面临的一个重要问题。社会制衡是指社会公众对公共事务的参与和对政府行为的监督和制约，社会公众一直是政府重要的制衡力量。民众的环境保护运动，特别是有组织的运动既是对政府的压力和监督，也是对政府的支持和配合。在经济社会活动急剧扩展的当今社会，环境管理的任务越来越重，单纯依靠政府力量已远远不够，充分发挥社会的力量已是必不可少。
　　
　　三是政治权力的高度集中与社会政治精英的推动，为我国环境基本法的制定创造了条件。政治权力的集中，是“基本法”制定的前提。只有权力高度集中的政治体制，才能确保颁布并施行于一项适用于整个社会的“基本法”。近些年来，党和政府高度重视日益严重的我国环境问题，科学发展观的提出、建设和谐社会的要求都表明了执政党和国家对于经济快速发展过程中产生的包括环境、资源问题的关注和重视。党中央和国务院提出的建设环境友好型社会、资源节约型社会的执政理念，从某种程度上也表明了生态环境问题在我国的政治化。社会政治精英的大力推动，将为我国制定环境基本法创造一个良好的政治环境，推动环境基本法的制定和颁布。自第九届全国人大第五次会议开始，就有人大代表多次提出议案建议修改《环境保护法》。
　　
　　四是一些对于建设我国环境友好型社会所必须的基本环境法律制度需要通过环境基本法进行提升和创新。如前所述，《环境保护法》的主要条文多已被后来制定的新法所重申或者修改。在环境污染方面，单项污染防治立法的规定更有针对性、更为具体；在自然（生态）环境方面，保护性规范要么存在着大量空白、要么还不如自然资源立法的有关规定。由于《环境保护法》的严重滞后，为了与社会发展和环境保护的需要相适应，国家不得不在环境政策、行政规章、行政法规和单行立法等层面进行了众多的调整和革新，一些重要制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等已在其它法律或法律文件上被修改；一些制度，如总量控制制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度等在一些层次较低的法律法规上确立。这些本应通过修订基本法来完成的任务不合适地发生错位，使基本法处于一个非常尴尬的地位，其对下位法的指导作用正在消失、其权威性正在削弱、其制度的空心化使其在行政执法和司法中的作用被架空。
　　
　　五是对于制定法的依赖和关注，使制定环境基本法成为我国环境法制建设的核心之一。虽然我国并非属于大陆法系，但与大陆法系国家和地区一样，成文法是法律的基本表达方式。在依法治国方略的指引下，我国确实需要制定一部能够高屋建瓴地全局性协调社会、经济发展和环境、资源保护的环境基本法。
　　
　　六是“示范法”的存在和国际潮流的推动。现代环境法在我国的发展仅有不到的三十年的时间，不可否认，我国环境立法是在大量地借鉴其他国家和地区的经验上发展起来的。通过科学的比较环境法的方法，可以使我国的环境立法更加科学、便捷、有效。就环境基本法而言，美国1969年《国家环境政策法》、日本1993年《环境基本法》、韩国 1990年《环境政策基本法》、法国1998年的《环境法典》、加拿大1996年的《环境保护法》、俄罗斯2002年的《环境保护法》，以及我国台湾地区2002年的《环境基本法》，对于我们都具备一定的借鉴意义。我国入世后，在经济上进一步融入国际主流社会，经济全球化的步伐加快，环境法的共通性也会不断加强。当然，我们在借鉴其它国家和地区的立法经验时，不能忘记我国环境立法所植根的特定土壤。
　　
　　七是法学专家、学者在我国环境法制建设中有重要的作用。制定环境基本法，需要学者们对环境法律要求进行系统的归纳、整理、提炼和编篡，环境法学界的研究水平，直接影响到制定环境基本法的成败。而现行《环境保护法》难以反映环境法学界的最新研究成果，不能把科学的理论体现在法律中并指导实践。另一方面，修改《环境保护法》会给我国环境法学术界产生学术推动力，环境法的研究必然会更加集中和深入，结束以前研究没有重点和中心，缺乏学术碰撞的局面，形成一定的学术共识，产生一种集合性的成果，提升学术影响力。
　　
　　其次，从立法技术的角度分析，从我国的实际情况和立法技术的现实可行性角度出发，笔者主张，利用修改我国《环境保护法》的机会，制定我国的《环境基本政策法》。
　　
　　关于修改现行《环境保护法》的意见，归纳起来，我国环境法学界的观点大体可以概括为三种主张：一是主张保留《环境保护法》的名称和基本内容，对其进行一些必要的补充和完善，其主要参照为1999年加拿大的《环境保护法》、2002年俄罗斯的《环境保护法》；二是制定《环境基本法》，其主要参照为1993年日本的《环境基本法》、2002年我国台湾地区的《环境基本法》；三是制定《环境法典》（特别是《环境法典》的总则篇），进行环境法典编纂，将污染防治法和自然资源法融合起来，并且对现行的环境法进行梳理、整合、清理和废止，其主要参照为法国1998年颁布的《环境法典》。
　　
　　1989年修订之时，由于我国环境立法处于一种空白状态，《环境保护法》不可避免地发挥着政策法与实施法的双重作用。而从现在情况看，修改《环境保护法》并将其从传统实施法的功能定位中抽象出来，使其成为一部协调发展与环境的关系、确立国家环境政策、目标与基本方法的国家基本法律，既是合理的，也是可行的。因此，《环境保护法》不仅要改、而且要大改。关于制定环境基本法的主张，按照台湾学者陈慈阳教授的看法，法律名称为环境基本法而非环境保护基本法，重点在于环境不再只有保护，环境保护是其中一部分，自然资源永续的利用跟经营是另一部分；环境保护基本法事实上过于狭隘，这是以前发生很多公害问题时，才强调保护环境。现今的“环境基本法”确实不只是传统的“环境保护法”，而是融传统环境保护法与自然资源法于一体的真正的环境基本法。名称的变化也反映了环境保护思想的两个巨大变化，一个是越来越强调环境的整体性，因为自然资源天然的属于环境的一个子系统。另一个变化，即越来越重视事前预防，而不是事后的疲于应付，很多环境污染问题实际上都是由于对自然资源的不当开发和利用活动而造成的。现在将自然资源法纳入环境基本法的范畴，实际上是对环境问题的全过程控制，并且更加注重从源头即资源利用活动中来解决环境问题。但是，从我国环境法理论界和环境与资源保护实践部门的准备来看，不但在立法的定位、内容、范围等方面存在分歧，而且在污染控制与自然资源保护的整合、监管体制与权限划分、环境权等许多基本的问题上缺乏起码的共识，以及理论上的逻辑性和说服力，更难以在立法中获得统一。因此，制定我国《环境基本法》的可行性也存在较大的疑问。至于编纂《环境法典》的主张，由于其涉及的是一个庞大的系统工程，无论是从环境法的理论准备，还是从环境法的立法技术的角度，其时机并未成熟。
　　
　　笔者主张，借助于修改《环境保护法》的契机，制定我国准环境基本法——《环境基本政策法》。通过该法，规定我国环境与资源保护的范围、目的、基本政策和基本措施。由于环境问题往往是在社会经济发展过程中产生的，从某种意义上讲，一部好的环境基本法实际上是环境与发展的平衡器、各种社会利益的协调器。环境保护涉及到多重社会“合法”利益的冲突与选择，而这种利益的选择、协调与平衡，离不开国家政策的作用。国家基本环境政策的法律化，既有助于保持社会、经济发展与环境、资源保护的平衡，又有利于协调经济利益集团和环境公共利益群体的复杂关系。因此，应当考虑通过具有高度统领性、指导性、前瞻性、全局性的《环境基本政策法》，整合并导引我国环境法律体系在未来的科学发展，推动我国环境保护法治实践。
　　
　　三、我国《环境基本政策法》应立足于构筑环境友好型社会
　　
　　环境问题与人类社会的生产、消费过程中密切相关，其产生和发展是社会经济、文化、技术、管理以及人们的行为方式等多种因素作用的结果，因此，环境问题需要从社会整体的高度予以解决。为解决环境问题，就必须创新人类社会文化价值观，就必须改变传统经济增长方式与消费方式，就必须调整和协调社会各主体间的利益关系，就必须改革宏观政治决策的机制，就必须革新传统技术体系，将这一系列的变革融合到一个统一的发展观框架中，就必须进行一场综合的环境革命。综合环境革命的结果，就是建立环境友好型社会。[6]
　　
　　环境友好型社会是一种以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段，致力于倡导人与自然、人与人和谐的社会形态。就中国而言，环境友好型社会的基本目标就是建立一种低消耗的生产体系、适度消费的生活体系、持续循环的资源环境体系、稳定高效的经济体系、不断创新的技术体系、开放有序的贸易金融体系、注重社会公平的分配体系和开明进步的社会主义民主体系。环境友好型社会提倡经济和环境双赢，实现社会经济活动对环境的负荷最小化，将这种负荷和影响控制在资源供给能力和环境自净容量之内，形成良性循环。[7]从我国现阶段环境问题的严峻形势看，要彻底解决我国的资源环境问题，需要从整个社会的高度来解决，建设我国环境友好型社会有其内在的必然性。党中央提出建设资源节约型、环境友好型社会，把我国的环境保护实践提到了一个新高度。
　　
　　法治建设是建设环境友好型社会的根本保证，环境友好型社会制度支撑的基础，首先在于建立社会主义民主法制体系。有观点提出，《环境保护法》就应修订成纲领性的环境友好政策大法。[8]笔者认为，环境基本法的基本性不仅在于它的立法位阶，[9]更重要的在于它的立法内容，即它是否对于我国环境法体系的发展具有指导性、统领性、全局性和前瞻性。应当利用修改我国《环境保护法》的契机，立足于构筑环境友好型社会的目标，制定我国的《环境基本政策法》。
　　
　　日本《环境基本法》在此方面的规定无疑对我们具有启示作用。该法把环境作为涉及当代人和后代人的“人类存续基础”，该法第四条规定了构筑对环境负荷影响少的可持续发展社会，其实质就是环境友好型社会。具体地，该条提出：“应当本着下述宗旨实施环境保护，即：在可能的限度内，减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响，在一切人公平分担的基础上。自主而积极地去实施保护环境的措施。在把得天独厚的环境维持在正常水平的同时，一方面要力求发展对环境负荷影响小的健康经济，另一方面要构筑一个可持续发展的社会，并且要在科学知识充实的基础上，预防环境污染”。该法还把环境保护当成国家和地方的基本任务，该法不仅希望“综合而有计划地推进环境保护政策”，而且规定“国家拥有制定和实施有关环境保护的基本的且综合性的政策和措施的职责”（第六条），“地方和公共团体拥有制定和实施符合国家有关环境保护政策的地方政策，以及其他适应本地方公共团体区域自然社会条件的政策和措施”（第七条）。
　　
　　选择制定《环境基本政策法》的首要问题是明确环境法与环境基本政策之间的关系。长期以来，在环境法与环境政策的关系问题上，环境法学界的态度一直较为模糊，缺乏清晰的认识。对于此问题，我们不妨可以学习和借鉴德国环境法的做法。在处理环境法与环境政策的关系问题上，德国的做法是通过政府确立环境基本政策，即风险防范政策(Vorsorgeprinzip)、污染者负担政策(Verursacherpinzip)和合作政策(Kooperationsprinzip)三大环境基本政策，这些环境基本政策不具备自动执行的效力，其功能在于以此环境基本政策为基础，指导环境立法和环境行政执行（在特定的情况下，对司法具有有限的指导作用）。在我国由于环境问题与社会、经济发展存在的冲突，以及政府环境保护部门权威的有限性，通过制定《环境基本政策法》实现环境法与环境政策的良性互动，无疑是一个非常明智的选择。另外，韩国则是采取制定《环境基本政策法》的方式来确立国家环境环境基本政策，其经验也值得我们借鉴。
　　
　　接下来必须考虑的问题是，能否从国内、国外和国际的环境法理论与实践出发，梳理并明晰我国现在和未来的环境基本政策。党中央、国务院于1983年就明确提出“环境保护是我国的一项基本国策”。所谓国策，就是立国之策，治国之策。而只有那些对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性和决定性影响的那种谋划和策略，才可以成为国策。如果说上世纪80年代我们对环境保护基本国策的含义还缺乏明晰的了解和认识的话，那么，时至今日，我们应当对基本国策的政策维度有了一个清晰得多的认识。2006年底，胡锦涛主席明确指出：能源资源是人类社会生存和发展的重要物质基础，也是我们全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重要物质基础。坚持节约资源的基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，是贯彻落实科学发展观、走新型工业化道路的必然要求，是实现可持续发展、保障经济安全和国家安全的必然要求。[10]实际上，在1979年《环境保护法（试行）》立法之初，我国就将该法定位为国家基本法，从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，目前，通过修改将其上升为高位阶的国家环境基本政策法的时机已经成熟。
　　
　　笔者主张，我国环境基本政策应当包括四个方面，即社会、经济和环境可持续发展，环境与发展决策一体化，环境公平，环境保护公众参与。这四个方面的政策构成我国环境法的四大政策支柱。这些环境基本政策，既能够囊括传统的社会、经济与环境保护可持续发展、预防原则、风险防范原则、源头控制原则、全过程控制原则、污染者负担原则、依靠群众保护环境原则等国内外的环境与资源保护政策理念，又能够体现我国政府提出的建立环境友好型社会等社会、经济和环保理念。这些环境基本政策是我国未来环境保护与社会、经济发展相结合、真正将环境保护融入社会、经济发展过程的根本保证。


【作者简介】
柯坚，男，法学博士，武汉大学环境法研究所副教授。


【注释】
[1] 本文根据作者2003年在国家环境保护总局环境经济与政策研究中心的发言稿修改完成，研究得到了日本住友基金（The Sumitomo Foundation）的资助。
[2] 1994年我国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，作为政策层面的宣告，它提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。在国家的长期规划中，可持续发展战略也作为现代化建设的一项重大战略。1998年修订的《土地管理法》是我国第一部将“促进社会经济的可持续发展”明确规定为立法目标的法律。 在这之后，1999年修订的《海洋环境保护法》，2000年修订的《大气污染防治法》，2002年修订的《水法》和《草原法》等均已将促进社会和经济可持续发展作为立法目标。这些单行法的立法宗旨规定已经构成了对《环境保护法》的突破。
[3] 与大陆法系的理性主义为指导的“体系化思考”法律思维方式不同，英美法系倾向于经验主义指导的“问题思考”。
[4] 参见《环境基本法（草案）总说明》，陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社，2003年第一版。
[5] 正因为如此，环境与资源保护法体系一直处于一种未定、混乱和不协调状态。以至于相当长一段时期内，我国法学界倾向于将自然资源法纳入到经济法的范畴。
[6] 潘岳，和谐社会与环境友好型社会。
[7] 同上。
[8] 同上。
[9] 一些学者根据《立法法》第七条“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”的规定，提出以全国人大常委会审议的形式通过，说明现行的《环境保护法》还不能作为国家基本法来看待，这与将环境保护作为一项基本国策的思想不符，不利于环境基本法的有效实施以及对环境单行法的指导作用，因此，提出将环境保护这项基本国策以国家基本法的形式予以确立是理所当然的，并建议新的环境基本法应当由全国人民代表大会制定和修改。
[10] 摘自胡锦涛主席在2006年12月中共中央政治局第三十七次集体学习时发表的讲话。