论我国土地征收补偿制度之完善
2006-3-27 被阅读3404
福建省政法管理干部学院/王书娟
[摘 要] 土地征收补偿是土地征收制度的一个重要组成部分，现今无论从立法角度还是从现实层面，均对该项制度的完善提出了迫切要求，本文从比较法的角度出发，对我国现行土地征收补偿制度的缺陷进行了分析，提出了立法建议。
[关键词] 补偿 问题 借鉴 完善
现代法制国家将保障人民的自由权和财产权当作国家存在的主要目的。而土地征收权的行使给被征收人造成了特别的负担或牺牲，对其所遭受的经济上的损失，自然应当予以补偿，这是公平原则的基本要求。但从我国立法和现实层面而言，我国现有的土地征收补偿制度存在着诸多问题，尤其是近年来，随着土地征收规模不断扩大，凸显出的一个首要问题就是被征地农民权益得不到保障。我国2004年3月的《宪法》修正案已将土地征收和征用加以区分，明确引入“给予补偿”原则，这体现出国家对农民切身利益和农民土地权利保护的高度重视，也表明国家意识到在土地征收方面必须遵循市场经济的共同规律。2004年8月30日修正的《土地管理法》中相关表述也作了修改。2004年11月3日，国土资源部又下发了《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发[2004]238号）对征地补偿标准、农民安置途径、征地程序以及行政监管提出了具体要求。但是，现行规定与规范完善的征地补偿制度的要求仍然相距甚远。因此，本文从借鉴别国先进立法经验出发，比对我国现有制度存在的缺陷，进而对完善我国现行的土地征收补偿制度提出一些立法建议。
一、国外土地征收补偿制度之借鉴
(一)土地征收补偿的基本原则
在各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度。1789年法国人权宣言第17条规定：“所有权……非依法律认定为公共需要，并事先给予公平补偿，不得剥夺。”明确规定了公平补偿的观念。因而，“公平补偿”作为征收补偿的基本原则是毫无疑义的。但是这里所说的公平补偿，其含义究竟是指弥补财产权人完全损失的“完全补偿”，还是仅给予“适当补偿”呢?有关土地征收补偿的原则大致有以下三种{1}。
1．完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前 人人平等”原则的破坏，为矫正这一对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。
2．不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要，例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。
3．相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此对于土地征收补偿应分别情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征收侵害，应给予完全补偿；但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括对非国有空地及荒地的征收，以及对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等)，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，并没有违反平等原则的要求。
当代日本出现了一种新的补偿理论，一种称为“生活权补偿”的观点。该观点认为，如果作为征收对象的财产具有财产权人作为生活基盘的意义，那么，对其损失之补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状态所必需的充分的生活补偿。比如说因公共建设的需要，一般市民的土地或房屋受到征收，在此情形下，仅仅给付完全补偿，有可能不足以使之恢复与原来具有同等程度的生活状况，为此必须实行上述之生活补偿。{2}
纵观各国法制，关于土地征收补偿的原则各不相同，即使是同一国家，随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变，也有不同的规定。如德国、日本等国大多经历了完全补偿———不完全补偿———相当补偿的阶段。但就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。同{1}
(二)土地征收补偿的范围与项目
综观各国立法，土地征收补偿范围甚为广泛，现仅以日本、英国、德国立法为例阐述如下：
日本土地征收补偿的范围和项目是：1．土地补偿(地价补偿)；2．残余地补偿(即因部分土地的征收而致使与其相连的未被征收的残余土地的价值减少，或因面积过小难以独立适当地使用该剩余畸零土地所给予的补偿)；3．地上物补偿(包括地上的建筑物和农林作物等补偿)；4．迁移费补偿(即因土地征收而必须迁移的必要费用)；5．农业停业、暂停、规模缩小的补偿；6．林业停业、暂停、规模缩小的补偿；7．渔业停业、暂停、规模缩小的补偿；8．牧业停业、暂停、规模缩小的补偿；9．其它损失补偿(如房租减少、临时租房费用、动产搬迁费等补偿)。
德国土地征收补偿的范围和项目：1．土地或其它标的物的权利损失补偿；2．营业损失补偿(即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失)；3．征用标的物上的一切附带损失补偿。{3}
英国土地征收补偿的范围和项目是：1．土地(包括建筑物)的补偿；2．残余地的分割或损害补偿；3．租赁权损失补偿；4．迁移费、经营损失等干扰的补偿；5.其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的代理费用、权利维护费用等)。
由上可见，各国土地征收补偿的范围，除土地补偿外，大多将残余地损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围。
(三)土地征收补偿的标准
在上述补偿项目中，每一项目的补偿标准如何确定，是补偿制度的又一重要问题。现仍以日本、英国、德国的补偿标准为例：
日本土地征收补偿的标准是：1.土地补偿(地价补偿)标准为：征收时的正常市价=确定征收时邻近同种类的土地交易价格所确定的相当价格×确定征收至实际征收间的物价指数变动；2．残余地补偿标准为：(1)因征收减低的价值。残余地需新建、增建或改进通路、沟渠、围墙、栏栅及其它构造或需修缮、填土挖土等所需的费用。(2)残余地所有人可以申请将残余地一并征用。3．地上物补偿标准为：参考邻近同种对象交易的相当价格。
英国土地征收补偿标准是：1.土地(包括建筑物)的补偿标准为：公开市场的市价，并且不得因征收而给予被征收入救济或其他优惠；2.残余地的分割或损害补偿标准为：市场的贬值价格；3．租赁权损失补偿标准为：契约未到期的价值及因征收而引起的损害。
德国土地征收补偿的标准是：1．土地或其他标的物的权利损失补偿标准为：土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值。2．营业损失补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。同{3}
由上可见，各国(地区)制定的补偿标准一般都以市价为准，使被征收入既无法获取暴利，也不致遭受损失，实属公平合理之补偿。
(四)土地征收补偿的方法
各国土地征收补偿一般以现金补偿为主，但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下，被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平，各国也例外地规定了一些现物补偿。例如日本的土地征收补偿方法，除现金补偿外，还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发，即在土地被征收人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部)、迁移代办和工程代办补偿。又如，德国的土地征收补偿方法，除现金补偿外，亦有代偿地补偿、代偿权利的补偿。这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用，还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪，可谓改变补偿方式单一化的有效措施。我国台湾地区土地征收补偿方法除现金支付和搭发土地债券外，还可由土地所有权人提出书面申请发给折价地(即代偿地)抵付的例外补偿方法。同{1}
(五)土地征收补偿的程序
西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性，精心设置了本国的土地征收补偿程序，其中具有代表性的有三种类型，一是以美国为代表的司法主导型程序，二是以日本为代表的行政主导型程序，三是以法国为代表的行政、司法并重型程序。
美国的土地征收程序是依照美国联邦宪法第五修正案“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用”的规定确立的，作为正当的土地征收程序包括如下几个步骤：
1.预先通告；
2.政府方对征收财产进行评估；
3.向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约(Counter offer)；
4.召开公开的听证会(Public Hearing)说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战迫使政府放弃征收行为；
5.如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；
6.法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；
7.双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力；
8.如果双方不能达成一致将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；
9.判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。{4}
日本的土地征收程序大体包括三个阶段：
1.国土交通大臣或都、道、府、县知事处理的事实认定程序。
2.都、道、府、县收用委员会处理的裁决程序。
3.都、道、府、县知事处理的代执行程序。{5}
法国的土地征收程序同时有行政机关和法院参加，分为行政阶段和司法阶段，以维持国家权力和私人之间的利益平衡。{6}
1.行政阶段。该阶段解决两个问题：一是审批公用征收的目的，二是确定可以转让的不动产。在决定每个问题以前，都要经过一个调查程序，以决定是否批准公用征收和确定可以转让财产的具体位置。
2.司法阶段。由普通法院管辖，法院内设专门的公用征收法庭。具体过程包括以下两个阶段：
(1)转移所有权的裁判。由被征收财产所在省的省长或其委托的代理人(而不是需用地人)提出申请。裁判由不动产所在省的公用征收法官作出。
(2)确定补偿金。包括确定补偿权利人、协商补偿金额、法庭审理、判决、上诉审、付清补偿金和取得占有等几方面内容。
二、我国土地征收补偿制度及其存在的问题
(一)我国现阶段土地征收补偿制度
1.补偿原则。(1)征收土地的补偿费是补偿或补助性质的，而不是地价；(2)按照被征收土地的原有用途补偿；(3)依照法定标准予以补偿。
2.补偿项目及支付对象。补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
3.补偿、安置费用标准。(1)土地补偿费标准是耕地被征前3年平均年产值的6～10倍。(2)征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征前3年平均产值的4～6倍。每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前3年平均年产值的15倍。(3)至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，按各省、自治区、直辖市的规定执行。
4.土地征收补偿程序。主要分行政程序和争议解决程序。其中行政程序具体包括如下步骤：(1)市县政府拟定征收土地方案，内容包括征收土地的范围、地类、面积、权属、土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。(2)由市县政府持有关文件，逐级向有批准权的政府(国务院或省政府)提出征地申请。(3)有批准权的政府批准征地申请。(4)市县政府组织实施。内容包括：(1)在收到征地批准书后，将批准书有关内容予以公告。(2)被征收土地的所有权人、使用权人向政府土地行政主管部门办理补偿登记。(3)市县政府根据经批准的征收土地方案，会同农业等部门拟定征地补偿、安置方案，并予公告，听取意见。(4)组织、实施征地补偿、安置方案。(5)市县政府支付补偿安置费用。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。(6)交付土地。而争议解决程序的主要内容是：(1)对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。(2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县政府协调；协调不成的，由上一级地方政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
(二)我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题
1.土地征收补偿标准过低
我国的土地征收补偿标准虽然几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益。产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失范等许多不良后果。{7}
尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下，大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则、降低土地配置效率、延迟土地开发时机之外，较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本。{8}在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。{9}
2.补偿费理论依据不足，项目构成不合理
虽然各个国家法律对土地补偿费的构成项目规定不一致，但大都除土地补偿外，将残余地损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围。其中，土地价值补偿是以当时市场上同类财产的价值为判定依据的。我国的土地补偿费由土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置费三项构成，非但构成不合理，且其价值的确定依据缺乏科学理论的支持。这主要表现在：补偿项目及标准带有浓厚的计划经济痕迹，其价值的确定不是以土地资源的稀缺性即土地未来的预期收益作为基本依据，而是以农地收益来进行计算，没有反映农地转为非农地的预期土地收益；在项目构成上，缺乏对他项权利补偿的规定。另外，在价值衡量上，对集体土地的社会价值，尤其是集体土地保障功能的价值考虑不够。据统计，三十年来，在价格剪刀差形式内隐藏农民总贡献8000亿元，但农民却没有权利享受和城市居民一样的待遇，征地费用没有明确涉及农民的养老费问题。{10}
3.利益分配不合理
从我国法律规定和土地征收的实际情况来看，建设单位为取得国有土地使用权所支付的代价并不低。这些代价中除了出让金、租赁金等土地收益外，还包括名目繁多的行政事业性收费。
对于出让金等土地收益，涉及到土地发展权的收益分配问题，目前争论较大。按照一般的市场交易规则和所有权法权原理，土地收益都应归土地所有者所有，其他权利人可得到相应的补偿。在我国，因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得，“如果以土地出让成本价为1.00％，则农民只得5-10％，村级集体经济组织得25-30％，60-70％为县、乡(镇)各级地方政府取得”。{11}这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获得土地增值收益专款专用于土地开垦，发展生产和安置被征地农民生活，这种扭曲的分配机制使政府成为真正的受益者。这些受益者当中尤其是县级政府及土地行政主管部门，其本身就是掌握土地审批权的机构，在自利性的驱动下、势必滥用征地审批权，大量进行不合理土地征收。
对于行政事业性收费，目前相关部门都可以按一定比例进行提取。如农业部门提取农业发展基金，政府部门提取管理费，土地管理部门提取土地管理费等。政府受益部分中不属于调控土地资源利用的项目日益增加，有些与土地无关的、属公共部门收税解决的项目如教育附加费等，也落到土地征收收费项目中。有的收费项目实为一体，却因部门利益关系而分开设置，如耕地开垦费与水利基金。耕地开垦费应已包含水利开发基金，却因涉及到水利局和土地局不同部门利益而分开设置。政府受益项目多而杂，必然会扩大政府及其部门的受益程度，减少集体及农民的应得利益，加剧政府部门与农村集体及农民在土地征收补偿费分配上的不公平。{12}
4.土地征收补偿方式单一
我国法律规定的土地征收补偿的方式一律为现金补偿。这与我国集体组织中的广大农民的实际需要不相适应，也与国外土地立法的普遍做法不相符合。对于视土地为命根子的农民，一次性给他们一笔钱并不能从根本上解决问题，反而会使他们生活一时没有着落，生活水平恢复不到土地征收前的水平。所以应寻求更好的、多样的、适合农民需要的补偿方法，如替代地补偿、土地债券补偿等。
5.征收补偿程序不公正
主要表现一是缺乏被征收人参与程序。在其他国家，征地过程中一般会通过召开听证会等方式，给被征土地的相关权利人以充分的参与权，使他们能提出自己的意见，维护自己的权益。我国征地项目审批过程是政府行为，是以土地使用年度计划和城乡规划为依据的。从方案书的提出到项目征地认证，被征地人完全没有参与。批准后的“两公告”中的征收土地方案的公告，只相当于征地的通知，告知相关人土地被征收的事实，并没有赋予他们提出征地行为是否合法的质疑权。而拟定补偿安置方案后的公告，由于补偿安置标准早在批准征收方案时已确定，虽然规定要听取意见，但被征地人只能就获得补偿的面积等提出疑义，对补偿安置标准无权提出任何意见。表现之二是缺乏救济程序。从各国情况来看，土地征收救济包括对征收目的不服的救济和对补偿决定不服的救济。无论是对土地征收决定不服，还是对补偿决定不服，均可申请救济，而且各有自身所应遵循的程序。从我国情况来看，对于补偿决定，我国将裁决权交由政府行使，缺乏公正性和独立性，而且对补偿决定或者补偿裁决决定不服能否申请复议或提起诉讼等问题也无明确规定。表现之三是征收补偿程序可操作性差。我国有关土地征收程序的规定过于简单，对于在程序中的一些重要事项未予以明确，导致在实践中引发极大争议。例如，征收行为何时发生效力，是批准征收决定作出后、征收决定公告后、还是支付补偿安置费用后；征收客体所有权何时发生转移，是在批准征收后、支付补偿安置费用后、还是办理土地登记之后；未按期支付补偿安置费用的，征收决定是否依然有效；被征收人拒绝领取补偿安置费用的，应当如何处理；等等。
三、完善土地征收补偿制度的主要思路
(一)完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则
完善我国的土地征收补偿制度，既要充分考虑到目前各国均以完全补偿为原则的发展趋势，同时也要从我国的实际情况出发。在严格限定“公共利益”方可征收土地之后，可采取征收方式取得土地的项目多为国家投资建设的项目，目前多采取划拨方式提供土地使用权，与市场正常交易的土地价格本身就有很大差距。我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济水平较低，倘若推崇完全补偿原则，以土地作为非农地的市场价格为补偿标准，国家财政上将难以承受，最终将会影响到经济发展和广大群众切身利益。而且各国补偿原则的发展也都经历从不完全补偿到完全补偿的发展阶段。
基于以上认识，笔者认为：我国在一定阶段仍可采取不完全补偿原则，但应以完全补偿为发展方向，对于经济发展较快的地区，应当鼓励采取完全补偿的办法。同时，鉴于现行土地征收补偿存在的种种缺陷，必须加以完善，走市场化补偿道路，根据市场规则，重新确定征地补偿费的依据及补偿标准。因为，市场经济是以存在不同经济利益主体为前提的，在土地征收中，国家、用地单位和农村集体之间的经济利益是完全不同的。在集体土地向非农地用途转移时，土地的预期收益会大幅度上涨。如果征地补偿明显低于预期土地收益确定的土地价格，由于国家开发资金有限，必然导致房地产公司竞相圈地。可见，土地资源的稀缺性要求土地损失的合理补偿以其价值为基础。
(二)完善我国土地征收程序的具体设想
1.提高土地征收补偿标准
我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律，也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平，这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处，在实践中产生了许多矛盾和冲突。针对土地征收补偿中，存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低、损害被征收人利益的情形，从目前实际出发，现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法。{13}
所谓“征地综合区片价”，是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格，其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素；社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系。前者通过土地评估确定，后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高。这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素。
采取这种办法确立的补偿标准，将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平。
2.细化补偿项目，扩大补偿范围
我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，这与国际通行做法相差甚远，也不能满足农民的实际需要，因此有必要对现行土地征收立法进行修改。应从我国实际出发，结合国外经验，适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征收人的合法权益不受侵犯。这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作，保证征收活动的顺利进行。
3.灵活运用多种征收补偿方法
除现金补偿外，我国也可学习日本、英国等国的经验，规定一些例外的补偿方式。这可根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵活掌握。可以考虑采取以下补偿办法：
(1)债券或股权补偿。对于综合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营，以保障和维护农民的利益。把农民的土地补偿费折成股份是一种非常好的方式。农民作为集体的一员，享有的土地承包经营权和收益权不会因为土地征收而被剥夺。土地被国家征收后，土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产，由股份公司或股份合作社的管理者经营管理，农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益，从而使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权，延续了农民与土地的关系，有效的保障了所有人的根本利益。{14}
(2)替代补偿。即赋予被征收人请求替代地(或代偿地)补偿的权利。如果能由需用土地人先取得附近适宜的土地作为替代地或代偿地，然后再按被征收土地的价值计算应发给的替代地或代偿地的面积。这样一方面可以促进土地资源的利用，另一方面也可以使被征收人维持其原有的生活状况，同时还可以减少需用土地人筹措资金的困难。当然，替代地或代偿地的补偿应当根据土地被征收人的请求而作出。倘若被征收人必须依靠土地来维持其营业、职业及其他重要工作时，而需用地人又能提供适当的土地作为替代地或代偿地时，则被征收入可以请求补偿其土地。反之，倘若被征收人不愿意以替代地或代偿地补偿，则应以现金作为补偿。须注意的是，被征收的土地的地价与替代地的地价之价差应该补偿给农民。这种补偿方式在土地资源丰富的地区比较可行。同{14}
4.完善土地征收补偿程序
综合考虑日本、韩国、台湾地区等立法例，结合我国现行管理体制，我国的土地征收补偿程序可以设置如下：
(1)前置程序。除国防、交通、水利、公共卫生或环境保护事业，因公共安全原因急需使用土地，来不及与土地所有权人协商外，需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地；所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的，方可提出征收申请。
(2)征收申请与审批程序。由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限)，审批部门受理后，通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告，利害关系人可以在公告期间提出意见，必要时，可以要求召开听证会。批准决定作出后，由市县土地行政主管部门予以公告。公告后，被征收人禁止实施改变土地用途、抢栽抢建等行为。同时，征收土地价格也被固定下来。被征收人或者利害关系人对于审批决定不服，可以申请复议或提起诉讼。
(3)补偿裁决程序。在批准征收决定作出后，需用地人与被征收人可以就征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。对裁决不服的，可以申请复议或提起诉讼，但不影响征收继续实施。复议或诉讼要求补发补偿差额的，在结果确定后发放。
(4)土地征收完成。具体可分为如下步骤：1.土地征收补偿费发放。需用地人应当在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用；逾期支付的，除有正当理由外，征收决定失效。被征收人拒绝受领的，需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设立的保管专户。土地补偿费用发放后，征收客体的权利发生转移。但是在未办理登记之前，需用地人不得处分其权利。2.限期迁移。被征收人在收到征收补偿一定期限内，应当迁移完成；逾期不迁移的，由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定，申请法院强制执行。3.办理权利登记。
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