《国有土地上房屋征收与补偿条例》之齐精智律师解读

中华人民共和国国务院令第590号

《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

总理温家宝
二○一一年一月二十一日

齐精智律师解读：依据2007年8月30日，全国人民代表会常务委员会关于修改《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

国务院依据法律的授权制定相关的行政法规。本条例的法律效力要低于全国人大及其常务委员会所制定的法律。

第一章 总则

第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

齐精智律师解读：本条例仅仅调整国有土地上的房屋拆迁补偿，并不涉及农村集体土地上房屋的拆迁补偿。所以，在全国各大城市中各级政府搞的轰轰烈烈的“城中村改造”与本条例没有法律上的关系。

第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。

齐精智律师解读：依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，政府只有为了“公共利益”才能征收国有土地上的私人房产。征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有，不以私人同意为条件。

但若不是以“公共利益”为目的的拆迁，则政府不能强制，必须征得被拆迁人的同意。

第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

齐精智律师解读：本条属于宣示性的条文，具体效果如何？还要看本条例的下文有无具体条文保障“决策民主、程序正当、结果公开”。否则，只能是“法律花瓶”而已。

第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

齐精智律师解读：已经失效的《城市房屋拆迁管理条例》规定，政府以行政许可的方式将拆迁许可证颁发给拆迁人。一旦拆迁人与被拆迁人达不成“拆迁补偿协议”， 县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁。

而本条例明确规定，所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为，政府作为拆迁主体对此负责。被征收人对政府的征收决定不服的，既可以进行行政复议，也可以进行行政诉讼。这样政府就只能做征收的运动员，不能做裁判员了。

第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

齐精智律师解读：承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的，政府作为拆迁主体为了“公共利益”拆迁，如果参杂商业利益，被拆迁人的合法权益将难以保障。

第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

齐精智律师解读：“土地财政”对地方政府来讲至关重要。自从1994年中央与地方开始实施分税制财政管理体制后，拆迁卖地已经成为地方政府的生存之道。简单的上级部门监督是无法抑制地方政府拆迁或违法拆迁的欲望的。

第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

齐精智律师解读：政府作为拆迁主体在拆迁过程中有违法行为，被拆迁人再向政府举报，意义何在？

第二章 征收决定

第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

齐精智律师解读：本条是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的核心条文，也是争议最多的条文。

本条以列举的方式对何为“公共利益”予以界定，而本条中最影人争议的就是“旧城区改造”。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十六条的规定：“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。”

作为拆迁主体的市县（区）政府，如果要对“旧城区改造”，那么当先经本级人民代表大会常务委员会审议后，再报上一级人民政府审批。

故市县一级政府对“旧城区改造”没有权力决定！

第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

齐精智律师解读：国有土地上的房屋拆迁改造属于系统工程，必须和其他社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划相结合。

第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

齐精智律师解读：市、县级人民政府作为拆迁主体，但实际实施工作的是城改办。而且要对征收补偿方案予以公布。

第十一条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

齐精智律师解读：旧城区改造中，多数被征收人认为征收方案不合法的，政府应当组织听证会。“多数”应当理解为“过半数”。

因为法律中的多数只有“普通多数”和“绝对多数”之分。“普通多数”是指过半数，而“绝对多数”是指超过三分之二。但依据立法实践，只要法律没有特别说明是三分之二“绝对多数”，那么就是过半数的“普通多数”。

第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

齐精智律师解读：房屋征收事关社会和谐稳定，以“稳定压倒一切”为纲的政府当然要经政府常务会议讨论决定。

本条第二款是大家热捧的热点，即所谓的“先补偿后安置”。依据《物权法》第二十八条的规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”

即一旦政府的征收决定作出生效之日起，你家的房屋所有权就已经是政府的了。这和被拆迁人是否签订拆迁协议已经没有关系了！而被拆迁人如果选择的是产权调换，你的安置房可能2、3之后才能建好并入住。

但在征收决定作出生效之日，此时此刻，曾经属于你的房产已经和你没有关系了！这叫什么“先安置后拆迁”？

第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

齐精智律师解读：你作为建造在国有土地上房屋的产权人，比如说“商品房”的业主。你当时向开发商所付购房款中包括房屋的建筑安装成本和一定期限的国有土地使用权费用。

但是，在政府以“公共利益”把你拆迁的时候，最多向你补偿房屋的建筑安装成本（还要算折旧），你曾经花钱向政府购买的70年国有土地使用权，政府则要无偿收回！

第十四条 被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

齐精智律师解读：市县政府所作出的征收决定属于具体行政行为，具有可诉性。但依据《行政诉讼法》第四十四条　诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；

（三）法律、法规规定停止执行的。

本人认为：政府所作出的征收的具体行政行为，如果在诉讼期间不停止执行的话，一旦拆迁完成，对被拆迁人所造成的是难以弥补的损失！所以，在诉讼期间，征收具体行政行为应当停止执行。

第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

齐精智律师解读：房屋征收部门对被拆迁对象的摸底调查是征收补偿的依据。

第十六条 房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

齐精智律师解读：“房屋征收范围确定后”，房屋征收决定公布前，被拆迁人是不知道自己的房产要被拆迁。被拆迁人在不知道自己的房产被列入拆迁范围之前，对房产进行改建是违法的！前提政府在“房屋征收范围确定后”必须让大家知道，否则便是“恶法”。

第三章 补偿

第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

齐精智律师解读：本条对于承租人在拆迁中的合法权益没有相应规定。非商业经营承租人即使在拆迁中有经济损失也不会有任何经济补偿。而具有营业执照并依法纳税的营业承租人的经济损失，会从停产停业损失的补偿中得到弥补，但在实践中这笔钱大多是归房产出租人所有。

第十八条 征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

齐精智律师解读：征收个人住宅的由市、县级人民政府优先给予住房保障。想法是好的！但在实践中，廉租房、经济适用房本身就已千疮百孔，自顾不暇。对被拆迁人很难有帮助！

第十九条 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

齐精智律师解读：本条规定政府对被拆迁房屋的补偿不低于市场价！

法条中所说的“被征收房屋类似房地产的市场价格”是否包括国有土地使用费？因为我们知道，开发商出售商品房所说的每平方米多少钱，是包括一定期限的国有土地使用费。

而决定房产价格的主要因素是地理位置。地理位置越好的地方，政府向开发商出让国有土地出让金的数额也会越高。而开发商以高额地价开发商品房，便会以地理位置优越为由大幅提高楼价。这就是“地王”不断涌现的原因。

房屋本身的建筑安装成本在同一区域，不会有太大的区别。导致房价差异巨大的主要是地理位置。

第二十条 房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

齐精智律师解读：建议省、自治区、直辖市制定具体办法时，可以考虑让被拆迁人有权利选择本省以外的评估机构，这样才能最大可能的切断评估机构与本地政府的利益关系。

第二十一条 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

齐精智律师解读：在以前（《城市房屋拆迁管理条例》），被征收人在法律上有权利选择货币补偿或产权调换。但政府用将近十年前的房产评估标准，来评估被拆迁房产。结果是你的房产在几乎不考虑地理位置的情况下，评估价格的要大大低于同地段房产，你自然会选择产权调换。其实，被拆迁人根本就没有权利去选择！

旧城改造必须是就地安置。否则，城中心旧城改造，你却安置到郊区，被拆迁人不同意还被暴力拆迁！天理何在？

第二十二条 因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

齐精智律师解读：关键是安置以及过度费用的问题。被拆迁人被迫搬家就已经是自己的财产权益造成巨大损害，所以费用要高于通常标准。

第二十三条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

齐精智律师解读：被拆迁人想要因征收房屋造成停产停业损失，而获得足额补偿，就必须严格按照法律经营。而完全严格依法经营，生意往往是做不下去的！两难的选择！

第二十四条 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

齐精智律师解读：在旧城区改造中，很多房产之所以没有房产登记的原因非常复杂，不能机械适用法律而损害被拆迁案人利益！

第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

齐精智律师解读：一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼，应当是民事诉讼。

第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

齐精智律师解读：同样，本人认为在诉讼期间，应当停止执行征收行为。

第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

齐精智律师解读：本条所说的“先补偿、后搬迁”仅仅指被拆迁人选择货币安置的情况。如果被拆迁人选择产权调换是无法做到“先补偿、后搬迁”的。

第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

齐精智律师解读：本条的直接法律效果是废除了行政强制拆迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府只能依法申请人民法院强制执行。而不能自己进行行政强制执行。

第二十九条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

齐精智律师解读：阳光是最好的防腐剂！只有将整个征收拆迁过程公开透明，才能最大限度的遏制腐败！

第四章 法律责任

第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十三条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第三十四条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

齐精智律师解读：法不溯及既往！本条例对施行前已经发生的行为不具有法律约束力，应当适用行为时的法律。

第四章 法律责任

第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十三条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第三十四条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。



【作者简介】
齐精智，陕西诺尔律师事务所律师。