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第三种调整机制(上)

发布日期:2004-11-16    文章来源: 互联网

  摘要:本文在比较“行政调整机制、市场调整机制和非政府非营利组织调整机制”的基础上,重点研究了“第三种调整机制”的发展过程、第三部门的特点和作用、治理方式的形成和特点,具体分析了第三种调机制在环境资源法中的运用。认为环境资源法学研究的重点是将环境资源保护群众组织和社区建设、各种生态区建设结合起来,研究如何健全中国的环境资源治理机制,使中国的环境治理法治化,以促进中国的生产清洁化、市场绿化和社会生态化。

  关键词:环境资源法、第三种调整机制、治道变革、社区建设、社会生态化

  基于环境资源法调整对象的特殊性和综合性,即基于环境资源法既调整人与人的关系、又调整人与自然关系等特点,环境资源法在其发展过程中形成了一套富有特色的调整机制。笔者在《调整论──对主流法理学的反思与补充》 一书中对环境资源法的调整机制作了初步阐述。该书从组织制度角度出发,将环境资源法的调整机制概括为三种:行政性政府组织调整机制即行政调整机制;营利性企业组织调整机制即市场调整机制;非政府非营利组织调整机制即社会调整机制。前两种调整机制基本上已经家喻户晓,学术界对其研究比较充分。第三种调整机制基本上属于一个新的研究领域,学术界对其研究还仅仅开始,甚至对该机制是否存在、有哪些不同于前两种机制的特点等基本问题,都存在不同的认识。本文拟对第三种调整机制进行初步探讨,以期抛砖引玉,进一步推动第三种调整机制的理论研究和实际应用。

  1 三种调整机制的概念及其区别

  凡是与人有关的关系、矛盾和问题,人都可以用相应的方法、方式进行调整,人与人的关系和人与自然的关系也不例外。对不同调整方法、方式的法定化、制度化和程序化,形成不同的法律调整机制。人类社会(society)是指由人类、人的活动和人赖以以生存的自然环境组成的综合体, 人通常以一定的社会组织形式进行活动,从不同角度对人的社会组织可以进行不同的分类,其中一种分类方法就是将各种社会组织归纳为行政性的政府组织(即第一部门)、营利性的企业组织(即第二部门)和非政府非营利组织这三大类型。从上述三种组织制度出发,当代社会形成了具有不同特点和风格的三种调整机制。

  1.1 行政调整机制,即行政性政府部门调整机制

  行政调整机制,是指通过行政性政府组织,以行政手段这种“看得见的政府之手”,如政府责令企业限期治理污染等行政命令措施,调整人与人的关系和人与自然的关系。这种建立在强制性权威基础上的政府组织,适合于调整人与具有安全、公正等垄断性公共物品 性质的环境资源的关系。行政调整机制也称国家机制、政府机制或统治机制,它以行政手段即政府命令为主要手段和特征。理想的政府调整机制是“善政”(good government)。善政的要素是:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、公正的行政管理。

  1.2 市场调整机制,即营利性企业组织调整机制

  市场调整机制,是指通过作为市场主体的营利性企业组织,以市场机制或市场这一“看不见的手”调整人与人的关系和人与自然的关系。市场是人与人的交易活动的总称,市场机制主要是一种调整人与人的关系的机制,或者说市场的直接作用是调整人与人的关系。但是,市场通过调整人与人的关系,也可以转变、改变人对自然的关系即间接调整人与自然的关系,特别适合于调整人与具有私人物品 性质的环境资源的关系。例如,在20世纪90年代,美国克林顿政府的智囊团曾提出“使市场起绿化作用”的口号,认为“在出现了新的环境挑战和人们对遵守规章条例的负担增加敏感的时代,在许多情况下,市场力量能为保护环境提供一个比中央集权的管制更加强有力、影响更加深远、效率更高和更民主的手段。” 市场调整机制简称市场机制,它以市场手段即自主契约、自由交易和公平竞争为主要手段和特征。理想的市场调整机制是自由公平竞争和法治的自由市场。

  1.3 社会调整机制,即非政府非营利组织调整机制

  社会调整机制,是指通过非政府非营利组织(Non-Governmental、Non-Profit Organizations), 以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整,如利用环保群众运动和环境道德舆论去克服外部性的败德冲动。法国思想家孟德斯鸠曾用“中间组织” (intermediary bodies)一词来形容现代西方学者所谓的“市民社会”(civil society),指的是在概念上坐落于国家和家庭之间,但是又不依赖于任何一方的社会组织和社会生活。非国家非营利组织适合于调整人与具有非垄断性公共物品 性质的环境资源的关系。之所以出现有别于政府和企业的第三领域或公民社会,形成用治理代替统治、用协作代替竞争的机制,是为了克服和弥补市场的失效和政府的失效。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限,单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置即达到帕累托最优(Pareto optimum)。同样,仅仅依靠政府的计划和命令等手段,也无法达到资源配置的最优化,最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府的失效和市场的失效,愈来愈多的人主张以治理机制对付市场调整和政府调整的失败。社会调整机制,又称非行政非市场调整机制、非政府非营利组织调整机制、治理机制和第三种调整机制,说它是社会调整机制是因为它主要适用于公民社会或市民社会即非政府非营利组织,说它是治理机制是因为它的主要调整方法是治理(governance),说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制(行政调机制)和第二种调整机制(市场调机制),它以各种公共的或私人的个人和机构的合作和协调为特征,即以非赢利、非统治手段的治理为特征。理想的治理机制称为“善治”(good governance)。善治的要素是严明的法度(合法性)、清廉的官员(责任性)、很高的行政效率(有效性)、良好的行政服务(协调性)、公开的信息(透明性)、公众参与(合作性)等。

  对上述调整方法和机制,哪个重要、何种优先,一直存在不同观点和争论。奉行“市场调节”主宰观或“市场信任”的称之为“第一道路”;奉行“政府调节”主宰观或“国家信任”的称为“第二道路”;奉行“市民社会即第三部门调节” 途径或“公众信任”的称为“第三道路”或“新型道路”,他们主张“走向市场经济但不是走向市场社会”,重视“政府调节但不依赖政府保姆”。在现代市场经济体制国家,上述三种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式,并且相互依赖、相互补充。

  一般认为,首先应该充分利用市场机制调整人与人的关系和人与自然的关系;在市场机制无效、低效或失灵时,要及时引入国家或政府干预;第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结合前两种机制进行,特别在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下,第三部门和公众参与更能发挥作用。但在现实社会,这三种方法往往同时、结合发生作用,不过三种方法的作用大小不同而已。通过这三类方法的分解与组合,可以形成多种调整人与自然关系的机制和模式。上述三种方法都与环境资源法律调整有关,通过环境资源立法可以将上述方法法定化,即将上述方法提高到法律原则、法律手段、法律制度的高度。通过环境资源法的实施,将调整人与自然关系的行政手段变成依法行政机制,将调整人与自然关系的市场秩序变为法治化的市场秩序,将调整人与自然关系的非政府非营利组织方式变为崇尚法治的市民社会,从而保障上述各种调整人与自然关系的方法和措施的贯彻与落实。所以,那种将调整人与自然关系的法律机制与调整人与自然关系的行政调整机制、市场调整机制、社会调整机制、科学技术调整机制、宣传教育调整机制等相割裂、相对立的观点,是不符合实际情况和实际需要的。所谓调整人与人的关系和人与自然关系的环境资源法律机制,其实是通过法律选择、组合、优化和有效实施上述各种方法的机制。

  2 第三种调整机制产生和形成的过程

  二十世纪的一个重大转变是,无论在全球范围,还是在地区、国家和社区范围,涵盖“非政府非营利组织”和“治理”的第三种调整机制正在深入人心。笔者认为,第三种调整机制主要是整治政府危机和市场危机的产物,是第三部门(即非政府非营种组织)兴起和治道变革的产物,是民主运动和绿色运动的结晶。

  2.1 行政调整机制和市场调机制的成就和不足

  迄今为止,市场调整机制与行政调整机制既是调整人与人的关系的主要机制,也是调整人与自然关系的重要机制。第三种调整机制则是整治政府危机和市场危机的产物。

  从15世纪重商主义兴起至18世纪古典经济学的胜利,这个时期奉行古典经济学的自然、自发秩序论。人们认为市场秩序是自发的,是出于个体的人的天性所要求的,因而是自然的本质;市场秩序的基础是个人不可剥夺的天然的享受财产所得的权利。这个时期是古典主义的市场自发秩序论战胜封建人为专制秩序论和重商主义的国家干预论的过程。在19世纪,欧洲和北美洲的大多数国家的经济处于自由放任(laissez-faire)的时代,垄断经济领域的主流学说是由亚当?斯密著的《国富论》(1776年)所代表的微观经济学 .亚当?斯密对任何固有的权力(无论是私人垄断还是政府独裁)都持不信任态度,认为政府对自由竞争的任何干预都几乎必然有害,他用几百页的篇幅抨击了政府数不胜数的干预蠢举,认为这类干预会限制市场体系的正常运行,并最终损害工人和消费者的利益。他指出:“每个人都力图利用他的资本,使其产出能实现最大的价值。一般说来,他并不企图增进公共福利,也不知道他实际上所增进的公共福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的利益和所得。但在他这样做的时候,有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另一种目标,这种目标并非是他本意所要追求的东西。通过追逐个人利益,他经常增进社会利益,其效果比他真的想促成社会利益时所能够得到的那一种要更好。”这种被译为“别管我们”的学说认为,政府应当尽可能地减少干预经济,尽可能地将经济决策留给市场供求机制去完成。这种学说支持的自由放任状态造成了工业革命之后的经济大发展,也带来了工业革命之后的市场失灵和环境大破坏。

  进入19世纪末以后,由于未加管束的资本主义的过度发展,导致经济危机接连发生(如1929~1933年的大萧条,仅美国在第二次世界大战后就发生了9次衰退),美国及西欧工业国家纷纷放弃自由放任的思想,由约翰?梅纳德?凯恩斯所代表的宏观经济学开始在经济领域占据统治地位,由此产生了20世纪30年代的“凯恩斯革命”和“罗斯福新政”,宣告了“自由放任主义的终结”。 宏观经济学家发现:在现实世界中,没有一种经济能够完全依照“看不见的手”的原则顺利运行;在一定条件下,完全竞争 经济是有效率的(这里的效率是指:无法在不损害其他人经济福利的前提下,增进某个人的经济福利);但市场并不总是产生最有效率的结果;当出现外部性时,“看不见的手”的原理就会崩溃,市场就会失灵;政府在应付经济危机、调节市场、提高效率、增进平等以及促进宏观经济的稳定增长等方面具有不可能被替代的作用。近50多年来,发达国家运用凯恩斯革命的启迪,政府逐步被授予越来越多的经济职能,一系列由政府制定和控制的公共政策、公共机构、公共项目应运而生,它们彻底抛弃了旧的、正统的政府不干预理论及与之相适应的货币、财政、政治政策,在新的政府货币政策和财政政策的刺激下,市场经济经历了前所未有的增长,这种制度被称为福利国家。这为防止经济危机、防治环境污染、加强对经济活动的环境行政控制提供了一定条件,由此带来了二战后前所未有的经济繁荣、社会发展和环境行政管理强化。

  但是,政府管制经济和提供公共物品、社会福利的进一步发展,也带来了政府财政负担过重、公共支出扩大、“公有地的悲剧”等政府失灵问题。有关公共选择理论的研究发现,强调政府行政调整所遵循的是“哈韦路假设”, 正是借助于这一假设,政府通过行政干预可以消除市场失灵而实现资源配置的最优化;但是,政府并不始终是公共利益和消除外部不经济性的合理代表、正当代表,随着对“哈韦路假设”的怀疑或否定,“政府失灵论”或“政府失败论”应运而生,“公共选择学说的贡献在于证明市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”。 进入20世纪70年代之后,在东欧,一些高度运用政府控制权力控制经济的计划经济国家相继出现了严重的“政府失灵”局面和经济发展缓慢的恶果。在西方工业发达国家,随着经济增长率回复到正常水平,对于政府职能的怀疑思潮有所抬头,政府计划越来越不受欢迎。批评者们认为,政府不但没有解决问题,反而成了问题本身,政府失灵与市场失灵一样严重。政府失灵主要表现在政府垄断、干预不当、政策不当等方面。由于许多国家控制政策的失败致使“国家失灵论”或“政府失灵”论兴起,凯恩斯主义的经济政策和理论遇到了他们所不能解决的问题,以新经济自由为哲学基础的新自由主义思潮兴起。新自由主义,又称“新自由主义共识”、“华盛顿共识”,其基本观点是,无论是发达国家还是发展中国家,其所面临的问题都可以简单地通过释放和鼓励私有市场的办法得到最有效率的解决。但是,主张政府调整的保守主义思潮也不甘落后,他们对以公共选择理论为代表的新自由主义思潮进行了反击和批评。 随着全球金融危机和各种社会问题的不断出现,甚至连“新自由主义共识”的热情的倡导者、世界银行首席经济学家约瑟夫?斯蒂里茨(Joseph Stiglitz)也认识到:“华盛顿共识所倡导的政策……是不全面的,有时还会误导……不只是经济政策和人力资源决定经济成果,还有一个国家种类机构的质量也是重要的决定因素。” 进入20世纪80年代以后,以美国为代表的西方工业发达国家和以中国为代表的经济转型国家,分别通过制定国家宏观调控政策、减税、放松经济管制和从计划经济向市场经济转变,即将政府之手与市场之手结合起来,实现了经济的继续发展。上述作法和观点为同时运用市场机制和行政机制保护环境创造了条件。

  经济学家通过总结近二百年来正反两方面的经验教训认识到:无论是亚当?斯密理论发现的“看不见的手”,还是由约翰?梅纳德?凯恩斯发现的政府宏观调控之手,都是有条件的。竞争性市场经济的一个重要特征,即在完全竞争和不存在市场不灵的情况下,市场会用其资源尽可能多地产生出有用的物品与劳务;但在存在不完全竞争和外部性(如存在垄断、污染时)等市场不灵的情况时,看不见的手的效率特征就可能遭到破坏,市场就不能提供有效率的资源配置。市场机制是令人赞叹的组织生产和配置资源的方法;但是,市场并不能解决一切问题,市场是一种代价昂贵的结构,需要支付时间、信息费用等交易费用;如果交易费用过高,就会导致市场失灵;市场失灵会导致不良的经济后果,市场并不一定产生公平的收入分配,它可能导致不可接受的极大的收入与分配的不平等。政府之手可以在“看不见的手”不能发挥作用的领域发挥作用,政府的适当介入会纠正市场失灵的缺陷,政府可以通过供应公共品(如环境资源)、管制外部不经济性以及运用财政政策(税收和支出政策)、货币政策(影响利率和信贷条件)等手段纠正市场所造成的不公平现象。但是,政府对经济的干预不是万能的,也不是总是正确的,政府的行政管制或干预往往发生不当、过分甚至错误等政府失灵的现象。在市场经济下,政府也要利用市场机制来解决市场失灵问题。一个有效率并且人道的社会要求混合经济的两个方面-市场和政府同时存在;现代经济的运作,如果没有市场或政府,就都会孤掌难鸣。划分市场和政府的合理界限并制定实施相关的政策,是一个持久的问题。在与公民及其政府有关的诸种学科中,一个最富于创新和挑战性的主题,就是研究如何科学划分、合理确定和有效实施政府与公民、行政控制与市场控制之间的界限及其有关的职责、权益和行为。

  2.2 国外第三部门的兴起

  第三种调整机制之所以也称社会调整机制,主要是源于公民社会的概念和理论。不少学者指出,以非政府非赢利组织为代表的第三种社会组织形式,又称市民社会或公民社会(civil society),是继政府组织和企业组织之后组织创新的一种重要形式,被认为是21世纪社会组织的一种主导形式和发展趋势。根据俞可平的研究,各国学者对公民社会提出了许多不同的定义,大体上可以分为政治学意义上的和社会学意义上的公民社会,但两者都把公民社会界定为民间组织,即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。 非政府非赢利组织又称民间组织或公民社会组织(civil organizations or civil society organizations,简称CSOs),离开民间组织就无所谓公民社会。所以,人们常常简单地将民间组织直接等同于公民社会,将第三种调整机制简称为社会调整机制。

  历史经验证明,市场失灵导致了二十世纪三十年代以来风行于世界各国的凯恩斯主义,政府对经济发展进行全面的干预,这种干预导致了西方福利社会六、七十年代以来的经济滞胀,即政府失灵。因此,市场与政府作为单独力量协调社会政治、经济发展均导致失败。为纠正和整治市场失灵和政府失灵,人们试图通过非政府非市场的第三种机制来实现经济、政治的良好运行与发展。这是因为:第一,政府的能力和作用是有限的,政府在配置社会资源时无法达到最优化,不能总是促进和保障公民的政治利益和经济利益,政府存在着失灵,而这种有限性并不取决于这个政府是非民选的(专制独裁的),还是民选的(民主的),这已被当前世界范围内统治危机的出现和许多国家在提供公共服务时所表现出的捉襟见肘所证明;第二,市场机制存在着自身难以克服的先天性缺陷,它在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端行为、克服生产的无政府状态、避免“公害物品”、保护社会弱势群体等方面存在着内在的缺陷,单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置,也无法实现社会的可持续发展。因此,维护一个强大的、活跃的、参与式的第三领域或公民社会,使国家对公民更加负责任,使市场更具有人情味、道德味和文化味,弥补政府能力不足和市场缺陷,是很有必要的。

  在二十世纪七十至八十年代,第三部门(the third sector ) 即非政府非营利组织作为一种社会力量开始崛起,这使得社会分化出行政性政府组织、营利性企业组织和非政府非营利组织三种力量,形成了一种三元结构。这种三元结构,是导致形成新的治理(governance)模式和第三种调整机制的重要原因。据约翰霍普金斯非营利部门比较项目的研究成果,到1995年止,除宗教团体外,在调查的22个国家中,非营利部门是一个1.1万亿美元的产业,它雇用了相当于近1900万个的全职工作人员 ,其非营利支出平均达到国内生产总值的4.6%,其就业占所有非农就业的5%,占所有服务行业就业的10%,占所有公共部门就业的27%.如果将这些国家的非营利部门比做一个单独的国家,它将成为世界第八经济大国,比巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙还要领先。 全球公民社会即是全球性的民间社会,它主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成。据最新出版的《国际组织年鉴》统计,在现的4835O个国际组织中,非政府的国际公民社会组织占95%以上,至少在46000个左右。又如,1972年,参加联合国环境大会的非政府组织还不到300个,到1992年注册参加联合国环境与发展大会的非政府组织多达1400个,同时参加非政府组织论坛的非政府组织多达18000个。1968年在德黑兰国际人权大会上,只有53个非政府组织获得了观察员身份,4个非政府组织参加了大会预备会议;而在1993年的维也纳国际人权大会上,248个非政府组织取得了观察员身份,593个非政府组织参加了大会。1975年,只有6000人参加了墨西哥世界妇女大会的非政府论坛,114个非政府组织参加了正式会议;而到1995年,30万人参加了北京世界妇女大会的非政府论坛,3000个非政府组织参加了正式会议。在第三部门大发展的形势下,非政府非营利的环境资源组织也得到了很大的发展,特别是在20世纪50年代以后,随着环境问题的日益严重和国际环境保护运动的兴起,各国的非政府环境组织以及非政府间国际环境组织蓬勃兴起,目前以绿色和平(Green Peace)、世界自然保护联盟(The World Conservation Union)、世界自然基金会(World Wide Fund for Nature, WWF)、地球之友(Earth Friend)为代表的各种绿色组织、绿党和环境保护组织,已经成为国家的和国际的非政府组织体系中的一个重要组成部分。 研究公民社会和非营利组织的著名学者莱斯特?M?萨拉蒙认为:“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么,可以说,那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。” 笔者则认为,“在全球范围内兴起的环境保护群众组织和群众运动,以保护环境和合理利用资源为主题;以建立人类与环境和谐共处的新文化和新文明,实现经济、社会和环境的协调、持续发展为目标;它实际上是人类历史上一次伟大的新型革命。这场革命全面、彻底地审查、冲击和改变着‘人与自然关系’的各个领域,不但正在引起国际社会和世界形势的一系列新的重大变化,也将对我国的社会、经济和文化产生广泛而深远的影响。”

  2.3 国外治理方式的产生和发展

  由于第三种调整机制的主要调整方式是治理,所以有人认为第三种调整机制的基本特征是治理,甚至干脆将第三种调整机制简称为治理机制。

  行政机制的要义是统治,市场机制的要义是交易。第三种调整机制之所以引起学者的广泛关注,主要是因为在许多学者看来,随着全球化时代的来临,人类的政治生活在发生重大的变革,其中最引人注目的变化之一,便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance),从善政(good government)走向善治(good governance),从政府组织的统治走向没有政府的治理(governance without government)或三种组织合作的治理,从民族国家的政府统治走向全球治理(global governance)。因而,涵盖第三部门、治理、善治的第三种调整机制不仅引起了学者的关注,也为政治家和政治组织所关注。治理、善治和全球治理的理论与实践之所以能在20世纪90年代勃兴,其深刻的原因在于,它是全球化进程的逻辑结果,是冷战结束后国际政治经济秩序的新的发展形态,是国际规制有效性的现实要求,是全球公民社会和世界民主潮流的产物。

  “治理”一词是英文“governance”的翻译,在台湾被译为“治道”,目前“治理”和“治道”通用。“治理”不同于环境保护和环境资源法中常用的“治理”(elimination)、统治(government)、控制(control)和管理(management)。笔者在1997年介绍当代环境法的发展特点和趋势时,曾写过如下一段话 :

  根据联合国大会的决议(1992年12月),联合国成立了“可持续发展委员会”(CSD),该委员会由53个国家的代表组成。根据“环境与发展委员会”、“国际发展委员会”和“裁军与安全委员会”等联合国委员会在1989年召开的会议的决议,在1991年制定了一个叫做《在二十世纪九十年代的共同责任》的文件。根据该文件,经联合国秘书长批准于1992年成立了一个由28个成员组成的“全球管理委员会”(Commission on Global Governance)。该委员会于1994年编制的报告 指出:“全球管理的发展,是人类组织地球上的生活的工作的进程的一个部分,并且这一进程将继续下去。我们的工作仅仅是发展进程中的一个公共交通站。……我们正处在全球管理需要启动和革新的时代。”在环境资源管理方面,该报告强调全球化的必要,认为:“贫困、人口、消费和环境之间的联系以及他们的全部性质已经变得越来越清楚,对它们的管理采用综合的、全球的方法,以及在全世界范围内接受可持续发展学说,是必要的。”该报告呼吁“对所有国家的传统的发展方式进行根本的改变”,提出了在联合国建立“经济安全理事会”(Economic Security Council)的建议。使该报告感到为难的是如何区分“全球管理”(Global Governance)和“全球政府”(Global Government)这两个概念。该报告认为,不应从上述术语的相似产生误解,我们并没有承诺走向“世界政府”。

  这是我初次接触英文“治理”(governance)的术语,由于当时我国法学界还没有全面引入和介绍“治理”(governance),在环境法学界很少研究“治理”或“治道”(governance),我本人也没有看到详细介绍“治理”(governance)的中文翻译资料,于是勉强将“governance”译为“管理”。但又发现governance有不同于“管理”(management)的涵义,为了以示与管理一词的区别,我特别在翻译中引用了英文原词governance.在此特加以更正和解释。

  通过笔者进一步的研究学习得知,“governance”是20世纪90年代以来被社会科学家新拓展并广为使用的一个术语和研究领域,开始中文往往译成 “管理”、“统治”,但目前多译成“治道”或“治理”。据考察,1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”(crisis in governance),此后“治理”一词开始广泛用于政治发展研究中。有人认为,在过去的15年中, 国际社会科学文献中最为流行的术语之一便是“治理”(governance)。例如,世界银行1992年年度报告的标题就是《治理与发展》(Governance and Development),经济合作与发展组织(OECD)在1996年发布了《促进参与式发展和善治的项目评估》(Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance);联合国开发署(UNDP) 1996年的一份年度报告的题目是《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》(Governance for Sustainable Human Development,Management Development and Governance Division);联合国教科文组织(UNESCO)在1997年提出了一份名为《治理与联合国教科文组织》(Governance and UNESCO)的文件;《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”(Governance)的专号。在前社会民主党国际主席、德国前总理勃兰特的倡议下,瑞典前首相卡尔森(Ingvar Carlsson)等28位国际知名人土鉴于联合国在1990~1991年海湾战争中所树立的威望,在1992年发起成立了“全球治理委员会”(Commission on Global Governance),并且在1995年联合国成立50周年之际发表了题为《我们的全球之家》(Our Global Neighborhborhood )的行动纲领,目前该报告已经被翻译成15种语言在世界范围内广泛流传。该委员会在1999年再度发表了一份报告,进一步阐述公民社会和改善世界经济管理对于全球治理的重要意义,并出版了一份名为《全球治理》的杂志。治理与善治理论与传统政府统治理论的一个重大区别,是其适用范围超越了国家的界限,而可以适用于更加广泛的超国家层面。当人们将治理的分析框架应用于国际层面时,“全球治理”理论便应用而生。 将治理、善治和全球治理的思想直接应用于实际的最初机构,是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代,这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究,而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家,它们就要求这些国家进行必要的改革,使之符合其善治的标准。

  与治理的国际运用相适应,治理在各国政治社会经济生活中也得到了反映。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地把“少一些统治,多一些治理”(less government,more governance)当作其新的政治目标,这一目标构成了“第三条道路”的重要内容。 “施罗德把‘’新治理‘’作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念,其背后的含义是:国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了,要从新的角度出发,推行‘新治理’,而新治理的核心是‘公民社会’。国家的行动能力受到限制,这是施罗德提出新治理的基本前提。”

  2.4 中国第三部门和治理的兴起

  在国外和国际非政府非营利组织的影响下,与国外和国际社会中第三部门和“治理”的发展相适应,中国有关第三部门和治理的理论和实践也得到了相应的发展。

  中国在1978年改革开放前,思想上紧绷的是“无产阶级专政”和阶级斗争之弦,组织上奉行的是一种政治上高度一元化的政治组织体制,包括法学家在内的许多人把政权理解为镇压之权,把政府行政管理理解为统治,公与私、国家与社会、政府与企业、政府与民间几乎完全合为一体,或者说,公吞没了私,政府组织吞没了企业组织和非政府组织。在这样一种政治背景、意识形态下,“民间组织”、“非政府组织”和“市民社会”是具有政治性的敏感词;在某些人眼中,“市民社会”就是资产阶级社会,“非政府组织”就是反政府组织,“民间组织”就是黑社会组织。那时中国在名义上也存在着少数人民团体和群众组织,例如在20世纪50年代初,全国性社团有44个,到1965年约100个,还有6000个地方性社团。 但从严格的意义上说,所有这些组织和团体都是各级党政机关的附属部门,与党政机关融为一体,也就是说中国并不存在一个独立于政府组织的公民社会或第三部门。与此相适应,当时的中国也根本没有“治理”或“治道”的概念。

  自1978年中共十一届三中全会实行改革开放以来,由于中国政府鼓励和支持各种所有制形式共同发展,集体、个体、私营经济在过去20多年中取得了长足的发展,民间组织的政治、经济和法律环境逐步改善。据统计,1998年的工业总产值为119048亿元,其中国有和国有控股企业为33621亿元,集体企业为45730亿元,个体企业为20372亿元,其它经济类型企业为27270亿元,非国有制企业在工业总产值中所占的份额已经远远超过了国有及国有控股企业。各种类型的公私企业构成了中国市场经济的主体。经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润,也大大增加了个人的可支配性收入,它们都成了民间组织的主要经费来源。另外,中国公民的生活水平在20年间得到了迅速的提高,1978年至1998年,农村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元,扣除物价因素,实际增长3.5倍,年平均增长率超过8%;城镇居民家庭人均收入由343.4元提高到5425元,扣除物价因素实际增长2倍,年平均增长6.2%16.生产率的提高也减少了公民的劳动时间,加上90年代初中国城镇职工开始实行双休日工作制,使得更多的城镇居民有闲假从事各种兴趣活动。这样,越来越多的公民既有时间,又有财力去从事自己感兴趣的业余活动,特别是文艺、体育、旅游等活动,这些年中大量涌现的各种公民自发的兴趣活动组织正是这种趋势的反映,如各种娱乐性的俱乐部、运动协会、私人交谊组织、旅游团体等等。

  80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革,其中的许多变革直接或间接地促成了第三部门的发展和治道的变革。第一,政府日益重视法制和法治,公民的结社自由开始具有实质性意义。根据中国宪法,公民有结社的自由,这是第三部门发展的最根本的法律依据。但在改革开放前,结社自由实际上是一纸空文。一般公民如若擅自提出结社申请,不仅不可能获得政府的批准,而且可能会因此而遭受政治风险。所以,没有人会向政府提出自愿结社的申请,纵使有极个别的人提出申请,也必定徒劳无功改革开放后,中国政府开始强调法制和法治,把法制和法治定为基本的国策,并且采取实际措施保证依法治国。公民结社自由的权利得到了相当程度的实现,公民申请成立非政治性的一般社团不仅不会遭到政治的压力,而且很可能得以批准。第二,政府大幅度放权。20年改革开放的过程,从政治的意义上可以说就是从政府组织和非政府组织的高度一体化到逐渐分化的过程,这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开,政府将经营权、决策权、人事权下放给企业。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府,无论在干部管理、行政管理和社会管理方面,还是在政治决策和经济决策方面,或者在税收、财政和金融方面,改革开放后各级地方政府的权力大大增加。最后,政府对公民的管理也逐渐放松,公民自由活动的空间前所未有地增大。政府从一些管理领域撤走后,留下的真空便只能由民间组织来弥补。例如,80年代中期后中共中央决定在广大的农村,村一级的行政领导不再由上级党政机关任命,农村实行村民自治。而要实行村民自治,没有一个村民自治组织显然是不行的,于是村民委员会便应运而生,而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。第三,政府开始转变职能。80年代前的中国社会恰似一个父权家庭,各级政府就是家长,公民则似子女,家长不仅管着子女的事业前程,而且连吃、喝、拉、撒什么都管,所以机构庞大,人员臃肿。80年代后,中国一直在进行以精简机构、转变职能为主要任务的政治体制改革。这些改革使政府的职能发生了很大的变化:它弱化了其经济职能和社会职能,而强化了其行政管理职能。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中,政府不再履行直接的管理职能,而将这些职能转交给了相关的民间组织,如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。

  在国有企业获得经营自主权、非国有经济大发展和国家政治体制改革的基础上,中国的社团组织开始得到迅速发展,一个相对独立的第三部门或公民社会慢慢成长起来,80年代后得到了长足的发展。这主要表现在以下四个方面:民间组织的数量迅速增加;民间组织的种类大大增多;民间组织的独立性明显增强;民间组织的合法性日益增大。到1997年,全国县级以上社会团体发展到181318个,其中在县域范围内活动的102063个,在地区范围活动的56003个,在省域内活动的21404个,在全国范围活动的1848个。 就全国性社团而言,在1800多个社团中,团体会员14万多,平均每个社团拥有团体会员77个,个人会员5万多。在1996年的全国性社团中,学术性团体680多个(占38%),行业性团体410多个(23%),专业性团体520多个(29%),联合性团体180多个(10%)。 到20世纪90年代,全国已登记或未经登记的乡村两级民间组织至少有300余万个,占全国民间组织的2/3以上,其中村民委员会73.95万个,基层工会组织51万个。 中国还发展起了另一类比较特殊的民间组织,即所谓的民办非企业单位或民间的服务性事业单位,据初步统计,到1998年这类组织达到了70多万个。到2002年底,我国社团组织已达133340个,其中全国性及跨省域社团1712个。 与此相适应,政府与公众对非政府组织的态度也发生了根本性的变化,越来越多的人开始从拒绝非政府组织会转变为接受或默认。90年代后,中国学术界发起了一场关于民间组织(市民社会)的讨论,这一讨论的最大后果之一便是第三部门或非政府非营利组织的现实和观念在学术界取得了合法性。1998年6月民政部将原先主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织管理局”,意味着官方对民间组织的认可。目前民政部正在积极配合国务院法制办对《社会团体登记管理条例》(1998年10月25日颁布)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》进行修订工作。

  特别值得注意的是,中国的环境保护民间组织一直是第三部门中最为活跃的一个重要组成部分。到1995年,国家环境保护局系统的环保一级社团已有9个。 在中国,按照西方标准的纯民间环境保护组织虽然很少,但近几年已屡有所闻。例如,早在1983年,朱再保在湖南创办了“岳阳环保志愿者行动”组织。近20年来,该组织以学校青少年为主要活动对象,以环境教育为主线,到2001年底开展了100多项环保主题教育与实践活动,参与其活动的师生和社会公众累计2000万人次;1997年以来,该组织的会员广泛开展了创建“绿色学校”、“绿色家庭”和“绿色社区”的活动。2001年,该组织经岳阳市民政局批准登记注册,改为“湖南省岳阳市环境保护志愿者协会”,已经拥有100名个人会员和5个团体会员,还成立了“岳阳湿地之友”分会。 由于朱再保的努力工作和突出贡献,他已经获得第三届地球奖和首届中华环境奖。据1997年7月27日《中国环境报》报道,辽宁师范大学学生、生物系团委书记许岩于1985年发起成立了“爱鸟协会”,这个协会以“传、带、帮”的形式一级一级地流传至今。1994年12月,民政部正式批准由全国政协委员梁从诫先生于1994年3月在北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”,简称“自然之友”,主要研究环境教育和信息的关系,该组织曾被《中国环境报》称为中国第一个纯民间环保团体,并于1995年11月在日本获得“亚洲环境奖”。1995年1月6日,中国绿色环境发展中心在北京成立。由廖晓义女士成立的北京地球村环境文化中心是一个十分活跃的非政府环境保护群众组织,她曾在挪威获得2000年苏菲国际环境大奖。由于《中国环境报》等新闻媒体的大力介绍和有关部门的支持,1997年是中国环境保护民间组织发展较快的一年。许多民间环境保护组织开始在报纸上亮相,《中国环境报》1997年7月27日用整个头版一个版面介绍了过去从未在报上披露的6个学生环境保护组织,在此前后还介绍了一些环保民间组织。同年12月2日,“武汉大学环境保护协会-现在就行动”这一学生环境保护群众组织正式成立。据清华大学科技与社会研究所1998年的调查,在首都36所高等院校中有11所设有13个学生环保社团。1999年7月,清华大学21世纪发展研究院NGO研究中心等组织发起召开了“非营利部门与中国发展国际学术会议”。 中国非政府环境保护组织的发展为建立健全第三种调整机制创造了条件、奠定了基础。

  第三部门是推行治理的组织基础,与第三部门的发展相适应,治理或治道开始在中国流传开来,主要体现在三个方面:一是与市场经济相联系的企业治理或公司治理的加强;二是与政府体制改革相联系的治道变革或行政改革;三是与民间组织相联系的社区建设,这实际上是中国治理的综合反映。为了适应第三部门的要求,我国政府组织实行了一些治道变革,在推行简政放权、行政指导措施、行政规划、行政协议,加强与民间组织联系,改变行政服务等方面,正在逐步由“统治”向“治理”、由“善政”向“善治”转变。

  从1982年起,政府部门在公众和第三部门的反作用下,开始着手重构农村基层的治理模式。同年12月通过的新宪法正式认可了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月,中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,1986年9月,中共中央和国务院发布的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理和自我服务的作用,从此加速了村民自治的发展。1987年11月,第六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》使村民自治得以以法律的形式确定下来,中国农村村民自治开始进入制度化运作的阶段。然而,“自治并不等于民主自治。” 随着农村经济的发展,人民生活水平的不断改善,农村经济活动也突破了乡村社区的范围,一些新的社会问题也随之出现,如村霸、治安、民事纠纷等。农村基层政权组织也逐渐凸现出衰败的迹象,干群关系日益紧张。在这种情况下,农村社会出现了两种情况:一是各种传统的权威形式,如宗教势力等,在农村社区再度兴起,国家对农村社会的统治能力与合法性面临着新的挑战;二是农民的政治参与意识随着温饱问题的解决,也与日俱高。于是,1998年6月, 九届全国人大常委会审议决定全文公布《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》。中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,也充分肯定了村民自治这一党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举,并对村民自治制度的进一步发展进行了全面部署和安排,为农村基层民主政治建设的健康发展指明了方向。

  自1996年以来,中国大城市掀起了一股异乎寻常的社区建设热潮,行动最早的上海市政府于这年3月在上海市城区工作会议上提出了“二级政府三级管理”的改革方案,1998年又改为“二级政府三级管理四级网络”,拉开了城市管理体制改革的序幕。此后,市民自治与社区管理方式作为提高城市现代化管理水平的中心问题被提了各级政府的议事日程。各地纷纷建立了社区居民代表会议制度、社区事务协商制度、社区政风评议制度、社区监督员制度、党风政风联系箱等制度和措施。

  社区自治是基层民主的实质性内容和主要表现。除了民族区域自治外,中国目前试行的社区自治主要体现在三个领域:农村村民自治、城市社区自治和行业自治。城市的社区自治主要指居民的各种自治制度,如居民委员会制度、社区综合治理制度、社区互助合作制度等。行业自治主要是指在某些专门领域中实行的职业自治制度,如企业自治、职工自治、同业自治等。在所有上述三种自治中,最有影响的也是最为重要的无疑是村民自治。中国有8亿多农民,占人口的绝大多数,村民自治在中国具有特别重要的意义,被认为是中国民主政治建设中最光辉的篇章。目前中国农村基层组织的变化正在向自治管理的方向发展,其自治程度和内部自我管理的规范性和完善性在不断加强。中国农村的村民自治制度由1982年修定的新《宪法》第111条和《中华人民共和国村民委员会组织法》确立。按照目前宪法的规定,目前中国村级的村民管理委员会不是一级政权机构,而只是自治的社会组织。在村民管理委员会进一步扩大发展的同时,中国农村自治的社会组织也在逐步发展。各种社会的、文化的、经济的、技术的,以及互相帮助的各种社会组织(正式的、非正式的)已经在农村的县、乡镇大量出现,这将对农村的社会、经济和文化的发展产生巨大的作用。

  在实施可持续发展战略中,我国的治道变革和治理机制建设虽然取得了一定成绩,但从总体上看发展还很不平衡,主要体现在如下几个方面:一是政府对治理机制的建立健全缺乏全面、长远和科学的规划,以及体现可持续发展思想的切实可行的政策和措施;二是社区和非政府非营利组织的凝聚力不够,社区居民的自治意识、参与意识不强,社区志愿者和环保志愿者人数少,中介组织不健全,居民和驻区单位参与社区管理和环境保护的积极性不高;三是三种组织之间的关系不顺,特别是社区关系不顺,部门之间缺乏合力,社区内部各种组织之间的关系、政府与社区的关系、部门与部门之间的关系有待理顺,政府各部门对社区建设各自为政;四是政府转变职能不到位,社区行政化和第三部门政府化倾向严重,社区和第三部门承担政府交办的事情太多,而没有时间和力量管理忆的事情;五是工作不实,少数地方社区和第三部门的工作流于形式。

  武汉大学法学院·蔡守秋

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