解决我国涉诉信访的几点建议

论文提要：
近年来，随着社会主义市场经济体制的建立，改革开发步伐不断加快，各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现。各级人民法院已成为解决这些矛盾的重要渠道，法院受理各类案件也 日益俱增，并且案件呈诉讼主体多元化、案情复杂化、处理难度增大、矛盾极易激发的特点。由此产生的涉诉信访也居高不下，不仅严重影响法院的形象、政府形象，更是成为社会稳定的不安因素，并 严重影响我国“司法和谐”地构建。而现阶段我们国家正在努力构建中国特色的社会主义和谐社会，涉诉信访的增多则成为眼下构建和谐社会的一道障碍。如何消除这一障碍，成为我们法院、各级党委 、政府的一项紧迫任务。笔者就涉诉信访的界定、当前形势、特点、成因及消极影响，粗浅谈谈解决我国涉诉信访的几点建议。（全文共6684字）

关键词：信访、涉诉信访、司法和谐 涉诉信访的界定及当前形势

根据1995年国务院颁布的《信访条例》规定，信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和 要求，依法应由有关行政部门处理的活动。

涉诉信访，一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院、各级党委、人大的信访机构提出意见、建议和要求，依法由人民法院处理的活动。一 般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和法规，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意 见和看法。涉诉信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。涉诉信访不仅涉及案件的实 体处理问题，还涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

近年来，我们对涉诉信访工作虽取得了一定的成绩，但涉诉信访案件仍居高不下。据有关方面公布的数据，涉法信访占全社会信访总量的百分之七十，而涉诉信访又占涉法信访的百分之七十，从 总体上来说，涉诉信访约占全社会信访数量的一半。且随着社会利益主体的分化和利益结构的调整，各种社会矛盾又呈现出主体多元化、内容多样化、影响复杂化、程度激烈化的崭新特点，涉诉信访也 相应地表现出许多新情况、新特点。我国涉诉信访工作面临着前所未有的挑战。

当前我国涉诉信访工作面临的新挑战

一、涉诉信访总量大且居高不下、主体多元化、越级上访增幅较快

1、信访总量大，涉诉信访多。涉及到公、检、法、司的各个方面，而且涉诉信访总量居高不下，上升幅度在信访总量中所占的比重高达70%-80%。其中，对审判机关裁判结果不满和生效判决长期 得不到执行等方面的信访占涉法信访总量的81%。从这一方面也体现公众对司法救济公信力的质疑。而涉诉信访总量的逐年上升，给法院各方面的工作都带来了巨大的压力。

2、涉诉主体多元化，呈现复杂特点。涉诉信访由于信访者其自身或者是诉讼纷争的一方当事人，或者是受惩罚、被制裁的刑事被告人，或者是因特殊原因导致伤残、贫困的社会弱势群体。因此 ，他们在信访中常表现出以下特点：对立情绪大，尤其是对案件主办法官存在很大对立情绪，接待稍有不慎，便极易使矛盾升级；怀疑成分多，涉诉信访者大多认准自己的“死道理”，对自己败诉或者 不利的证据因素和法律法规不作全面分析，而是对法院和法官表现出明显怀疑和不信任，无端揣测，认为主办法官肯定收到对方好处进而徇私枉法；信访诉求高，大多数涉诉信访者都会按照自己对案件 事实的把握和对法律政策的理解，得出一个自认为非常理想的结论，如果法院裁判的结果偏离这个结论，便会觉得自己很“冤枉”，就会无休止地信访，期望通过各种渠道给法院施加压力，以满足其无 理诉求；罢诉难度大，由于涉诉信访一般会触及到已生效的裁判文书，而改变生效裁判要遵循严格的法律程序，这样一来，信访者的诉求一时难以满足，息诉罢诉便难以实现。

3、越级上访增幅快。涉诉信访人一般是对具体个案向法院或同级党政机关反映问题后，认为自己的问题仍得不到妥善解决时，便会产生对同级信访部门、同级各党政机关的极度不信任，甚至抵 触的心理。继而为了追求他们心中理想的结果，他们便越级上访。有的信访者借外出开会、学习或者打工之机，到上级机关信访。这就是我们经常看到的进京访、省城访。这种越级上访不仅扰乱了上级 机关正常的工作秩序，而且严重影响了政府形象。

二、涉诉信访内容涉及面广、处理难度大

过去信访内容比较单一。建国至今，我国曾出现过三次大规模的信访高潮。第一次出现在1954年至1957年。这期间，三大改造和抗美援朝取得胜利，200万军人复员转业，他们因工作和生活问题 导致进京上访，第一次信访高潮所涉及的内容主要集中于解决复员军人的工作和生活问题。第二次信访高潮出现在1979年至1982年，这期间，“文革”中遭受迫害的党员、干部群众以来信来访的形式， 要求平反昭雪，落实相关政策，第二次信访高潮主要是要求平反“文化大革命”中造成的冤假错案。第三次信访高潮从1993年开始持续至今，是随着市场经济体制的建立、改革的深化和利益格局的调整 ，各种深层次的矛盾逐渐暴露，而现在的信访问题主要表现为复杂利益结构调整带来的争端，包括企业改制、村民自治、耕地保护、农民负担、下岗就业、违法行政、司法腐败、贪污受贿、城镇建设、 房屋拆迁安置、涉农林纠纷、劳动保险、环境污染、机构改革等等。问题所涉及的利益大小不一，涉及的主体多少不定，关系错综复杂、处理难度大。

涉诉信访形式多样化

过去主要是个体信访，而现在的信访形式不一，集体上访，越级上访和联名信访甚至无理缠访兼而有之。过去信访方式主要是书信、电话、走访，而现在的电子邮件访、传真访、网络访等新的 上访形式比比皆是，信访无论在组织上、手段上还是在行为方式上都在发生变化。首先，群体性。群体性诉讼来访增多，涉及地区广，人员多，规模大，劝阻、疏导困难。其次，越级性。据国家信访局 调查资料显示：80%的信访来自基层，80%的信访问题可以在基层得到解决。由于各级信访机构没能妥善解决，导致矛盾升级，各种问题和矛盾焦点都向中央聚焦。最后，过激性。从信访行为上，过去民 众上访总体比较温和，今年来上访群众的情绪表现激烈，较大规模甚至大规模的过激行为在全国各省都有发生。甚者出现上访者与政府机关的直接对抗。他们一般选择在“两会”召开期间，领导检查工 作等时机。采用打横幅、竖标语、呼口号、闯会场、下跪、拦车、有的信访老户甚至以自残、自杀相威胁，企图通过这些方式造成轰动性影响，引起政府有关部门或者领导的重视。

涉诉信访的成因

冰冻三尺，非一日之寒。造成涉诉信访不断增加的原因是多方面的，主要表现在：

1 、社会变化和利益矛盾突出

市场经济是法制经济，市场经济中的各种矛盾除市场规律和行政手段调整外，还要依靠法律手段进行调整。据有关统计，20多年前，全国法院平均民商事案件只有50万件，而20多年后已上升到 500多万件，上升了10倍多。而就我院而言，85年以前，一年案件不过是百来件，而现在每年常规案件都在一千件以上。这也说明了，改革开发带来了经济文化的日益繁荣，而矛盾纠纷也在成倍增加，社 会不稳定因素也在增多。如企业改制、征地拆迁、土地调整等，其实许多不是法院的问题，只是矛盾最后到了法院，人民法院特别是基层人民法院，也就无法避免地被推到各种矛盾交织的风口浪尖上， 涉诉信访便不可避免的出现并呈上升趋势。

2、审判质量、效率和司法作风确还存在一些问题

近年来，我们也采取了一系列教育整改活动，法院的办案质量和效率虽然有了很大程度地提高，但“公正与效率”是法院永恒的主题。在审判实践中，少数案件实体和程序上不同程度存在裁判 不公的问题，对案件事实证据的审查认定和适用法律缺乏准确性，案件质量存在瑕疵还比较多。法律文书质量不高，说理不够，有的当事人为裁判文书中某几个文字而不断上访。“执行难”从根本上仍 未得到解决。未结执行案件压力仍然相当大，执行工作十分困难，当事人的合法权益不能及时实现。审判人员综合素质不高、工作作风不实，文明办案缺失，办案效率低从而引发信访。有的案件久诉不 成立，久审不结，久拖不决，执法方式简单，少数法官在审判过程中特权思想严重，缺乏公仆意识，重结案轻效果，不愿细致地做群众的思想工作。有的法官甚至在办案过程中滥用自由裁量权，办关系 案、人情案，以致出现冤、假、错案，法院、法官自身的这些问题，成为引发涉诉信访的直接原因。

3、当事人法律意识、维权意识存在不足

一方面，随着普法的不断深入，当事人的维权意识有了较大程度地提高，并且当事人确实通过信访特别是上访等途径解决了一些通过正常渠道难以解决的问题，而另一方面，当事人的法律素养 、文化程度仍处在低层次、低水平，特别是我们又属于老、少、边、穷地区，经济、文化的落后，导致信息闭塞，当事人诉讼能力低。特别是基层法院面临的绝大多数当事人是广大农民群众，文化水平 低，观念落后，法律意识淡薄，不能完整，准确地理解法律的内涵，只知其一，不知其二，断章取义对法院审判方式的改革不理解，当事人缺乏证据意识，缺乏正确的诉讼理念，对涉诉风险认识不足， 不能正确看待法律事实与客观事实的差异，片面地将败诉责任归咎于法院。有的当事人向法院提出不切实际的要求，达不到就信访，给法院信访工作带来相当大的难度。另外，新的司法理念与群众的传 统观念之间存在较大反差，如目前国家对刑事被告人实行轻缓的刑事政策，保障被执行人基本的生存权等新的司法理念与千百年来形成的“杀人偿命，欠债还钱”的传统观念形成反差，很多当事人一时 难以接受。

4、处理涉诉信访的法律制度不够完善

一般而言，处理信访案件应该适用《信访条例》。但是，涉诉信访具有其特殊性，法院在接待处理当事人信访问题时，没有完整细致可操作的机制。当事人对法院裁判不服，即不上诉，又不申 诉而到处上访。法院对来信来访有时又互相推诿，常常一转了之。而党委、政府信访处理机制不力，过分强调息事宁人，对无理缠访的当事人不敢依法处理，一味迁就妥协，力求当事人息诉罢诉。有的 信访部门对信访者的理由、案件事实缺少甄别，盲目地简单批转，随意表态，造成当事人紧抓领导的表态而纠缠不休。刑、民、行三大诉讼法又对申诉次数没有限制，当事人可以随时向法院申诉而多次 再审，对稳定社会和维护司法权威极为不利。对反复上访、闹访、缠访的当事人如何处置？是依据三大诉讼法给予制裁，还是按《信访条例》处置规定得很模糊。

涉诉信访对构建司法和谐的消极影响

最高人民法院院长肖扬在第七次全国民事审判工作会议上，首次提出“司法和谐”理念，要求全国各级人民法院努力创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。“司法和谐理念是在回应 和谐社会需求与司法发展规律的价值选择中提出的理论创新，是对司法本质和功能实现的科学概括，体现了新时期人民司法工作的重要特征”。司法和谐理念无疑将成为今后指导人民法院各项工作的理 论武器，最大限度地追求司法和谐也必将成为人民法院今后工作的奋斗目标。但是就目前的司法实践来看，涉诉信访居高不下，成为构建司法和谐中非常不和谐的因素，对司法和谐建设带来了极为不利 的影响。

首先，涉诉信访影响法治环境建设。构建社会主义和谐社会必须要有良好地法治环境，民主法治、公平正义的实现离不开良好地诉讼秩序。涉诉信访的增长无疑是对良好诉讼秩序的挑战和破坏 ，为“平安建设”埋下极大的隐患。

其次，涉诉信访影响司法权威。司法权威是通过公正的诉讼程序和诉讼结果而体现出来的一种威严和社会公信力，美国大法官福兰克福特说过：“法院的权威既不来自钱包，也不来自利剑，而 是来自公众对法院的道德认同力给予信任的最大程度的依赖。”试想，当事人拿着法院裁判文书四处上访，那么，司法还有什么权威可言？

再次，涉诉信访影响社会稳定。目前，改革开发稳定是我们必须牢牢把握和坚持的大局，没有稳定的环境，必将一事无成。而涉诉信访穿梭于各个国家机关和部门之间，具有极大的不稳定性和不 可预测性，已成为影响社会稳定的重要因素之一，特别是群体性上访和越级上访，已成为国家明令禁止的信访行为。特别是涉诉信访中，有些信访通过各种渠道和途径，随意发表或散布一些对法院、政 府不满的言论，以致引起公众对法院、政府的不满情绪，直接影响社会稳定。

最后，涉诉信访影响法院的人财物建设。时下，各级法院尚存在办案经费困难的问题，而处理涉诉信访又需要耗费大量的人力、物力和财力。如果出现进京访，还要按上级要求派人去领，加上 上访人提出的各项无理要求，费用可想而知。

减少和化解涉诉信访的建议

既然涉诉信访给我们的和谐社会带来如此大的消极影响，我们各级法院、政府有关部门就应该从源头上预防和治理涉诉信访的产生。就目前我国涉诉信访的特点、产生原因及消极影响，我认为 我们应从以下几个方面做好涉诉信访工作：

5、转变观念，深化认识，重塑法院形象

转变观念，提高认识，加强信访工作的责任意识。要加强《信访条例》学习，树立现代司法理念。信访工作是一项有中国特色的制度，是党和政府保持同人民群众血肉联系的重要途径，是联系 人民群众的桥梁和纽带，是吸收民意正确决策的重要条件之一，是发挥民主的重要窗口，是保障人民民主并接受群众监督的有效方式。因此，重视信访工作，把涉诉信访工作作为当前和今后一个时期法 院工作的一件重要任务来抓，切实把涉诉信访案件落到实处。加强职业道德建设，结合实际进一步开展“公正执法树形象”活动，真正从思想上转变执法观念，树立正确的世界观、人生观、价值观、权 力观，真正做到权为民所用，情为民所系。满腔热血为人民群众办实事，对待信访群众要讲感情，讲政策，讲法律，要做到真心、真话、真为。从而让人民群众真正感受到法律的力量，使他们对法律产 生信心，重塑法院公平、公正的司法权威形象。

狠抓公正、廉洁、文明、高效，切实加强司法能力建设

一是狠抓审判质量，提高审判业务能力。经常对案件质量进行评查，确保案件质量。加强业务学习，多开观摩、示范庭，切实弄清案件事实，正确引导举证、质证，大胆认证，提高驾驭庭审的能 力和开庭成功率。要正确适用法律，完整准确语言表达和书写法律文书，把案件办成铁案，确保事实公正、程序公正、实体公正。

二是加强廉政建设，提高法官廉洁自律能力。法官在办案过程中要切实做到依法依纪办案，不办关系案、人情案、金钱案，不徇私枉法，正确运用自由裁量权，要做到“慎独”，严格要求自己 ，把公正廉洁这条红线贯穿到办案的全过程，重塑法院法官的廉洁形象。

三是加大诉讼调解力度，提高诉讼调解能力。法官一定要增强诉讼调解意识，充分发挥诉讼调解定纷止争、化解矛盾，维护社会稳定的作用。要正确处理裁判与调解的关系，积极探索在新时期 调解工作新机制，讲究调解艺术，尽可能地把当事人的纷争以调解结案。

四是改进审判作风，提高文明高效的办案能力。要转变干警作风，积极主动开展工作，克服官僚主义。敢于工作、敢于负责，依法办案，严禁超审限，要快立、快审、快结、快执、高效文明服 务，要增强审判的透明度，自觉接受社会各界的监督，坚持法律效果和社会效果的统一。

6、建立涉诉信访长效机制，实现涉诉信访制度化、规范化

一是法院内部应建立专门信访接待处理工作中心。目前绝大部分法院立案庭负责信访接待工作，工作繁杂，力量不足，不便于信访解决。因此，应尽早建立信访调处工作中心，配齐一个合议庭 人员和必要装备，把信访从立案庭分离出来，集中人力直接处理信访问题，防止互相扯皮推诿。

二是恢复乡、村调解组织或调解员，发挥人民调解员的前沿作用，把矛盾解决在当地，解决在萌芽之中。与法院形成合力，让群众反映的问题能够及时得到解决，切实做到信访问题个个有人抓， 事事有人管，小事不出村，大事不出乡，件件有着落，事事有回音，建立“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序。

三是建立领导责任制和便民机制。建立涉诉信访工作责任制，对涉诉信访案件实行领导包案责任制，对重大影响的信访案件一把手要亲自过问、亲自落实、亲自做息诉工作。要制定一系列便民 措施。如设立领导公开信箱，公开电话，领导接待日。

四是建立信访工作奖惩机制。对信访反映的问题在规定的时间内办结，效果好，妥善息诉，群众满意的应予以表彰奖励，政令不通，拖着不办，效率低下，办理不当，引发重新信访，越级上访 ，久诉不息的要予以处分，建立督察通报制，两月一通报，督促抓落实。

、加快信访立法，促进信访工作法制化

加快信访立法，可以依照现有的《信访条例》，参照《治安管理处罚条例》和《民法通则》等相关规定，制订具有中国特色的《信访法》，增加对信访情况的区分，明确上访界定，确定接处责任 ，加强对依法信访权利的保护和对无理上访违法上访的处理的法律依据。在刑法中应增加对无理缠访、闹访、暴访而构成犯罪的处罚条款，把上访行为引导到法律轨道上来，在全国形成统一的信访法律 体系，以促进信访工作规范化、法制化。

此外，还要加大普法宣传力度，增强全民法律素质和法制观念。加大对司法经费的保障力度等等。通过这些有效措施，真正从源头上预防和减少涉诉信访的发生。

总之，涉诉信访在一定程度上反映了群众对法院工作的满意程度，建立健全息诉信访机制，不仅仅要建立规范化的信访处理机制，更为重要的是每一位法官都要有信访意识，从每一件案件抓起，从身边 每一件小事做起，从源头上抓起。只有这样，信访工作才会真正取得成效，才能真正做到社会效果和法律效果的统一。才能为我国司法和谐地构建创造和谐的司法环境。
参考文献：

【1】、于建嵘著：《信访的制度缺失及其政治后果》载《凤凰周刊》2004年第32期。

【2】、游贤林著：《对我国涉诉信访问题的几点思考》，载www.qiqi8.com/yyy.htm,于2008年5月22日访问。

【3】、余向阳、吴彪著：《涉诉信访的挑战与对策分析》，载www.dffy.com/yyy.htm,于2008年5月21日访问。

【4】、蒋安杰著：《涉诉信访是否挑战司法权威》，载《法制日报》2004年6月10日。

【5】、胡哲著：《执行工作为何信访多》，于2008年5月20日访问，载www.dffy.com/yyy.Htm。

【6】、胡道才著：《关于构建涉诉信访终结机制的思考》载2005年10月9日《法制日报》前沿实务。