浅谈贫困地区农村土地承包合同纠纷的特点、原因及对策

【内容提要】:
土地承包经营权作为农民土地权利重要内容，事关农民的生计，更是与农民利益息息相关。因此，如何确保贫困地区农村土地承包经营权流转市场的稳定，保障贫困地区农村土地承包经营权流转时的农民合法权益和流转后农民的生计，是我国社会今后一段时间面临的新问题。随着农村产业政策的调整，贫困地区农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，它有效推动了土地适度规模经营。但是，在贫困地区农村土地承包经营权流转过程中，农村土地承包经营权纠纷日趋增多。因土地承包过程中产生矛盾激化，从而导致的故意砍毁他人经济农作物及故意伤害等案件的发生，已经是影响贫困地区农村社会稳定的重要因素之一。贫困地区农村土地承包合同纠纷逐年增多的问题不容忽视，应当引起政府有关部门的高度重视。因此,必须加强农村法制宣传教育，提高农民的法制意识,尽快建立完善县、乡级农村土地仲裁工作机构,制定与农村土地承包法相配套的规章制度,完善农村土地承包流转方面的立法,加强农村土地承包流转的规范管理,要切实加强农村土地承包管理,规范农村土地承包合同流转行为。


【关键词】：预防工作 土地承包 管理机制


龙州县是国家级贫困县，全县有27万人口，其中80%人口在农村，农村的土地资源一直十分贫乏，人均耕地面积不到1亩，农民承包的土地既担负着经济收益功能，也被赋予基本生活保障功能。土地承包经营权作为农民土地权利重要内容，事关农民的生计。尤其是土地承包经营权的流转，更是与农民利益息息相关。因此，如何确保土地承包经营权流转市场的稳定，保障土地承包经营权流转时的农民合法权益和流转后农民的生计，是我国社会今后一段时间面临的新问题。目前，虽然我国相关政策和法律对土地承包经营权的流转作出了原则性的规定，但是对土地承包经营权的流转实践缺乏具体的规定，相对于土地承包经营权流转市场的发展相关法律法规的出台已经滞后。随着农村产业政策的调整，贫困地区农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，它有效推动了土地适度规模经营，促进贫困地区农业结构调整和产业结构调整和产业化经营。但是，在贫困地区土地承包经营权流转过程中，农村土地承包经营权纠纷日趋增多，当前，贫困地区农村土地承包经营范围的不断扩大，极少数没有及时更新观念等存在的问题也日趋突出，制约了农村经济结构的正常调整，影响了贫困地区农村经济的发展和农村的社会稳定。因土地承包过程中产生矛盾激化，从而导致故意砍毁他人经济农作物、故意伤害等案件的发生，虽然数量不多，但危害大、影响大，已经是影响贫困地区农村社会稳定的重要因素之一。 贫困地区农村土地承包合同纠纷逐年增多成为不容忽视的问题，应当引起政府有关部门的高度重视。

一、贫困地区农村土地承包合同纠纷存在的主要特点

随着农村土地改革的深入，贫困地区农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，它有效推动了土地适度规模经营，让土地增值和资本化，农村土地承包合同也逐年增多，自2006年1月至2008年12月底，龙州县各级调解委员会共受理贫困地区农村土地承包合同纠纷案件总数为363件，其中 2006年102件、2007年105件、2008年156件。同期，龙州县人民法院受理贫困地区农村土地承包合同纠纷案件总数为42件，其中2006年12件、2007年14件、2008年16件，这类贫困地区农村土地承包合同纠纷案件的主要特点是：

(一)、农村土地承包流转操作不规范。由于贫困地区农村土地承包经营权的流转没有签定书面合同。目前的土地流转以农户自发流转为主，没有得到发包方同意或报发包方备案；绝大多数的土地流转没有书面合同，只有口头约定，即使签订了书面合同，合同内容也不够完整，条款、标的不明确，矛盾纠纷隐患较多，占38.5 %。

(二)、农村土地承包流转机制不健全。贫困地区有些乡村缺少统一规范的组织管理机构，缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理。一些乡村组织还直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些都造成土地流转关系的混乱，使得土地流转工作无序进行，占12.7%。

(三)、农村土地承包流转监管不到位。在土地流转的过程中，由于缺乏监管，有些流转土地使用人随意改变土地使用性质和农业用途；有些流转土地使用人肆意破坏土地结构，对土地进行掠夺式经营。土地流转过程还出现许多拖欠流转价款的现象，承包方的合法利益得不到保障，占28.6 %。

(四)、管理混乱引起的纠纷。贫困地区农村干部素质相对较低，对农村土地承包不依法进行管理；很多土地丢荒多年，没有积极的纳入正规管理；土地开发过程中没有认真核实所有权；层层转包渔利现象大量发生引发纠纷，占21.2 %。

主要有以下几种类型：（1）村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，有的甚至以明显的低价格发包。该种情况下村民本来就有意见，一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群众性矛盾和纠纷。（2）土地所有权界限不明确。因为历史原因，有些经营权土地不明确，没有核准颁发土地使用证书，在开发和种植时引发争议。特别是原来有些离村较远的荒地，逐渐被离土地比较近的农户开发种植，产生收益后引发纠纷。（3）土地大面积开发引发纠纷。主要有两种类型：一是土地开发形成事实，而所有权没有界定。因为开发的是大面积的荒地，开发前没有人耕种，因此开发前没有核实所有权，而开发方没有所有权，开发后和所有权方发生矛盾。二是农户对以前没有耕种的荒地小面积开发种植，后来乡（镇）集体进行大面积集体开发，发生冲突引发纠纷，该种类型主要存在于土地较多的地区。（4）违法收回农户承包地。农户部分成员“农转非”后，集体经济组织收回土地，又如强行收回外出务工农民的承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。不落实第二轮承包政策，对符合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期三十年政策，不与农户签定土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。利用职权变更、解除土地承包合同。如因承包人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。侵害出嫁女依法应享有的土地承包经营权，如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。（5）土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。

二、贫困地区农村土地承包合同纠纷的原因

龙州县是国家级的贫困农业县，山多地少，农业人口占全县总人口的80％以上，农村的土地资源一直十分贫乏，人均耕地面积不到1亩，而贫困地区农村土地承包纠纷所占的比例多于其他经济发达地区。究其原因，贫困地区农村土地承包纠纷具体表现是：

(一)、农民利益分化是纠纷产生的结构性的根源。

自从2005年龙州县取消农业税后，随着龙州县农村经济体制改革的不断深入，国家和政府在逐步加大对农业的各项投资建设，各项惠农政策进一步落实，农村土地的增值成为必然。由于龙州县是国家级的贫困地区，人地矛盾十分突出，因此纠纷产生就有其不可避免的结构性因素。因土地预期价格的增加，导致不少人想争土地使用权，尤其是撂荒地或因历史原因习惯种植地以及权属不明的土地。这几年农村土地承包价格上涨十分明显，前几年一亩地承包价格是十几元，现在涨到了每亩100多元。由于利益驱动，土地承包、流转、征地补偿情况越来越多，对农民的利益影响较大，发包方与承包方之间的利益不平衡，受利益驱动自然导致纠纷。作为发包方的村委或承包人农民大多法律意识较淡薄，对双方在承包期间所出现的问题不懂得依照国家的政策、法律来处理。如上金乡联江村怒领屯有6000多亩荒地，由于该屯交通不便，饮水困难，2000年土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，2005年种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益。由于该屯负责人的变动，该屯因利益驱动心理不平衡产生纠纷，该屯新任组长又重新发包，强行终止合法有效的土地承包合同，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行。

(二)、历史原因造成龙州县贫困地区农村土地承包合同现状比较乱，是纠纷产生的历史性根源。

自从1981年龙州县实行家庭联产承包责任制以来，采取土地所有权和经营权分离的制度，成为龙州县农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑，实现了“集体公有，农户经营”。但是在实施过程中广大农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也是多次变化，多次对土地进行大规模进行调整。1998年龙州县实施农业税费改革时，有的承包户为了少交农业税，不如实申报自己的开荒地,导致纠纷隐患。历史的原因造成了龙州县贫困地区农村土地承包现状的混乱局面。

(三)、法律和政策的衔接不协调是纠纷产生的法制性根源。

从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的实施，历经了20多年的发展，龙州县对农业土地承包经营中产生纠纷的解决走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重，直到目前主要依靠法律调整的历程。多年来龙州县对农村土地政策不太稳定，几经变化，而土地是不能随着人的观念的改变而随意改变的，法律、政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。例如龙州县在实行家庭联产承包制后，曾经推广过“两田制”，即实行口粮田和责任田两种土地使用制度，而在这种制度被国家认定不利于农村土地承包经营之后。有的乡（镇）还在积极的继续施行，与国家政策和法律脱节。2003年3月1日起施行新的《中华人民共和国农村土地承包法》，2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，扩大了农民的土地处分权，土地承包最低30年不变，我国法律、政策的多变性，与历史原因形成的农村土地现状混乱，导致农村土地纠纷的大量产生。

(四)、政府职能错位是纠纷产生的体制性根源。

社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，由对人的依赖逐步走向了对物的依赖。这一点在贫困地区农村表现得尤为突出，乡村部分基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损坏群众利益的行为时有发生，对群众的号召力、凝聚力和说服力有所减弱。从调查的情况看，所有土地使用权流转、农地征用、农村集体经济利益分配等纠纷，大部分是由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有通过召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权而引起。群众的利益一旦受到损害，在本地区本组织内难以解决或无法解决后通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生，在政府与农民的关系上，主要表现为：

（1）有些政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，有越权处理农村的具体承包合同的现象，对农村土地承包合同的干涉尤为突出，有的甚至违法行政侵害农民的土地利益。

（2）有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的村、乡（镇）干部行政规范指导，造成农村土地承包合同的订立和履行以及土地使用证的发放和管理中不必要的失误，导致纠纷的产生。

三、预防贫困地区农村土地承包合同纠纷的对策

为了推进农村土地改革，国家鼓励农村土地承包经营权的流转，让土地增值和资本化，尤其是党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变用途，不得损害农民土地承包权益。”①根据该决定，我国赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系将保持稳定并长久不变，同时该决定还对进一步改革征地制度和完善征地补偿机制提出了明确的要求。近年来，龙州县各级党委政府高度重视农村土地承包合同纠纷的调处工作，采取一系列措施，加大调处力度，取得了一定成效，同时也为人民法院正确处理纠纷案件提供了有利条件。及时、妥善地处理和解决农村土地承包合同纠纷，抑制和化解人民内部矛盾，依法保护当事人的合法权益，维护社会政治稳定，促进经济建设发展，是各级人民政府工作的重点，也是人民法院的一项基本职责,但是，正确处理贫困地区农村土地承包合同纠纷工作，预防和化解因农村土地承包合同纠纷引发的群体性纠纷和事件，这是一项长期而艰巨的任务，应抓好以下几方面工作：

(一)、必须加强农村法制宣传教育，提高农民的法制意识。

农村土地承包合同纠纷涉及的主要对象是农民，他们的文化程度普遍偏低，法律意识淡薄，有的合法权益受到侵犯时不知道运用或不知道怎样运用法律来保护自已的合法权益。因此，强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发生。有的案件明明是无理无据，却混淆黑白，无理取闹，缠诉不休，增加了调处和审判工作的难度。为此，在贫困地区农村开展法律法规政策的宣传教育，显得十分必要和迫切。有关部门及审判机关要通过多种形式，开展经常性的宣传教育，让干部群众了解掌握有关土地、山林的法律法规、政策，为政府部门依法行政和审判机关司法活动创造良好的执法环境，保障农村土地承包合同能够依照法律程序及时妥善地处理。强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发生。要广泛宣传关于农村土地流转方面的法律法规和政策规定，增强农民群众的合同意识、法律意识和政策意识，积极引导他们依法流转，依法经营。

(二)、尽快建立完善乡、县级农村土地仲裁工作机构，制定与农村土地承包法相配套的规章制度。

首先从现状看，县级政府的调处机构人员少，有的业务素质较低，工作原则性不强，不能适应新时期调处工作的要求。为此，各级政府应重视加强调处机构建设，挑选政治素质好，业务水平高，责任心强的干部充实到调处办工作，逐步建立有土地管理等多个职能部门参加的综合性调处机构。同时，要加强调处队伍的教育培训，增强他们依法行政的观念和工作责任感，确保调处工作依法、高效、有序地进行。其次，强化纠纷调处机制。按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，对于农村土地承包合同纠纷案件，实行主管部门负责调解和属地管辖、分级负责的调处工作机制，实行案件调处责任制，把排查和调处任务落实到单位和个人，对领导采取案件联系制度，对工作人员采取包案调处制度，抓好纠纷的调处工作。第三，要加大农村土地承包合同的调处和执行力度。政府调解部门、法院、乡(镇) 调解部门相互协调配合、形成合力，提高解决农村土地承包合同纠纷问题的办事效率，减少推诿扯皮现象。同时，法院要坚决执行已生效的判决、裁定，维护法律的权威，让群众说理有地方，纠纷得处理，权益得到维护，从源头上减少和遏制群体事件的发生。要充分利用调解网络建立信息点，规定调解人员发现矛盾纠纷苗头和动向的，要及时上报信息和及时反映到基层调解组织并进行调解，消除隐患，防止矛盾纠纷扩大激化，酿成群体性事件。

(三)、完善农村土地承包流转方面的立法，加强农村土地承包流转的规范管理。

随着国家一系列惠农政策的出台，土地承包经营权的流转的规模和力度将会进一步加大。土地承包经营权的流转要严格按程序办理，确保土地流转的真实性、合法性，确保土地农业用途不变。要明确土地流转操作办法，包括申报、审批、登记和流转合同签订、实施、纠纷调处、日常监督等一系列办法，使流转经营管理工作正常化、规范化。应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转方面的法律、法规，使农村土地流转纳入法制化轨道，确保土地流转健康有序发展。

(四)、要切实加强农村土地承包管理，规范农村土地承包合同流转行为。

强化农村土地承包合同纠纷排查工作机制，坚持贯彻“调防结合，以防为主”的工作方针，采取条条排查与块块排查、定期排查与集中排查、普遍排查与重点排查相结合的办法，规定乡、镇定期开展纠纷排查报告制度，及时掌握本辖区纠纷发生情况及可能发生纠纷的苗头情况，并进行登记和分类处理。司法机关和乡（镇）政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用。对于属人民调解范围的纠纷，要及时调解。不属于人民调解的，要及时向上级或有关部门汇报，并配合做好工作，消除影响社会安定隐患。排查调处工作做到有负责人、有措施、有对策，防止纠纷激化

(五)、加大农村土地承包流转案件的审结力度。

第一、增强法官审理农村土地承包纠纷案件的司法能力。法官要增强司法为民，服务新农村建设的观念，加强对农村土地承包的法律和政策的学习和理解，在审理案件中，要加强调解工作，注意行使释明权，引导好群众的诉讼。

第二、加强与当地党委、政府和农村基层组织的联系，探索减少及处理纠纷的最佳途径，建立包括涉农信访处置在内的联动机制。应当通过审理案件帮助农村基层组织逐步树立保护农民土地权益、保障妇女儿童利益的观念，及时与当地党委、政府沟通，提出司法建议，争取通过其制订政策，建立制度的方式解决一些普遍性的问题，与地方党委政府联手，加强政策法律的宣传力度，选择部分典型案件到农村实地开庭审理。要妥善处理好各种形式的土地承包经营权流转纠纷，保护各种形式的规模经营；加强与乡村基层组织的联系协调，形成立体调解网络，妥善解决农村土地流转工作中出现的各种问题和矛盾；加强调查研究，分析土地流转中出现的新问题，找出带有普遍性的问题，分析成因，提出解决方案，适时向有关部门提出司法建议，规范土地承包经营权的流转。

作者：张瑞明