论民事纠纷与行政争议交叉案件的审理

【内容摘要】：
近年来，随着社会经济关系的日益复杂以及行政权行使领域的不断拓展，存在着大量的、民事与行政交叉的案件，这些案件争议大，法律关系复杂，不及时处理或者处理不慎都会引起不良的后果，容易激化矛盾，甚至会引发群体性事件。在我国司法实践中，民事争议和行政争议作为两类不同性质的争议，分别由民事审判庭和行政审判庭按照民事诉讼程序和行政诉讼程序予以审理，对于民事与行政交叉的纠纷如何处理立法没有明确规定，相关司法解释也未对此提出周详的解决方案，审判实践中的做法也不一，从而对于司法权威性、严肃性和法院的公正形象造成了冲击。如何审理好这类案件，促进社会和谐发展，是新时期法官面临的一个新问题。本文笔者在实践中对该类案件的审理作一些探讨。

一、有关案例

1994年4月，第三人吴某与某村公所签订《购买集体林场杉木林的契约》，该《契约》约定，村公所将该村林场内的杉木林以11500元的价格拍卖给第三人，经营期限至2000年12月31日止。期限届满后，成材的林木已经砍伐完毕，林场内还成片留有在1993年因失火而补种的幼林、过火后复生的萌芽林及残林，面积约120亩。2002年间，韦某等七被告（原告集体村民）到该地对尚未砍伐的幼林、萌芽林及残林进行护理。2007年9月，七被告将该片林木出售给本案的另二名被告孙某、胡某，孙、胡二被告在砍伐过程中被原告制止，由此产生纠纷。案件经过审理查明该片林木没有经过有关政府部门确权。在审理中第三人认为争议的林木应归其所有，理由是《契约》中已约定所购买的林木已经包括争议的林木在内，理应属于其所有；原告认为第三人与村集体签订的合同期限届满，林木已砍伐完毕，而且第三人购买的是1983、1984年种植的杉木，不包括补种的幼林、萌芽林及残林，争议的林木应属于原告村集体所有；七被告认为第三人的合同已期满，林木已砍伐完毕，争议的林木由他们护理成林，期间原告及第三人均未提出异议，因此林木应归他们所有，不同意原告及第三人要求赔偿的请求；孙、胡二被告认为他们只作为购买方，之前林木归谁所有与他们没有关系，不同意赔偿原告及第三人的损失。

对于该案的处理，存在三种意见，第一种意见是根据查明的事实确定争议林木的权属，作出判决；第二种意见是因为争议林木未经过有关部门确权，林木的权属不明确，应裁定驳回原告及第三人的起诉，先由有关部门确权后再向法院起诉；第三种意见是组织各方当事人进行调解，用协商的方式解决纠纷。

二、民事与行政交叉案件常见的案件类型

1、相邻权纠纷。因使用邻地、通道、道路等而引起的相邻关系纠纷。因使用邻地而引起的相邻关系纠纷，往往是因相邻一方的房屋或土地，由于自然条件或其他原因，而处于相邻他方的建筑物或土地的包围之中，非通过相邻他方的通道、土地而不能通行，他方不允许通行。因某项施工必须使用相邻他方的土地，该相邻人不允许通行和使用。对于历史上形成的通道、道路，使用人任意堵塞、设置障碍，妨碍邻人的正常通行或使用。

2、因采光（遮阴）通风而引起的相邻关系纠纷。相邻一方在建筑房屋和其他设施时，因建筑不当给相邻他方的采光和通风造成妨碍和损害。

3、物权关系与行政争议的交叉。

物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。登记是不动产物权成立的必要条件，即所谓的登记成立要件主义。行政登记直接介入到物权关系当中，影响物权关系的效力。在这两种关系中，任何一种关系出现争议，都要涉及另一种关系，不可避免地会出现民事争议与行政争议的交叉。

4、人身关系与行政争议的交叉。

人身关系是指基于人格和身份而产生的社会关系。人们基于人格关系和身份关系，享有一系列的人格权利和身份权利。有些行政机关负有保护公民人格权的义务，如公安机关就负有此项义务。在治安案件中，如果甲把乙打成了轻微伤，公安机关对甲作出了行政处罚，并就乙在人格权方面受到的损害作出裁决。在这种情况下，公安机关作出的行政行为所针对的是民事侵权纠纷，如果行政行为被诉，则行政纠纷与民事纠纷就交织在一起了。身份关系与行政行为交织主要存在于婚姻登记中，这种行政登记本身具有创设和解除夫妻身份的效果，因此，诉婚姻登记的案件就对这种身份关系产生直接的影响，有时还会进一步影响到与此有关的财产关系和人身关系，如涉及到夫妻共同财产的分割、子女的抚养等。

5、继承关系与行政争议的交叉。

继承是一种纯民事行为，一般与行政争议无关联，但在某些特殊的情况下继承也会与行政争议产生交叉。结婚证是确立夫妻关系的重要法律凭证，一旦涉及夫妻间遗产继承，就会成为至关重要的法定资格证书。如果结婚登记合法，则登记的男女间有相互继承的权利，如果结婚登记违法，财登记的男女之间无相互继承权。行政争议的审理结果直接影响到当事人对遗产的继承权及其他人的继承份额问题，因此，继承关系与行政争议出现了交叉。

三、行政纠纷与民事纠纷交叉的审理现状及问题

（一）审理现状

由于目前我国对行政纠纷与民事纠纷交叉的处理缺乏明确的法律依据。在司法实践中也缺乏统一的认识，人民法院对此类案件的处理也不一致，处理方式也是多种多样。有的法院由民庭审理，不需行政庭插手或根本就不与行政庭沟通，对其中涉及到的具体行政行为则由行政机关向解决法院把行政裁决和行政确认文书直接作为定案依据，直接作出民事裁决。如果有关当事人提起的行政诉讼的生效判决与民事判决不一致的，再通过启动民事再审程序予以裁决。有的法院则中止民事诉讼等行政诉讼的终审判决作出后，在恢复民事案件的审理。有的法院由行政庭审理，通过对行政附带民事诉讼将行政纠纷与民事纠纷一并解决。

（二）存在问题

1、法院的民事判决与行政判决相互矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致民事判决错误，从而影响法院的公正形象。在民事审判中直接对存在的纠纷的行政行为作为判案根据，后该行政行为被依法判决撤销，出现民事判决与行政判决相矛盾；遇到民事诉讼中产生的行政行为认定时，既不否定也不采用，采取置之不理的态度。这些问题的出现很大程度上是因为没有准确处理行政纠纷与民事纠纷的交叉关系，结果出现人民法院在民事审判中对那些作为证据使用的行政决定，即使出现错误也没有通过法定程序予以纠正，从而使这些错误的行政决定继续存在并具有效力，同时也导致人民法院由于在民事审判中对于作为证据使用的行政决定疏于审查导致人民法院有时在没有查清事实，就作出裁判，从而影响裁判质量和权威。

2、审理期限过长，给当事人造成诉累，影响社会关系稳定。当出现行政纠纷与民事纠纷交叉时，根据现有法律规定，一般认为人民法院的行政审判庭与民事审判庭进行审理，但是有的法院民庭与行政庭在审理此类案件过程中没有进行必要的协商，从而出现一个案件久拖不决，并且判决结果相互矛盾，陷入一而再、再而三的再审怪圈中，不仅侵害了当事人的合法权益，而且有关案件得不到判决，人们的生产生活秩序得不到即使维护，影响社会关系稳定。

3、人民法院的两个审判组织进行审理，浪费司法资源。对行政纠纷与民事纠纷交叉的案件，当事人要在同一人民法院经过两次立案，由人民法院的行政庭和民庭审理。提起上诉的还要经过上诉审的人民法院的立案庭立案。行政庭和民庭审理才能得到结果。人民法院在严格遵守法律规定的审理的情况下，大约需要两年时间。如果当事人对终审判决不服申请再审需要的时间会更长。此时行政纠纷与民事纠纷，一轮接着一轮没完没了影响了办案效率，增加了当事人的办案成本，浪费了司法资源，不能体现诉讼经济原则。

四、民行交叉案件产生的原因

1、立法原因——行政诉讼制度不发达

在我国行政诉讼法颁布实施之前，行政诉讼最初是在民事诉讼法中做出规定的。如1982年3月8日颁布的《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。因此，行政诉讼长期处于附属地位，行政诉讼制度不发达。虽然随着行政诉讼法的颁布实施，行政诉讼从民事诉讼中分离出来成为独立的诉讼制度，但是，立法机关仍将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以适用民事诉讼的有关规定”，使得行政主体的某些具体行政行为影响着行政相对人的民事权益，导致审判实践中的民行交叉问题。

2、行政权的扩张

20世纪以来，随着国家行政管理领域的不断扩张，现代社会中行政权已逐渐介入到传统的私权领域，民法和行政法所调整的民事法律关系和行政法律关系存在大量相互交叉、重合的情形，使得当事人的同一行为有时具备了多重法律属性，产生了民事争议和行政争议的交叉或牵连问题，即所谓的民事、行政交叉案件。在我国，随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国处于经济高速增长、政府职能迅速转变的时期，社会的价值和社会需求日益多元化和多样化，为了更加有效地调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权不断扩张，国家干预经济的范围和领域逐渐增大，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政纠纷与民事纠纷相互交叉的现象也就无法避免。

3、民众法律意识的提高

随着我国民主法制进程的不断加快，民众法律意识、民主意识和权力意识不断增强，特别是行政诉讼意识的增强，使得人们在其民事权益遭到行政行为的侵犯时，不再采取听之任之的方式，而是充分行使提起行政诉讼的权利来保护自己的合法权益，这也是民行交叉案件产生和增加的一个原因。

五、行政争议与民事争议交织的处理原则

1、先行政、后民事的一般审理原则。

根据行政法的理论，行政行为一经作出便产生行政法上的效力，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。行政行为非经法定程序不得撤销。当行政争议与民事争议交织时，行政案件的裁判结果决定着民事案件中诉讼主体资格的确定、证据采信、案件事实的认定及最终的裁判结果。此时，民事争议的处理结果须以行政争议的处理结果为前提，实行“先行后民”，由行政诉讼解决行政争议后再审理民事案件。如，相邻权纠纷中，原告以被告建房影响通风采光为由，诉请排除妨碍。被告以建房取得规划许可、施工许可为抗辩事由时，行政许可是否合法有效是首要解决的问题，应先行通过行政诉讼方式解决行政争议，再对民事争议进行审理。

2、先民事、后行政的特殊审理原则。

在行政与民事案件交叉时，有些行政行为的合法性受到民事行为效力的制约，行政争议的处理结果须以民事诉讼的处理结果为前提时，实行“先民后行”。此类案件中，民事争议是行政和民事共同关注的焦点与核心所在，它决定和影响着行政争议的处理，在行政行为之前争议就已存在，无论行政诉讼还是民事诉讼其起诉之目的均归结于民事权益之争。

3、行政、民事一并审理原则

由于行政争议的解决和民事争议的解决是一个连贯的完整的过程，行政争议的裁判结果对民事争议有约束力，且可直接作为解决民事争议的依据。因此，目前有两种观点，一种观点认为，当行政诉讼一并解决相关的民事争议时，如果民事部分案情比较简单，可以合并审理，先审理行政部分，再审理民事部分；如果民事部分案情比较复杂，则可以采取分案审理的方法，即先对行政部分审理并作出判决后，再由同一审判组织继续审理相关的民事部分。另一种观点认为，民事诉讼与行政诉讼是两种性质不同的诉讼，其适用的审判程序和审判原则互不相同，当行政诉讼一并解决相关民事争议时，无论民事部分复杂与否，均应对行政案件和民事案件分别立案，对民事部分案情简单的，可以与行政案件合并审理，先审理行政部分，再审理民事部分；如果民事部分案情复杂，则采取分别审理的方式，即先审理行政案件并作出判决后，再由行政案件的同一审判组织审理相关民事争议。

六、行政附带民事诉讼

1、行政附带民事诉讼的法律依据。

行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将两种不同的争议并案审理，在解决行政争议的同时，附带解决民事争议的制度。《行政诉讼法》没有明确规定行政附带民事诉讼制度，目前关于行政附带民事诉讼唯一的法律依据就是最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”从该规定看，人民法院处理行政争议附带解决民事争议需要具备以下条件：

一是以行政诉讼的成立为前提，行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。当事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼，如行政诉讼的起诉被法院裁定不予受理，所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，起诉人只能单独提起民事诉讼。

二是同时存在行政诉讼与民事诉讼，即行政案件及民事案件均依法成立，符合受案条件。

三是行政争议与附带的民事争议之间具有关联性，即被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。

四是两种性质的诉讼请求之间具有关联性，行政附带民事诉讼必须有一个行政法性质的诉讼请求，即行政诉讼原告认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，要求法院对该具体行政行为进行司法审查。同时必须有民事性质的诉讼请求，要求附带民事诉讼的被告停止侵害，排除妨碍，赔偿损失等。一种是行政争议性质的诉讼请求，一种是民事争议性质的诉讼请求，是平等主体之间的争议。两种争议之间的联系表现为都是由同一民事行为引起，且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。

五是行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。

六是当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼，即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中，且民事诉讼请求应在一审审理期间提出，二审期间不得提出附带民事诉讼。

2、行政附带民事诉讼的必要性与可行性

⑴、行政、民事附带诉讼的必要性

通过行政附带民事诉讼的方式审理行政、民事争议交叉案件，不仅符合行政与民事争议交叉案件本身的特征，而且还能体现附带诉讼的优益性：

第一、维护司法统一。这是行政附带民事诉讼最根本的原因。将行政争议与民事争议分开处理，适用不同的程序，可能会得到内容相冲突的两份判决。从判决的既判力来讲，生效的行政判决和民事判决都是法院代表国家作出的裁判，有相同的法律效力，不存在哪个优先的问题。认可其中一个判决，或者完全否定两个判决都不利于维护我国司法的尊严和法律的统一。适用行政附带民事诉讼则可解决这一问题，由同一个审判庭对两种争议进行合并审理，法庭就不会作出内容抵触的判决。

第二、提高诉讼效率。行政、民事争议交叉案件中，当事人在身份上有重叠，行政诉讼的当事人也是民事诉讼的当事人，将两种争议一并解决，对法院来说，减少了许多程序上的重复，能够提高法院的审判效率。同时法庭可以当庭认证争议的全部证据，前一争议的解决又有利于后一争议的审理，有利于法院公正、迅速解决全部纠纷。对当事人来说有利于尽快实现自己的合法权益。

⑵、行政附带民事诉讼的可行性。

建立行政、民事附带诉讼是必要的，也是可行的，理由是：

第一、外国相关制度的借鉴。

对于因同一法律事实引起行政和民事两种性质不同但又相互关联的争议案件的处理，目前国外有两种解决方法：一种是以法国为代表的大陆法系国家，由于存在行政法院和普通法院之分，此类案件完全由某种法院审理会引起两套法院之间的矛盾，因此他们采取分别审理的办法。如果某一争议的解决构成另一争议解决的前提时，先中止后一争议的审理，待前一争议作出裁判以后，作为后一争议解决的依据。至于是先审民事争议还是行政争议，因具体案情而定。这种审理方式程序繁琐，增加了当事人的诉累，也不符合诉讼经济的原则。而以英国、美国为代表的英美法系，由于没有行政法院和普通法院之分，因此，他们采用附带诉讼的方式来解决。这既减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济的原则，还可以避免人民法院就同一事实作出相互矛盾的判决。

由于我国实行的是由普通法院审理行政案件，虽有行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之分，但他们只不过是一种内部分工而已，各种法庭都是以人民法院的名义而非人民法院某一审判庭的名义在行使审判权，他们所作的判决都是人民法院的判决。因此我国完全可以简借鉴英美法系国家的作法，实行民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼并行的制度。

第二、国内刑事附带民事诉讼制度的借鉴。

我国《刑事诉讼法》中早已确立的刑事附带民事诉讼制度，为我国民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼并行的制度的建立提供了可供借鉴的审判经验，毕竟同为附带诉讼，在产生原因、诉讼程序上还是具有相似之处的。需要指出的是对于刑事案件只能由刑事法庭来审理，其原因在于刑事审判涉及公民的生命和人身自由，为此应由专业的刑事审判人员审理，所以只能是刑事附带民事诉讼而不能是民事附带刑事诉讼。行政诉讼涉及公共利益，应优先于民事诉讼，因此，民事案件由行政庭附带审理。

行政附带民事诉讼不仅必要而且可行。实际上，在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在审理行政争议的同时已经对民事争议进行了审理，因为法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。在前述的案例中，核心问题是林木的所有权争议。各方在诉讼中都想证明自己对争议林木拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议进行审查，然而依据现行法律规定，行政机关有权对争议的林木进行确权，结果只能是驳回起诉，民事争议无从解决。如果将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，就解决了当事人诉累的难题。在前述的案例中，笔者没有简单地驳回原告及第三人的起诉，而是大胆进行尝试，组织当事人进行调解，最后各方当事人达成了调解协议，以调解的方式结案，实现了案结事了，取得了较好的社会效果。

当代社会具有社会经济关系复杂多样化的特点，许多民事经济活动领域存在着行政权力介入和渗透的情形，行政纠纷与民事纠纷相互交叉的现象时有发生，现行法律、司法解释对交叉的行政纠纷与民事纠纷如何审理无明确地规定，司法实践中的做法也五花八门，导致行政判决与民事判决相互“打架”或是案件久拖不决，导致纠纷的滋生、矛盾的加剧、冲突的升级，产生大量的不稳定因素，不利于和谐社会的构建，由于行政诉讼与民事诉讼本身存在的局限性，单纯依靠任何一种诉讼程序都无法解决相交叉的行政纠纷与民事纠纷。本文在理论与实践相结合的基础上，本着具体问题具体分析的原则，提出适用于民事与行政交叉案件的审理模式，从而实现案结事了的司法效果，促进社会主义和谐社会的构建。
 
作者：黄天意 吴琅