人民陪审员制度存在的问题及完善

【内容提要】
人民陪审员制度是我国司法制度的一个优良传统，是我国社会主义民主与法制建设一项重要措施，是加强和改善社会主义司法民主一个重要方面,是人民群众参与国家管理的一个重要方法。人民陪审员制度对于加强司法廉政建设，体现司法公正，构建和谐社会具有极其重要的意义。但是，由于陪审员不是一个独立的司法部门，它主要依附于人民法院并配合法官开展工作，缺少自己的独立性，因此陪审制度的落实及陪审员作用的发挥都还有相当的局限性。目前各地法院的人民陪审员制度的执行情况参差不齐。不少地方法院已经不实行陪审了，这种制度在实际上已经流于形式。现就如何改变这种状况，使人民陪审制度得以真正的贯彻落实，充分发挥其应有的作用，为社会主义民主司法服务，谈一点浅见。全文共7927字。


【关键词】人民陪审员制度 司法民主 存在问题 改革和完善

一、人民陪审员制度的概念

人民陪审员制度是国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员参加案件审判的一种司法制度。[1]2005年5月1日施行的《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第四条规定：公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：(一)拥护《中华人民共和国宪法》；(二)年满二十三周岁；(三)品行良好、公道正派； (四)身体健康。[2]担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。可见人民陪审员是由法定程序产生，代表人民群众在人民法院参加合议庭审判活动的人员。人民陪审员在办案过程中的权利义务和审判员是一致的。但是人民陪审员不需要通过司法考试，任命程序也没有审判员的那么复杂，学历要求也没有审判员那么高，工资也不在人民法院拿。人民陪审员也不参加案件的执行工作。人民陪审员不单独办案，在普通程序中也不担当审判长。人民陪审员制度是人民群众参加国家管理，行使审判权，对审判工作进行监督的重要体现。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。

二、人民陪审员制度的产生、发展

早期的陪审制度是在古代审判制度的基础上发展起来的一项诉讼制度，它最早起源于奴隶制雅典和罗马时代，至今已有1000多年历史。现代意义上的陪审制度，从严格司法制度上讲，起源于中世纪的英国，并为其他英美法系国家所承袭，尤其在美国得到了充分的发展。目前世界各国的陪审制度基本上可分为两大类型：以英美为代表的普通法系国家的陪审团制和以德法为代表的大陆法系国家的参审制。[3]

我国近代的陪审制度最早出现在清末。1906年由沈家本主持编成的《大清刑事民事诉讼法》中第一次规定了陪审制度。现在实行的人民陪审员制度主要参照的是大陆法系国家的参审制。[4]它最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。现行《人民法院组织法》和三大诉讼法对人民陪审员制度都分别作了规定。2005年5月1日起施行的《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律。它结束了长期以来我国关于人民陪审员制度规定不集中、不统一、散存诸法的状况，既是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点，为我国人民陪审制度的发展提供了新的契机。但《决定》施行3年多来，在运行的过程中，并没有发挥其应有的作用。陪审员参与审判大多流于形式，“陪而不审，合而不议”成为人民陪审员制度的一个重大缺陷，极大地制约了人民陪审员制度的发展及其价值的实现。

三、人民陪审员制度的意义和作用

（一）有利于实现司法民主，确保司法公正。

早在革命根据地时期，人民革命民主政权就有了人民陪审员制度。人民陪审员参与案件的审判，民事纠纷的调解，对当时的社会稳定发挥了重要作用，体现了我国社会主义革命初期法治建设的民主。同时这也是群众参与国家管理的一个重要方面。新中国成立后，陪审工作逐步规范化和制度化。各地法院相继选任部分有素质、有威望的群众参与法院的审判活动，在一定程度上减轻了人民法院的审判工作压力。人民陪审员参加陪审，能够增加法院工作的透明度、公信度，增加人民群众对人民法院审判活动的信任感。他们参与审判能够从社会道德标准等方面来对案件进行分析判断，与法官思维互补，有利于查清事实，正确适用法律，对于确保司法公正有着很好的社会和法律效果。

（二）有利于保证司法廉洁。

人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，在合议庭内部形成自我约束机制，保证司法廉洁具有重要作用。[5]人民陪审员参与审判，还有助于抵御各种对司法审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。

（三）有利于增强司法权威。

实现司法公正是树立司法权威的前提，司法具有权威是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望。他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判结果的公正性形成确信，进而自觉履行裁判确定的义务。另一方面，人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

（四）有利于扩大监督层面，增强审判社会效果。

人民陪审员是独立于法院之外的社会团体。他们代表社会另一层面参加法院的审判活动的同时，也直接地起到监督人民法院审判活动的作用，客观上能够监督和约束法官严肃执法，秉公办案，也可以使基层人民群众能更多地了解人民法院审判活动的具体情况，从而增加审判活动的透明度，增强审判的社会效果。

四、现行人民陪审员制度存在的问题

（一）立法中存在的问题

1、现行宪法中未作规定。作为一国根本大法的宪法，其内容应当是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定，只是在不同的时期语言表述有所不同。现行宪法却未规定人民陪审员制度，迄今为止对宪法进行的4次修正也均未提及人民陪审员制度。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，这不能不说是立法上的一种缺陷。

2、法律规定不统一，显得相当混乱。主要表现在以下几个方面：一是关于人民陪审员制度是否作为一项基本的司法制度表述不清。1979年的《人民法院组织法》曾规定“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度”。但在1983年修正时却删除了这一规定，并将关于合议庭的规定“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”；刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度”，仍然把它作为一项基本制度，但在1996年修正时，也将关于合议庭的规定“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”,修改为“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行……高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行……”。这两部法律的修正，使第一审案件实行人民陪审员陪审的制度由“应当”变成了“可以”，进而使该项制度似乎成了“可有可无”。民事诉讼法和行政诉讼法都没有把人民陪审员制度作为一项制度来规定，都只是在审判组织中作了同样似乎是“可有可无”的规定。《决定》全文共20条1600余字，对完善人民陪审员制度也只是粗线条式的规定，不具有可操作性，尚需立法进一步明确和完善。二是可以采取人民陪审员制度的审级规定不一致。《决定》和法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有规定。有学者认为这是法律赋予行政诉讼以更大的灵活性，行政诉讼案件的第二审可以实行人民陪审员制度。若是这样的话，则与《决定》和法院组织法的基本规定都不相符，在立法上是相互矛盾的。三是法律对 “人民陪审员”的表述不统一。《决定》和法院组织法、刑事诉讼法都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法和行政诉讼法则表述为“陪审员”。法律语言应当是高度严密和统一的，出现这样的问题有损法律语言表述的严肃性，不能不说是立法上的瑕疵。

3、人民陪审员制度没有专项立法。人民陪审制度在我国已实行了几十年，但至今尚无一部关于陪审制度的专门法律。体现陪审价值的立法和相关操作程序十分欠缺，导致司法实践中出现一系列问题，如陪审员产生的程序不规范、权利义务无保障、陪审员只陪不审、陪审经费无保障等，从而严重影响了陪审的质量和社会效果。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方名存实亡，流于形式，甚至根本就不搞陪审。

（二）人民陪审员制度运行中存在的问题

1、缺乏健全的人民陪审员选任机制。一是选任条件宽泛，人民陪审员的素质良莠不齐。按照法律规定，除了各级人大常委会的组成人员、特定机关的工作人员、执业律师和因犯罪受过刑事处罚或被开除公职的人员不得担任人民陪审员外，凡年满23周岁、拥护《中华人民共和国宪法》、品行良好、公道正派、身体健康的我国公民，均可以被选任为人民陪审员。[6]此外，虽要求一般应当具有大学专科以上文化程度，但对其专业知识要求没有规定。随着经济社会的不断发展，各种新型、疑难案件层出不穷。相应地，审判活动分工也越来越细，专业性和复杂性越来越强。这些都对法官的素质提出了更高的要求。从目前情况看，人民陪审员文化水平参差不齐，大部分缺乏法律知识。让他们同专业法官组成合议庭审理案件，享有与专业法官同等的权利，显然勉为其难，难于出色地完成陪审任务，发挥不了人民陪审员应有的独特作用。二是选任程序不完善。根据法律规定，人民陪审员是在广泛征求群众意见及单位推荐的基础上经选举产生的。但法律对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定，在选任中对候选人缺乏广泛深入的考察及综合能力的测评，对以后人民陪审员参加庭审、出色地完成陪审任务，发挥人民陪审员在诉讼中的积极作用埋下隐患。实践中，人民陪审员的产生方式多种多样，很不规范。从调查情况看，大多数人民陪审员是经有关组织推荐、由法院任命后报同级人大常委会备案，而经依法选举产生的人民陪审员则很少。有的地方法院还自行聘请特邀人民陪审员。人民陪审员产生方式的不规范，在一定程度上制约了这项制度的实行。

2、人民陪审员的来源缺乏广泛性、代表性，有违陪审制度本意。陪审制度的目的在于扩大司法民主，实现公民对审判权的分享与监督。实践中，人民陪审员来源往往被自觉不自觉地限定在一定的范围内，缺乏广泛性、代表性，且陪审员的标准一般是文化素质和学历较高者。还有的地方特别注重让专家学者担任陪审员，结果形成了 “精英”陪审员制。[7]这些做法显然与陪审制度的本意相左，也难以体现司法的民主性与社会参与性。而且还导致民主党派、基层群众自治组织、企业、乡镇以及专业技术领域等方面的人才明显不够，在发挥特长上势必受到限制，在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众，了解民情，代表民意，克服法官思维定势，使司法更加贴近民众生活的优势。

3、人民陪审员的权利义务不明确，不能与法官形成制约关系。按照有关法律规定，人民陪审员在法院执行职务期间，与法官享有同等的权利。然而，陪审员在审判中究竟具有哪些权利、义务和职责，法律未作出明确规定。这就使陪审员的具体运作没有法律依据，也使其地位没有了保障。由于陪审员权利义务不明确，也导致了陪审员未能发挥其应有的作用，也就不能与法官形成制约关系。

4、陪审案件的范围不明确，法官自由权过大。法律规定，人民陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。“社会影响较大”如何界定、人民陪审员参与这些案件审理的比例是多大等等，都不容易准确理解和把握，缺乏可操作性。由是哪些案件由陪审员参审，完全由法官自行决定，导致法官的自由权过大。实践中，请陪审员参审的案件往往是诉讼程序上必须适用普通程序而又双方争议不大的案件。相反，对于那些社会影响较大或者复杂的案件，法院都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果，一般只由法官组成合议庭而不适用陪审。还有一些法院因案件数量多、审判压力大而吸收陪审员参加审判，目的在于缓解法官队伍人员不足的矛盾。正是由于人民陪审员制度存在的这个缺陷，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，陪审制度流于形式，成为摆设。

5、“陪而不审”现象较为突出。虽然法律规定“人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”、“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权”，但因陪审员的法律业务水平一般都不高，庭审和评议案件时往往折服于职业法官的专业知识和司法经验，从而产生一种权威趋从心理，服从职业法官意见成了较为普遍的现象，由此导致陪审质量不高，不能充分发挥陪审员的积极作用。

6、少数人民陪审员推脱、拒绝和放弃履行陪审员职责。由于绝大多数陪审员都有自己的工作，市场经济条件下各行各业的管理日益严格，导致有些陪审员难以舍“主业”搞“副业”；由于陪审补助费偏低，参加陪审影响经济收入，有些陪审员出于经济利益考虑也不愿参加陪审；有些陪审员出于麻烦、怕得罪人等原因也不愿参加陪审工作，加上法律没有规定陪审员不参加陪审应承担的责任，导致有些陪审员放弃职责，请而不到，影响了陪审制度的落实。

7、对人民陪审员缺乏错案责任约束机制。由于人民陪审员缺乏专业的法律知识，仅凭感觉判案，比较容易出现错案，其参与审判不能确保案件质量。陪审员在履行审判职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任，对发生的错案的责任如何分担等等，诸多责任问题都没有相应的法律规定。[8]

8、人民陪审员的管理和培训工作的不足。由于人民陪审员不是审判机关工作人员，多数法院对陪审员的管理和培训不重视，往往是一选了之，不组织进行业务学习，不安排法律知识培训，疏于管理，导致人民陪审员在工作中干与不干一个样，干好干坏一个样。有的陪审员任期内极少参与案件审理，甚至从未参与案件审理；有的需陪审的案件又请不到陪审员，从而影响了陪审制度的有效落实。

9、人民陪审员经费保障难以实现。法律规定，陪审员参加审判活动期间，应当得到适当的补助。[9]但由于审判机关属于财政预算拨款单位，长期以来案件多经费少已成为法院普遍存在的一个难题，尤其是基层法院办案经费特别紧张；而且陪审员的报酬没有规定标准，因此实际发放的补助费用非常低，影响了陪审员的工作积极性。这也是导致陪审员请而不到的重要原因之一。

10、陪审员本职工作与兼职工作冲突时该如何解决较为模糊。根据法律规定，“有工作单位的陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。”这样的规定过于笼统。一旦陪审员忙于陪审工作，忽略本职工作给单位造成损失如何处理？现行法律没有规定如何解决陪审员本职工作与陪审工作发生的矛盾冲突，使兼职的陪审员工作没有严格的法律保障。此外，也有一些陪审员所在单位对落实陪审员制度认识不足，对支持这一工作缺乏积极性，对陪审工作采取敷衍搪塞甚至不予配合的态度。

五、改革和完善人民陪审员制度的建议

（一）从立法上完善人民陪审员制度。

将人民陪审员制度作为宪法规范加以规定，恢复确立人民陪审员制度，使人民陪审员制度具有宪法依据，以消除这种立法上呈现出的可有可无状态，从而使人民陪审员制度得到足够的重视，为司法的民主化提供宪法依据，使司法改革能在宪法的轨道内健康有序地进行。

（二）在管理上完善人民陪审员制度。

完善人民陪审员的选任制度，把好聘任关，在聘任前对拟聘任的人员进行法律知识培训等，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质与现行《法官法》要求法官的素质达到基本一致。[10]建议陪审员的管理应由对一府二院有监督权的人大权力机关统一管理，并建立陪审员个人工作档案。年终对各单位的工作进行考核时，将各单位被聘任的人民陪审员在法院履行陪审情况与该单位其他工作一并纳入全方位考核，使人民陪审员在法院完成陪审工作时得到其单位的大力支持，以减轻人民陪审员担心因为陪审案件而影响本单位工作而被单位处罚的情况。法院政工部门定期组织人民陪审员培训，加强人民陪审员的思想教育和职业道德教育，全面提高人民陪审员的综合素质。要让人民陪审员充分了解自己的权利、义务和责任，增强人民陪审员的责任感和使命感，使人民陪审员从思想上感到做一名人民陪审员的光荣和自豪；加强人民陪审员的职业道德教育，增强人民陪审员爱岗敬业的意识，使人民陪审在陪审工作中，牢固树立“人民陪审为人民”的现代司法理念。要使整个人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。

（三）为人陪审员提供良好的工作环境，保证人民陪审员的办案经费。

光在管理上完善人民陪审员制度还不够，还应当为人民陪审员提供良好的工作环境、改善人民陪审员待遇。人民陪审员到法院进行陪审工作，是其工作的部分，同时更是缓解了法院法官审判力量不足的问题，法院理所应当为其提供较好的工作条件，让人民陪审员办公场所上有保证。首先，在工作中，要积极与当地人大、财政部门沟通和协调，争取他们的支持与理解，使人民陪审员的办案经费切实得到保障；其次，要主动深入到人民陪审员所在单位进行走访，对人民陪审员在陪审活动期间在其单位的各种待遇进行协调，解决人民陪审员的后顾之忧，促进人民陪审员工作的发展。

（四）切实做好人民陪审员的挑选工作，同时建立特邀陪审员机制。

人民陪审员的选举工作是至关重要的。不能胡乱找几个人“滥竽充数”，要不折不扣地做好人民陪审员选举工作。在此，我们认为对于人民陪审员的选任，可以采取符合条件的公民可以由其所在的单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，也可由本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府人大权力机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，报请同级人大常委会批准任命的方式进行。随着科技进步和社会的发展，法律调整的领域也得到了拓宽。面对高科技领域内的新型案件，如计算机犯罪、网络侵权，法院的法官不一定掌握各种专业性知识，而固有的陪审员后备库也不一定能够满足新的需要。这就要求我们充分发挥陪审制度的优势，采用审判员与特邀的具有相关知识的专家、学者组成议庭进行审理，以节约诉讼成本，提高效率。[11]因此我们认为可根据个案需要，临时聘请专家型陪审员参与审理案件。人民陪审员的任期与人民代表大会任期相同，可连选连任。

（五）完善对陪审员的监督机制。

要建立健全人民陪审员参与审判活动的监督管理机制和违法违纪的惩处机制。同级人大常委会负责对陪审员的监督，由人大机构（如法工委）负责监督管理或者设立对人民代表大会负责的人民陪审员监督管理机构。对人民陪审员在审判活动中未尽职责或违法行为，由受到其行为损害的诉讼当事人提出举报，然后由人民陪审员监督管理机构负责进行调查和处分。人民陪审员因滥用职权、徇私枉法、玩忽职守或有其他违法行为造成严重后果的，应与职业法官一样处理。

六、结语

完善人民陪审员制度，绝不是一种制度“作秀”，而是为了更有力地保障司法公正，更接近于公众认可的司法公正。我们要从我国国情、文化传统与经济状况出发，充分吸收并借鉴西方国家陪审制度一些先进合理的做法，大胆进行改革，形成既独具中国特色又与国际接轨的人民陪审员制度，才能充分发挥其在社会主义法治建设进程中的最大效能。 
 
[1] 周永坤：《法理学》，法律出版社2004年3月版

[2]《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》

[3] 曹建明：《人民陪审员培训教程》，中国政法大学出版社2005年2月第一版

[4] 唐代琼《试论人民陪审员制度的完善》

[5] 李祖华《人民陪审员制度存在问题及对策》

[6]《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》

[7]《贯彻〈关于完善人民陪审员制度的决定〉的几个问题探讨》

[8] 唐代琼《试论人民陪审员制度的完善》

[9]《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》

[10] 最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》

[11]《人民陪审制度的理性选择与制度建构》

 作者：黄荣