维持生存之本　保护财富之母

【摘要】　　我国目前在土壤污染防治方面不仅没有专门性单行法律、法规，而且在《环境保护法》等也只有些零散规定，防治土壤污染的法律基本上是一项空白，缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。立法的缺乏直接导致环境管理权的缺乏，这与土壤污染的严峻形势及其防治的实际需要很不相适应，在土壤污染防治问题的原因分析中，几乎都将政策与政策与法律的缺失的问题作为最主要原因之一。为了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法规体系，目前，最亟需制定的是一部综合性的土壤污染防治的法律，对我国土壤污染防治的目的、基本原则、管理体制和主要制度作出规定。
【英文摘要】　　China has not enacted the special law on prevention and control of land contamination by now. The Environmental Protection Law of PRC and other laws have a few of provisions. Management for Land Contamination is defective. The system of administrative structure can not meet the practical demand. A relevant statutory system needs to be improved. China should enact a law of integrated prevention and control of land contamination and soil environment protection -- the Law of PRC on Prevention and Control of Land Contamination. This Law should establish the basic principles and stipulate systems of prevention and control of land contamination and soil environment protection.
【关键词】立法；土壤污染；防治；土壤环境；保护
【英文关键词】legislation;land contamination;prevention and control;soil environment;protection
【写作年份】2007年


【正文】

　　我国自1979年《环境保护（试行）》和1989年《环境保护法》颁行以来，大气、水、海洋等环境要素的污染防治已被重视，相应的专门性单行法律、法规及其控制标准已经颁行且都几经修改，逐步健全、形成体系。但是，另一重要环境要素“土地”的污染问题--土壤污染，在我国长期未引起足够重视，法律虽然有所规定，却相当不完善。近年来，随着经济建设和城镇建设的迅速发展、农业化进程的不断加快、化学制品在农业生产中的集约使用，以及农业生产经营活动中的“短期行为”的不断增多，我国的土壤污染情况日趋严重，并呈发展之势。不仅影响到我国的食品安全、农产品的出口，而且直接影响到整个农用土地和城镇土地的土壤安全，威胁公众健康。土壤污染防治立法显然不能适合我国当前和发展着的土壤污染防治工作的需要，因此很有必要加以研究完善。

一、我国的土壤污染防治立法现状我国土壤污染防治立法主要有法律、法规和规章的有关规定，包括农业环境保护、防治环境（包括土地）污染的规定和特殊区域的特别保护措施的等方面。但是，目前在土壤污染防治方面不仅没有专门性单行法律、法规，而且在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》等也只有些零散规定，防治土壤污染的法律基本上是一项空白，缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。

（一）《宪法》与《环境保护法》关于土壤污染防治的规定我国《宪法》虽然没有明确规定土壤污染防治问题，但是《宪法》第9条、第10条关于“国家保障自然资源的合理利用”,“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”,以及第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定，表明合理开发利用土地资源、保护土壤环境、防治土壤污染既是国家职责，也是一切使用土地的组织和个人的责任。第10条规定，土地属于国家所有和集体所有是我国的一项基本政策和原则，在土地管理和土壤污染防治方面也有着重要意义。我国环境基本法--《环境保护法》（1989）第2条将“土地”规定为“环境”的要素之一；第22条规定“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、……”,第24条规定“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。” 因此，从我国环境基本法看，土壤污染防治法应是环境法的重要内容，《环境保护法》一方面特别强调防治农村土壤污染是保护农业环境的重要内容，另一方面主要是通过控制污染源产生的污染物，防治土壤污染等环境污染和危害。

（二）我国法律、行政法规、部门规章和规范性文件中关于土壤污染防治的规定我国法律、行政法规、部门规章和规范性文件中关于土壤污染防治的立法主要有环境污染防治、自然资源保护、城市建设、农业环境保护以及自然保护等方面的规定。

1、我国固体废物、废水、废气等污染防治立法对土壤的污染的规定《固体废物污染环境防治法》是防治土壤污染的一部重要法律。针对大量产生并污染环境（主要是土地）的固体废物，缺乏系统而有效的法律控制，为了促进人类健康和环境的保护，在1986年我国制定了《固体废物污染环境防治法》，全面控制固体废物污染土地和其他环境，并在2004年进行了修订，成为从污染物和污染源控制土壤污染的重要法律，其重在预防危险物质污染土壤环境和危害人体健康。《固体废物污染环境防治法》规定对固体废物实行从产生到处置的全过程控制，禁止向环境排放固体废物，尽量减少固体废物的产生量和危害性、促进固体废物的综合利用和无害化处置，对于防治固体废物污染污染土地和其他环境发挥了重要作用。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004修改）第35条规定，对该法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担。这在我国污染防治法中，明确了在责任主体不明或责任主体无力承担责任的情况下，由有关人民政府承担责任。《中华人民共和国大气污染防治法》（2004修改）规定根据气象、地形、土壤等自然条件，划定酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区 ,对防治酸雨污染、控制土壤酸化污染作出了要求。《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（2000）对利用工业废水和城市污水进行灌溉的土壤、地下水和农产品污染防治作出了规定。该法第24条规定：“用工业废水和城市污水进行灌溉的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当组织对用于灌溉的水质及灌溉后的土壤、农产品进行定期监测，并采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品。” 2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）明确提出：“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”,决定“健全环境法规和标准体系。要抓紧拟订有关土壤污染、……等方面的法律法规草案”.国家环境保护总局办公厅2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》 ,针对遗留污染物或土壤污染造成一些环境污染事故等问题作出了规定，以保障人民群众的生命安全和维护正常的生产建设活动。该《通知》要求所有产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位，在结束原有生产经营活动，改变原土地使用性质时，必须经监测分析，报送审查监测评价报告，并确定土壤功能修复实施方案。当地政府环境保护部门负责土壤功能修复工作的监督管理。各级环保部门要高度重视土地重新利用过程中发现的土壤污染问题，尽快制定污染控制实施方案。

2、自然资源、城市建设与农业立法关于土壤污染防治的规定《中华人民共和国土地管理法》（2004修改）第37条规定了防止工业废水和城市污水灌溉污染土壤。明确了“利用工业废水和城市污水进行灌溉”,有“应当防止污染土壤、地下水和农产品”的义务。农业环境保护方面关于土壤污染防治的规定，主要是保障农产品质量安全和控制化肥、农药以及污灌等的污染的规定。《中华人民共和国农业法》（2002修改）第58条规定，合理使用化肥、农药、农用薄膜等，防止农用地的污染。对农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度；建立健全农业生产资料的安全使用制度，不得使用国家明令淘汰和禁止使用的农药、兽药、饲料添加剂等农业生产资料和其他禁止使用的产品；防治废水、废气和固体废弃物对农业生态环境的污染。《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006）规定根据农产品产地的大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素确定禁止生产的区域。《无公害农产品管理办法》 规定无公害农产品产地环境应符合无公害农产品产地环境的标准要求。《土地复垦规定》 规定因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的单位和个人，按照“谁破坏、谁复垦”的原则，实行土地复垦，要求对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态。在实践中这包括土壤环境方面的环境保护的要求。

3、自然保护法关于土壤污染防治的规定土壤与土壤污染具有区域性特征。我国环境法对自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等特殊区域予以特别保护，规定了禁止和严格控制开发等严格保护措施，这些规定似的这些受到特别保护的区域的土壤环境得到保护。《环境保护法》、《自然保护区条例》规定了在自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域禁止和严格控制可能造成环境污染的建设项目。《中华人民共和国自然保护区条例》（1994）第32条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准”,“在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量”. 《风景名胜区条例》（2006）规定对风景名胜区土地等资源保护情况进行动态监测。该条例第31条规定，国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测。国家级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况；国务院建设主管部门应当将土地、森林等自然资源保护的情况，及时抄送国务院有关部门。

（三）我国地方性法规、规章和规范性文件中关于土壤污染防治的规定我国地方立法中尚未有专门性的土壤防治地方性法规或规章，但是许多地方 已经有了涉及土壤污染防治立法，而且个别地方已有关于土壤污染治理和修复的专门的规范性文件。包括农业污染防治、农业园区建设、农业生态环境保护、土地开发复垦、耕地保养、基本农田保护、中低产田改造、农田污灌、流域水污染防治和生态保护、水源涵养、环境影响评价实施办法、突发事件应急预案、企业污染综合治理、矿山地质环境保护、固体废物污染环境防治、危险废物污染环境防治、医疗废弃物集中处置管理、生活垃圾填埋场、堆场气体安全检测和管理、微生物菌剂使用环境安全管理、核电厂辐射环境保护等方面的地方性法规、规章和规范性文件的有关规定。主要包括以下内容：

1、土壤保护《四川省长江水源涵养保护条例》 第三章对土壤保护的了专章规定 ：《安徽省农业生态环境保护条例》 将土壤作为农业生态环境的要素之一加以保护，实行谁污染谁治理；《海南生态省建设规划纲要（2005年修编）》作出了土壤环境质量统一发布的规定。

2、防治环境污染与保护生态环境我国各地方人大和政府已经制定地方性环境法规和地方政府规章1600余件 ,这些地方环境法规规章关于土壤污染的直接规定，主要是防治农业污染和固体废物污染土壤方面。其他的关于防治生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、粉尘、放射性物质等对环境的污染和危害的规定，也从污染源和污染物控制方面，对防治土壤污染起了重要作用。例如，《上海市环境保护条例》（2005修改）第43条规定：农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，防止对土壤和农畜产品产生污染。《江苏省环境保护条例》（1997修改）规定，要求可以利用工业废水、城市污水、垃圾以及其他废弃物进行灌溉、施肥、投饵和改土的，对有关水体、土壤以及农产品进行定期监测。《南宁市医疗废弃物集中处置管理办法》中规定“采取其他方式处置医疗废弃物时，必须采取防止污染大气、水体和土壤等措施”。

3、防治农药污染和农业面源污染许多地方制定有农业环境保护条例，对防治农药污染和农业面源污染进行了规定。《安徽省农业生态环境保护条例》（1999）、《山东省农业环境保护条例》（2004）等都将土壤明确作为农业生态环境的要素之一加以保护。《海南生态省建设规划纲要（2005年修编）》规定对农药污染和农业面源污染的总量控制。《广东省农业环境保护条例》、杭州市政府办公厅转发《市农业局等〈2002-2006年杭州市中低产田改造建设实施意见〉的通知》、河北省环保局《关于农田污灌危害农产品问题解决意见的报告》等规定了农田土壤地理及农田环境的监测，要求定期组织对土壤的调查、监测与评价。《安徽省农业生态环境保护条例》规定向农田灌溉渠道排放工业废水或者城市污水的，必须保证最近的灌溉取水点水质符合农田灌溉水质标准；并规定划定农业用地污染整治区并限期治理的制度。

4、土壤污染治理和修复《浙江省固体废物污染环境防治条例》 规定对污染土壤实行环境风险评估和修复制度，并规定对污染严重且难以修复的耕地依法进行功能调整、严格控制填埋过危险废物场地的开发利用。开展全省土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，对污染严重且难以修复的耕地要依法调整；对污染企业搬迁后的原址要进行土壤风险评估和修复。山东省人民政府《关于贯彻国发（2005）39号文件进一步落实科学发展观加强环境保护的实施意见》 要求开展全省土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，对污染严重且难以修复的耕地要依法调整；对污染企业搬迁后的原址要进行土壤风险评估和修复。《本溪市土地开发复垦办法》明确将工业排污造成土壤污染的土地和因采矿、冶炼、发电等工矿企业生产排放的废物堆积压占的土地规定为需土地复垦的情况。一些省市还在环境保护规划纲要等规范性文件中要求开展土壤监测、构建土壤等环境预警和应急体系、进行土壤置换等。沈阳市环境保护局、沈阳市规划和国土资源局2007年5月联合发布了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》 ,该《管理办法》的立法目的是：为全面推进我市污染场地的治理及修复，防止污染场地对环境和人体健康造成危害，保障土壤环境安全；《管理办法》分为总则、监督管理、污染场地的评估与认定、污染场地的治理机修复、法律责任、附则等6个部分，对污染场地环境治理及修复管理进行了比较系统的规定。

5、土壤污染状况调查与污染土壤的数据库建设《浙江省固体废物污染环境防治条例》规定进行土壤污染状况调查；山西省人民政府办公厅《关于转发省环保局2006年全省整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动实施方案的通知》要求所有在建和已投产的矿产资源开发企业，应对矿区内的生态环境进行充分调查，建立矿区的水文、地质、土壤和动植物等生态环境和人文环境基础状况数据库。我国一些省市的环境监测机构在1990年代以后，曾接受外资企业委托的用地样品的检测工作；江苏等省也开展了一些土壤污染情况的调查检测；上海市在世博园建设中开展土壤检测、评估与修复等。我国地方立法中虽然有有一些土壤污染防治的明确规定，但基本上都只是确立制度的原则性、宣示性规定，缺乏具体的实体性要求、程序性规定和罚则，缺乏相关的配套性规定来支撑制度保证切实的实施，因而设立的制度要求可操作性不强。

（四）我国土壤污染防治的有关标准与监测规范我国先后制定了一些专门的土壤污染防治和土壤环境保护的标准与监测规范。如《土壤环境质量标准》、《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《工业企业土壤环境质量风险评价基准》、《土壤环境监测技术规范》 等。《土壤环境质量标准》主要适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤。该标准按土壤应用功能、保护目标和土壤主要性质，将土壤壤环境质量分为三类，相应的土壤壤环境质量标准分为三级，规定了土壤中污染物的最高允许浓度指标值及相应的监测方法，主要的指标有11种，包括：土壤pH值，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍等重金属和有毒无机物，以及六六六、滴滴涕等有毒有机物。《工业企业土壤环境质量风险评价基准》是为保护在工业企业中工作或在工业企业附近生活的人群以及工业企业界区内的土壤和地下水，对工业企业生产活动造成的土壤污染危害进行风险评价而制定。该基准制定了两套基准数据：土壤基准直接接触和土壤基准迁移至地下水。第十届全国人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”。2006年7月起，国家环保总局与国土资源部联合投入10亿元，用三年半时间，进行全国土壤污染状况调查，并以此完善土壤污染防治工作。目前国家环境保护总局正在加紧进行土壤污染状况调查，并开展污染土壤修复与综合治理试点示范。

二、我国的土壤污染防治立法存在的问题从以上我国关于土壤污染防治的法律体系看，我国的土壤污染防治的立法已有了一些基础。特别是自2000年以来，这方面的法律问题越来越明朗化、立法也越来越多、管理制度内容也越来越全面。这些立法在一定程度上解决了土壤污染的污染源和污染物排放控制问题。但是，也反映出这种立法目前还是十分薄弱的，立法的缺乏直接导致环境管理权的缺乏，土壤污染防治的管理缺乏法律依据，只能依据现有为数甚少的、授权不充分的法律进行环境管理，这与土壤污染的严峻形势及其防治的实际需要很不相适应，在土壤污染防治问题的原因分析中，几乎都将政策与政策与法律的缺失的问题作为最主要原因之一。


（一）不能满足保障公众健康和经济、社会与环境可持续发展的需要目前我国土壤污染的总体形势相当严峻 ,土壤污染直接或间接地危害人体健康和环境安全，严重影响农业生产、阻碍土地的再次开发利用，制约经济、社会与环境可持续发展，反映出以防治环境污染为任务的环境法，没有达到法律的目的。在我国就污染物而言，污染土壤的物质种类繁多，据骆永明教授主持的“长江、珠江三角洲地区土壤和大气环境质量变化规律与调控原理”的国家973项目研究，最近的一次检测发现，长三角某地区一处土壤检出的有机物多氯联苯 竟达100多种！此外，以镉、铅、汞、砷等为主的重金属污染在一些地区也非常严重。根据初步数据，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2 000万公顷，约占耕地总面积的1/5. 据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3 250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上 ,其中多数集中在经济较发达的地区。据中科院此前的一项调查结果显示，近年来，广州近郊因为污水灌溉而污染农田2 700公顷，因施用含污染物的底泥造成1 333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46%.这项调查还表明，全国目前至少有1 300万~1 600万公顷耕地受到农药的污染。

土壤污染不仅引起食物农药污染中毒事件等食品安全问题，还直接导致食物品质不断下降。有些地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值；由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失尚难以估计。但据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1 200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元 .土壤污染除影响食物的卫生品质外，也明显地影响到农作物的其他品质，有些地区污水灌溉已经使得蔬菜的味道变差、易烂，甚至出现难闻的异味；农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。除耕地之外，我国的工矿区、城市也存在土壤（或土地）污染问题。生活和工作在受污染土地上的人们的健康受到严重威胁。例如，据了解近几年来上海在产业结构调整和城市改造中，约有1400家有一定污染的工厂被搬迁，但在对土壤污染未作调查和评估的情况下，有关单位就直接在原地建造居民住宅或商住楼等。又如为治理工业污染，“十五”期间，北京市百余家工厂陆续迁出市区，今后还会有一些企业要停产或搬迁。对原来的工业用地进行污染评估或污染修复，使其达到再次开发利用的功能需求、保障首都环境安全，已经成为市政府和公众密切关注的问题 ,但却缺乏土壤污染的评估、修复规范与标准。

（二）缺乏完整的土壤污染防治的法律体系与大气污染主要废气（包括颗粒物）造成、水污染主要是废水造成不同，土壤污染不仅（在有的地方甚至不是主要）是固体废物造成的，土壤污染是长期、多因素、综合作用的结果：既包括固体废物，也包括废气、废水等污染物造成的；既包括直接排放的、也包括从大气、水环境等环境迁移转化来的；既包括使用、排放等控制性释放活动造成的，也包括泄露等非控制性释放活动造成的。而且，与大气和水资源不同，土壤作为土地的成分之一，经常都属于财产权的范围内。因此，仅有固体废物、农业生产活动控制，对土壤污染防治是不够的，需要综合控制。但是，我国现有污染防治法，不仅没有综合性土壤污染防治法，而且，缺乏土壤污染综合防治的规定，使得我国关于土壤污染防治的立法缺乏系统性和协调性。

（三）缺乏农业土壤污染防治的系统性规定土地/土壤不仅是农民赖以生活的居所地，而且是其维持生计、经济的重要要素，但是，长期以来，我国农业法主要关注地力；而我国环境保护工作的重心放在了城市，而极少关注农村，农村环境保护法律存在严重不足，同时农业土壤污染问题主要是面源污染，我国环境法却缺乏面源污染控制的机制和制度。加之，近年由于城市产业结构调整，许多污染企业“下乡”,产生了越来越多的土壤污染，而我国环境法也缺乏这方面的规定。因此，缺乏法律规定或者可操作性强的制度以及监督管理能力保证，使得土壤污染防治工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。

（四）缺乏企业搬迁的土壤污染防治的管理规定与大气环境、水环境不同，土地的固定性和使用可独占性，使得其生产环境与生活环境、生态环境的边界是可以明确区分的，而生产环境与生活环境、生态环境的管理是适用不同的法律、标准的，土壤污染状况是受这种区分影响是最大环境要素。但是，随着经济的发展、社会的变化，生产环境与生活环境、生态环境的具体范围是不断变化的，在调整中法律和标准适用所产生的差异，需要法律规制。近几年来，我国在产业结构调整和城市改造中，每年都有成千上万的有一定污染的工厂被搬迁，已经并正在留下许多土壤污染防治问题，是固体废物、废水、废气等污染源与污染物控制所不能解决的，需要专门立法。但是我国现有污染防治法，不仅没有土壤污染防治专门立法，而且，缺乏企业搬迁的土壤污染防治的管理规定。

（五）缺乏受污染的土壤的清除和修复的规定污染的土壤如不加清除和修复，不仅可能引起地下水源、空气、地表水的污染，而且其恢复是长期的，会长期危害生活其上人们的身体健康，将带来巨大的经济和社会隐患。大气污染防治法、水污染防治、固体废物污染防治法等其他污染防治法，不能解决已经受污染的土壤的清除和修复等问题，土壤的清除和修复的要求和责任确定需要专门立法；而土壤污染不仅是可以清除和修复，而且土壤污染修复具有很强的科学技术性和污染转移的风险，也需要加以规制。但是，我国现有污染防治法，不仅没有土壤污染防治专门立法，也缺乏土壤污染清除和修复的规定。

（六）缺乏土壤污染防治与土壤环境保护标准 1995年国家曾颁布土壤质量环境标准，但业内专家认为该标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化特点。同时，由于制定时的局限性，并不能满足土壤污染防治与土壤环境保护的需要。例如，该标准中对铅的临界含量定值偏高，难以保障儿童健康；另外标准中有机污染物种类太少，仅有“六六六”和DDT两种，事实上，这两种农药于1983年已停产，对土壤危害程度越来越小，可其他新型的污染物并没有随之补充进来。而且，土壤环境标准体系也未形成，土壤环境监测规范与监测能力建设非常缺乏，使得全国土壤污染的面积、分布和程度不清，导致防治措施缺乏针对性。同时，我国土壤污染防治的污染控制标准还十分不足。

三、完善我国土壤污染防治法的主要途径为了应对日益严峻土壤污染问题，我国已经确定采取更多措施。胡锦涛总书记多次强调，要让人民群众喝上干净的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活，并明确要求“把防治土壤污染提上重要议程” 。

（一）制定《土壤污染防治法》，完善土壤污染防治的法律、法规体系为了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法规体系。在这个体系中，应当中央立法和地方立法相结合、综合性立法与单行性立法相结合、土壤环境保护与土壤污染防治立法相结合、实体性立法与程序性立法相结合，各层次、各部分的土壤污染防治立法相互联系、相互补充，共同达到土壤污染防治立法的总体目标。目前，最亟需制定的是一部综合性的土壤污染防治的法律。自第八届全国人民代表大会第二次会议起，就不断有代表提出保护农村环境的议案，强烈呼吁加强对农村土壤污染的防治，特别是加强对耕地污染的防治。

近年来，更有更多名全国人大代表和地方人大代表提出制定土壤污染防治法律和地方性法规的议案或建议 .这些议案和建议受到国家行政机关和立法机关的重视，全国人大环资委从1994年起开始关注土壤污染防治的立法问题，鉴于我国土壤污染的严峻形势，为了有效地保护土壤，防止土壤污染的进一步发展，进行土壤污染整治，促进土壤改良，保障土壤安全，规范土壤污染防治活动，推动土壤污染防治法制化建设的发展，制定一部专门的《土壤污染防治法》已列入国家议事日程，根据全国人大代表多次建议，全国人大环资委在研究本届人大环境与资源立法规划时提出了抓紧制定《土壤污染防治法》的建议。《土壤污染防治法》应是我国土壤污染防治方面的一部专门性法律，根据我国环境法律、法规体系的结构，该法是我国土壤污染防治领域里的一部最主要的法律，其是环境保护领域里的一部单行法律，同时又自成体系。该法立法的目的是为了预防和整治土壤污染，保护土壤环境，保护农产品安全和人体健康，保证土壤资源的永续和安全利用。从我国环境污染防治的立法模式以及国外相关立法经验看，《土壤污染防治法》结构上应当包括：总则、管理体制与制度、土壤污染预防、污染土壤的整治与修复、法律责任等内容。同时，由于污染物既可以直接产生土壤污染，也可通过水、大气等环境要素迁移转化后，间接导致土壤污染。因此，大气污染防治、水污染防治、水源涵养、固体废物污染环境防治、土地管理、农业环境保护、耕地保养等等都涉及到了土壤污染防治工作；也只有相关法律法规的密切配合，才能完成土壤的污染防治工作。所以，土壤污染的防治，不仅需要制定专门的《土壤污染防治法》，也需要修改完善相关法律、法规，以形成完善的、科学的土壤污染防治立法体系。

（二）建立和健全土壤污染防治的管理体制与管理制度由于土壤污染本身的特点，土壤污染源广泛，涉及土壤污染的管理事项特别多，涉及土壤污染防治工作的部门亦比较多、职责存在交叉。但是，尽管土壤污染防治多部门管理是必要的，由于涉及部门众多，职责分散，不利于土壤污染防治的高效协调开展。因此，按照我国环境法“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制的原则规定，理顺土壤污染防治的管理体制是制定《土壤污染防治法》重要内容。土壤污染防治的管理应是分工和协调统一的体制：环境保护行政主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理；土地、矿产、农业和水利等行政主管部门依照有关法律的规定对土壤污染防治实施监督管理的。《土壤污染防治法》应确定土壤污染防治的统一监督管理部门--环境保护行政主管部门的统一监督管理职责，明确土地、矿产、农业、水利行政主管部门等监督管理部门和相关部门的职责和权限，建立地方人民政府对土壤环境质量的负责的机制。在我国现有的立法中，已经建立了一些土壤污染防治的管理制度，但由于这些制度的设计不全面、不完善，难以真正发挥其作用。应建立和完善土壤污染控制区制度、土壤污染防治规划制度、土壤污染防治标准制度、土壤污染防治监测制度、土壤污染防治调查及信息披露制度、土壤污染环境风险评价制度等管理制度。

（三）建立和完善土壤污染防治与污染土壤修复的法律制度土壤污染与大气污染、水污染有着不同的特点，土壤具有污染累积性和可修复性，单纯地从污染物、污染源预防是不够的，同时受污染的土壤一般可以并应该进行修复与整治。因此，防治土壤污染从内容上包括两个主要部分：一是土壤污染防治；二是污染土壤修复与整治。我国环境污染防治法虽然已经有一些从污染物、污染源控制，可以起到土壤污染防治的作用，但是，这些制度一些没有考虑土壤污染防治的需要；甚至有些制度在一定范围、一定程度上影响土壤污染防治。因此，应根据土壤污染防治需要，建立和完善建设项目的土壤污染预防制度、防止污染物排放污染土壤制度、防止污染物迁移污染土壤制度、土地利用的限制制度、土壤污染突发事件应急制度、农用地的土壤污染防治制度、企业运行中的土壤状况报告与检查制度、企业破产、关闭或土地改作他用时土壤状况的监测、评估制度等。在完善土壤污染防治制度中应特别注意农业土壤污染防治的系统性和可操作性。

目前我国的农业土壤管理法律法规主要注重土地肥力、人畜安全等问题，农业土壤污染防治缺乏规定，但是根据进行的监测，现在土壤检出的多氯联苯等有毒性、持久性有机物种类繁多，以镉、铅、汞、砷等为主的重金属污染在一些地区也非常严重，它们不仅对人体有害，更会给环境及农业生产安全带来一系列不良影响。因此应制定农业土壤污染防治的专门性规定。我国环境法律中，污染土壤修复与整治制度基本上是空白，制定《土壤污染防治法》和其他法律、法规时，应当从人民生命健康安全、生态安全、食品安全和国家安全以及土地资源保护与合理利用的高度，对土壤污染和污染修复予以重视，确立土壤污染修复的对象和优先序位、建立污染土壤修复计划与方案制度、污染土壤修复评估与鉴定制度、污染土壤的修复责任制度、污染土壤的修复技术开发与应用制度、修复污染土壤的资质规定、土壤污染整治基金制度等。在建立污染土壤修复制度中，应特别注意废弃工业用地与城市开发的土壤污染防治的管理。城市工业用地污染问题因具有隐蔽性和滞后性，不容易发现，有毒有机物、重金属等数十年积累，土壤污染已经十分严重，而污染的土地如果不加治理，让土壤本身自然恢复，一般需要花费两三百年、严重的要花上千年。但是，我国在企业破产、倒闭、歇业、土地改作他用等时候，均缺乏环境监督管理。而目前由于经济发展、产业结构和城市结构调整等原因，我国每年有成千上万污染严重企业关停，其土地许多是处在市区，而城市规划与开发通常是从区域开发、地理、地质、大气、水等条件考虑利用，没有考虑污染土地/土地污染问题，生活和工作在受污染土地上的人们的健康可能将会受到直接危害，已经留下了巨大的安全隐患。为防止土壤污染给我国城市房地产开发目前快速发展可能带来的巨大环境风险，应制定废弃工业用地与城市开发的土壤污染防治的专门性规定。

（四）明确单位和个人的土壤污染防治方面权利和义务，建立完善的公众参与机制我国环境污染防治法实行环境污染者依法负责的原则。企业、事业单位在经济活动和其他管理活动中，应当采取措施，防止对土壤造成污染。已经造成污染的，应当承担整治或修复责任。公民既有享受美好环境的权利，也有保护环境的义务。公众参与指公众依法享有参加环境资源保护活动和环境资源保护管理监督的权利和自由。环境管理作为涉及每一个人的事业，需要公众的广泛参与，这早已成为世界各国的共识；公众参与原则是我国环境法的基本原则。我国虽然在环境立法中已经有了一些鼓励公众参与的规定，但这种规定既不全面、也不系统、还缺乏程序性规定与救济保障。特别是在土壤污染防治法方面还缺乏规定。因此，土壤污染防治法应当将公民在土壤污染防治方面的环境权具体化、制度化，明确公众参与环境保护的权利义务、主要途径、形式、范围、程序及支持、保障、激励机制，为公众参与环境保护的根本保证，鼓励和保护公众更多地参与环境管理，既促进行政机关依法管理、，并促使环境资源开发利用者和环境污染和破坏者采取环境和资源保护措施。促进环境保护目标的实现和环境公益的保护。此外，应加强公众环境意识提高的宣传、教育、培训，为环境污染防治和环境保护的发展提供持续的社会根本动力。

（五）规定土壤污染防治的法律责任，完善土壤污染纠纷与救济程序科学、合理地设定法律责任的是保障法律能发挥实际效果的需要。我国环境污染防治法中主要规定了行政责任与民事责任的特别规定。环境行政责任的规定中，我国近年来一方面增加了行政处罚的种类、加大了行政处罚的力度；另一方面重视对行政管理部门及其工作人员责任的追究。土壤污染防治立法应注意这种发展。鉴于土壤污染的复杂性、累积性和滞后性，一般的环境污染民事责任制度在追究土壤污染者的民事责任时往往无能为力。采用特殊的、更为严格的民事责任制度，成为土壤污染立法的重要内容。其表现就是严格责任、连带责任和溯及责任的适用，以及责任社会分担与社会救助等。
 
【作者简介】
作者简介：罗吉（1962-），女，武汉人。武汉大学副教授，中国法学会环境资源法学研究会常务理事。