城市房屋拆迁问题的反思及其司法应对

【引言】
当前，中国的拆迁进程异常迅猛，城市化浪潮席卷全国。市内高楼林立，城市圈范围逐步扩张，现代化气息愈发浓郁。但这些林立的高楼背后，却隐藏着巨大的社会问题。从规划到征地，从征地到补偿，从补偿到搬迁，拆迁进程的每一步都深刻影响着公民的切身利益。现阶段，中国拆迁制度，从理论到实践，混乱到无以复加。法律制度的不完备、法律体系的不协调以及实践中脱离法律的现实，最终导致拆迁当事人之间冲突的不可调和，人民法院司法难度很大。江西宜黄“血拆”3人自焚案、江苏东海92岁老人父子自焚案、西安某工业区800人强拆案、安徽某地开发商强拆房产管理局案、云南某地十年新楼被旧房改造拆除案、7村民以补偿费太低为由上访被政府起诉敲诈案、北京项目拆迁3.14案、广西北海白虎头强拆案、昆明钉子户搬迁致人死亡案、北京拆迁后家庭起火案，这些真实的案例来自姜明安教授对近两个月各大报纸关于拆迁问题的剪报。

“房屋”代表着个体利益，是老百姓的生存之本；“拆迁”隐藏着巨大商机，是开发商的生财之道；“强制”蕴含着国家意志，是个人利益对公共利益的妥协。房屋强制拆迁，一头事关被强制拆迁者个体和开发商的生存权、财产权，一头牵涉国家、地方整体的经济、社会发展。稍有不慎，引发的便是公权力与私权利之间、私权利与私权利之间的矛盾冲突。 拆迁问题再次引起热议的同时，当事人寄望于通过法院审判工作化解矛盾的期冀也空前高涨，法院如何通过适当的司法审判达成社会效果已成为极为严峻的问题。本文结合法律规定以及当下法院的工作实际，剖析拆迁中的现实问题，理出拆迁过程中法律关系的合理内核，以期寻找出切实的司法途径，为人民法院工作献以薄力。

一． 中国城市房屋拆迁的现状与反思

（一） 城市房屋拆迁的法律依据

现行的城市房屋拆迁法律依据——《城市房屋拆迁管理条例》（下称《拆迁条例》）颁行于1991年，经过2001年全面修订，适用至今。2000年《立法法》出台，其第8条第6项规定，对非国有财产进行征收的事项只能制定法律。第9条规定，对于第8 条规定的事项尚未制定法律的情况下全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。公民个人的房产是公民最重要的私有财产，对公民的房产进行征收、拆迁理应由法律来进行规范。这样看来，1991年由国务院出台《拆迁条例》没有法律依据，而在2001年修订时，国务院也仍未获得人大的授权。作为现行拆迁依据的《拆迁条例》，其实从其诞生之初就是违反法律规定的。虽然2007年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定在《城市房地产管理法》第一章“总则”中增加一条，作为第6条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”但这一“亡羊补牢”式授权，并不能弥补其立法及修订时的缺憾。

另外，《立法法》第11条规定：授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。第56条规定，应当制定法律的事项，国务院制定行政法规的，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。撇开其立法依据的先天缺陷，《拆迁条例》从颁行至今已经18年，不能说实践检验的还不够。公民的基本财产权利应该由全国人大制定法律来加以规范和保护，再由行政法规在全国人大制定的法律基础上加以具体规定。在缺乏上位法的情况下，直接制定行政规范，往往不仅不能保护公民的基本权利，有时候还会对公民的基本权利造成伤害。具体到城市房屋拆迁，政府是整个拆迁活动的推动者，根据现在《拆迁条例》的规定，政府在拆迁中已经既是运动员也是裁判员，如果我们还让国务院来制定该拆迁条例，那政府除了运动员、裁判员外还是规则的制定者。这显然对于被拆迁人来说是不利的。这些年在《拆迁条例》实施过程中出现的暴力拆迁等问题就是最好的证明。

（二） 城市房屋拆迁的法律制度设计

虽然《拆迁条例》的颁行不符合《立法法》要求，但因现阶段对于房屋拆迁并未有其他法律规范加以规制，《拆迁条例》仍是各地城市房屋拆迁的基本法律依据。由于该条例自2001年修订后再无更改，其计划体制的立法理念已不符合《宪法》以及《物权法》关于所有权保护需要，导致在实际操作过程中困难重重。这也是2009年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)（下简称《征求意见稿》）一经出台即备受热议的原因。这里且不谈《征求意见稿》石沉大海之实，单从《征求意见稿》法律规定本身来看，其在制度设计仍然存在缺陷。

1. 城市房屋拆迁性质不明

作为政府参与拆迁的唯一理由，公共利益的界定在整个房屋拆迁的过程中有基础性意义。我国2004年《宪法修正案》第20条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第148条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。以及《土地管理法》第58条规定收回国有土地使用权的是因公共利益的需要。但是现行的《拆迁条例》中并没有明确拆迁活动是为了公共利益的需要而进行的，其第1条提到“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”可知，《拆迁条例》的立法目的是“保障建设项目顺利进行”。而“建设项目”这个词表意很模糊，“建设项目”是不是为了公共利益的需要并不明确，导致现实中大量商业开发活动假借公共利益之名进行征地、拆迁。2009年《征求意见稿》第2条明确引入公共利益的概念，并在第3条用列举的方式对公共利益的范围进行细化界定。但是，对于其所规定的公共利益的范围，笔者认为有过于泛化之嫌。

首先，第3条第5项将“政府组织实施的危旧房改造”也列入公共利益的范围。有观点认为，旧城改造不仅是一个简单的土地使用权的流转问题，而且也是一项最复杂，涉及面最广的社会系统工程，其影响广泛而深刻。

其次，《征求意见稿》第3条第7项的兜底条款将“国务院规定的其他公共利益的需要”也纳入公共利益的范围，笔者认为不妥。因为，虽然公共利益的范围难以通过列举的方式进行完整的概括，需要法律授权以后续的规范性文件形式进行补充，但是通过列举的方式明确哪些是公共利益的范畴，能够将宏观的公共利益概念具体化，提高可操作性和约束力。

另外，《征求意见稿》在附则中对非因公共利益的拆迁作了规定，第40条第3款规定：建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。从这一款来看，实则是肯定了非因公共利益的拆迁是一种民事关系，依照民事关系的自愿、公平原则来处理。但是第4款中却又规定：本条例关于货币补偿、房屋产权调换、补偿协议内容的规定，适用于非因公共利益的需要进行拆迁的活动。这两款似乎存在矛盾。既然非因公共利益的拆迁是民事关系，那么是否拆迁、补偿多少完全是当事人双方协商的结果，为什么还要适用因公共利益需要进行征收、补偿的相关规定呢？适用了这些规定还有自愿、公平协商的余地吗？《宪法》以及《物权法》都只是对因共公利益的需要进行征收、补偿做了原则性的规定，并没有对非因公共利益的需要的征收、补偿做规定，本条例在附则中对此作出规定，要求民事活动遵照行政规范没有法律上的依据。

2. 行政裁决与强制执行

《拆迁条例》第13、16、17条分别规定了城市房屋拆迁中行政裁决以及强制执行制度。第13条规定，拆迁人与被拆迁人根据《拆迁条例》的规定就有关补偿方式和补偿金额等问题签订拆迁补偿协议；第15条规定，达成补偿安置协议，被拆迁人拒绝搬迁的，拆迁人可以申请仲裁也可以提起民事诉讼，诉讼期间，拆迁人可以申请法院先予执行；第16条规定，达不成补偿协议的由房屋拆迁管理部门进行裁决，对裁决不服可提起行政诉讼，对于提供了安置用房的，诉讼期间不停止裁决的执行。另外，不论是司法强制，还是行政强制，均适用第17条规定的强制拆迁启动条件：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁”。

(1) 行政裁决

有观点认为，《拆迁条例》中关于行政裁决的规定强制干预了拆迁民事主体之间合同的订立，代替了民事法律关系当事人对各自权利的意思表示。并认为通过行政裁决这一行政行为处理后，当事人若不服裁决只能提起行政复议或行政诉讼，又由于《行政诉讼法》的相关规定，除了对显失公正的行政处罚外，司法对具体行政行为的审查范围只局限于合法性审查领域，这就使得在程序上无法保障当事人的民事合法权益。笔者认为，这样的观点是未能明晰行政裁决真意所致。行政裁决是对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查，并做出裁决的具体行政行为。而房屋拆迁纠纷所涉的是当事人赖以生存的住房，当事人所享有的房屋所有权与土地使用权与土地行政管理密切相关，通过行政程序解决该类纠纷并无不妥。另外，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理。”这条规定将拆迁人与被拆迁人之间就房屋拆迁补偿、安置方面的民事纠纷，直接纳入到行政诉讼的审查范围之内，由人民法院一并进行审查。所以，行政诉讼程序也可以解决城市房屋拆迁中的补偿、安置问题。虽然这种做法在现实中还存在问题，但问题可以纠正，不应该因为存在问题就否定其理论设计的正当性。

（2）强制执行

而对于房屋拆迁强制执行制度设计，笔者认为是不公平的。因为，拆迁补偿协议所约定的是拆迁人与被拆迁人双方的权利义务，而不是被拆迁人单方的搬迁义务。在签订拆迁协议的情况下，如果拆迁人不履行协议义务，被拆迁人理论上也应可以通过司法途径要求拆迁人强制履行。但《拆迁条例》第15条仍然以被拆迁人不履行协议为假设条件，只赋予了拆迁人强制执行申请权。该条规定：“诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”这一条文的表述体现出《拆迁条例》计划经济时期强调履行义务的立法导向，而且是否先予执行，人民法院依《民事诉讼法》规定的法定条件即可判断，《拆迁条例》的规定有影响独立审判之嫌。

随着城市建设步伐的发展，房屋拆迁的范围日趋广泛，涉及层面广、人员众多，房屋拆迁案件将越来越来被社会关注，拆迁案件多、执行难度大的问题非常明显，拆迁矛盾纠纷日益突出。而从人民法院的司法实践上看，由于被拆迁人的抵触情绪，不配合法院的审理和执行工作，且经常有过激言行，法院强制执行时往往全院出动，花费了大量的人力、物力，但执行效果并不理想。不仅起不到教育、震慑的作用，而且极易把法院引入拆迁当事人矛盾之中，使原本被拆迁人与拆迁人、与裁决机关的矛盾，转化为被拆迁人与法院的对立。目前，我国的司法机关无论是在人事还是在财政上都没有能够独立，对行政机关的依赖性还很大，人民法院对行政机关先予执行的申请不能够做到严格依法审查与裁决，于是大量的城市房屋拆迁行政案件被申请到法院执行。大量城市房屋拆迁工作由法院来做，这是与法院作为司法机关的地位不相符的，严重损害了司法的独立性。而且，当被拆迁人不符拆迁裁决而提起行政诉讼后，人民法院经过司法审查认为行政机关的拆迁裁决违法时，人民法院将处于非常尴尬的境地，其对该案件无论如何判决，均会损害司法权威，带来当事人的不信任感。

3. 补偿标准

在城市房屋拆迁过程中，补偿标准是引发拆迁双方争议的最重要诱因，公平公正的拆迁估价是拆迁工作顺利进行的重要保障。在我国，获得建设用地使用权的途径有两种，划拨和出让。《城市房地产管理法》第23条规定，由县级政府批准，缴纳土地出让金之后使用或者无偿交付土地使用者使用。对出让土地，因公共利益需要提前收回的，应退还相应出让金。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定，对划拨土地，政府可无偿收回。《拆迁条例》第24条规定，货币补偿的金额包括房屋的区位、用途、建筑面积等因素。另外，《拆迁条例》并未规定统一的补偿标准，第24条要求各省、自治区、直辖市人民政府制定具体办法。

笔者认为被拆迁人所享有的土地使用权具有的独立价值，拆迁时应对土地使用权给予补偿。房产市场上的房屋价值应当包括建筑物的价值和土地使用权的价值。不同位置的房屋，即使相同品质，价格也不一样，原因就是土地使用权价值不同。因此，在拆迁法律关系中，国有土地使用权才是真正的客体，实施拆迁的思路应是“以地带房”而不是现行的“以房带地”。除因公共利益用途划拨所得的土地可无偿征收外，对其他土地使用权的征收，均应按照市场价值进行合理补偿。而合理补偿的基本原则应该是补偿被拆迁人所遭受到的全部损失。全部损失不仅包括被拆迁人的全部的、确定的、物质的损失，还要考虑对被拆迁人生存和发展利益的长远影响，来确定补偿的具体数额。有观点认为，此种补偿原则对拆迁人要求过于苛刻，但笔者认为如若不能对被拆迁人的损失进行公正的补偿，则可能使其合法权益处以不可预期的随时可能发生的危险之中，而得不到有利的保障。并且，合理补偿原则的设立另一方面也是衡量政府征地行为是否符合比例原则的重要指标，若拆迁所需补偿金超过其所能带来的公共收益，那么该拆迁行为即是不应进行的。所以无论是从公平正义的角度考虑，还是从社会经济发展、人权的保护和法治文明的进步考虑，都应该补偿被拆迁人遭受到的全部损失。

（三） 城市房屋拆迁程序存在的问题

《拆迁条例》第7条规定：“拆迁人申请房屋拆迁许可证时应提交一下文件：1.建设项目批准文件；2.建设用地规划许可证；3.国有土地使用权批准文件或国有土地使用权出让合同；4.拆迁计划和拆迁方案；5.办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金足额到位证明。市，县人民的房屋拆迁管理部门应当自收到申请 30 日内对收到的申请进行审查；经审查，认为符合条件的，除了拆迁文物古迹还应当依照其他法律规定外，颁发房屋拆迁许可证。” 从该条的规定可知，拆迁人只要出具其所规定的批文，即可申请获得房屋拆迁许可证。前文提到，在拆迁人获得拆迁许可证后，等待被拆迁人的只有一个结果，房屋被拆。政府在没有收回土地使用权及房屋所有权的前提下，未经被拆迁人同意就处分了其合法所有的财产，这样的处理模式完全背离了所有权制度。这一制度设计的主要问题在于：

1． 缺乏公众参与

(1) 申请拆迁许可证时的听证

《拆迁条例》第6条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”作为一种行政许可行为，拆迁许可证的颁发应遵循《行政许可法》之规定。《行政许可法》第36、46、47条分别规定了行政许可利害关系人的法定知情权、陈述申辩权以及听证启动权。因为拆迁许可的主体不仅仅是行政管理机关与拆迁人双方，拆迁许可证的颁发，直接赋予的是拆迁人对被拆迁人合法享有财产的强制执行申请权。这不仅涉及被拆迁人的重大利益，而且可能涉及地方的公共利益。

（2）拆迁裁决中的听证

《拆迁条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁入与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”由于裁决是强制拆迁的前提，涉及到双方的重大利益，因此建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》设立了两处听证：《规程》第7条规定，“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当举行听证。”.

（3）拆迁中的处罚听证

《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。”《土地管理法》对土地违法行为设立限期拆除等行政处罚之前，应举行听证。

公众参与应当贯穿于拆迁过程始终，但我国现行法法律对于公共参与的规定仅限于听证制度。然而现阶段，中国的听证制度存在“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”之客观现实。这一现实的存在与我国的听证制度设计不无关系，中国式听证只强调事中听证，对于决定前缺乏公众参与的途径。利害关系人对于其所作事项往往只是处于一个被通知的地位。另外，听证结论并不最终决定行政行为，行政机关对已听证事项所作行政决定，并不向听证公众负责，听证制度缺乏民主上的支撑。

（4）当事人救济途径单一

现阶段，关于城市房屋拆迁当事人拆迁争议的救济途径主要规定于最高人民法院的两个司法解释。最高人民法院于1996年7月24日作出法复(1996)12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，主要内容为：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”这一批复确定了通过司法程序解决拆迁纠纷的民事、行政诉讼这样两种途径。正是由于《拆迁条例》对于城市房屋拆迁的性质未有明确界定，综观二司法解释之规定，其也并未对城市房屋拆迁争议的性质进行区分。这造成了人民法院在处理该类纠纷时均以此为由不予受理，并要求当事人向人有关行政机关申请裁决，这样的做法偏离了行政裁决设立的初衷，将当事人的救济途径单一化，不利于当事人权益的保护。

二． 城市房屋拆迁现实问题之源

对照城市房屋拆迁的应然程序，中国的拆迁程序规定即存在本末倒置的问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋拆迁必须按照下列程序进行：1.申请房屋拆迁许可证；2.审批和发放许可证；3.发布拆迁公告；4.签订拆迁补偿安置合同；5.实施房屋拆迁。公众往往是在拆迁程序进行到第三步，即发布拆迁公告后方知自己的房屋已被列入拆迁规划之中。也正是由于中国现行城市房屋拆迁制度设计对拆迁行政规划的不重视，才导致上文所提到的一系列问题。其实，现行的《城乡规划法》以及《行政许可法》对于城乡规划有详细的规定，但是其所缺乏的是公众参与。对于公众参与的有关规定仅限于听证，而对于听证程序的规定在现实中却得不到落实，具体规划的做出，仍是政府行为。规划缺乏公众参与，在具体施行过程中遇到反对也是意料之中。如果法律对某一事项有明确的规定，而现实实行过程中却不去遵守，那我们就需要去挖掘深层次的原因。而政府热衷于拆迁的深层动因，是现行的财政制度和经济发展的需要。

虽然制度的重建有利于增进行为的协调，有利加强对行为的限制，有助于缓解社会矛盾，但制度的培养需要时间。而在现阶段，地方政府应当做到的是，在谋取城市房屋拆迁上的政治效果与经济效果的同时，确保谋取合理的利益，而不是暴利，而不是通过剥削或是行政强权巧取豪夺。因为，国家财政最终是为全体国民的利益，国家机器的运行也是为了最广大人民的利益，不能本末倒置。而规范政府行为，最重要的即是明确公益性拆迁的范围。“无财产即无人格”、“无恒产便无恒心”，房屋所有权作为公民生存保障的根本，所有权的稳定是法治社会的基础。公共利益的界定，关乎公民基本的所有权保障，其界限的无端泛化，必将害及公民的切身权益。

三． 城市房屋拆迁的司法介入现实及司法应对

（一） 人民法院的城市房屋拆迁诉讼的司法现实

在我国现阶段，人民法院在审理涉及拆迁纠纷的案件中处于比较尴尬的境地，行政诉讼解决房屋拆迁裁决纠纷具有很大的局限性和不彻底性。在实际工作中，人民法院作为司法机关的司法监督职能受到“城市建设需要”的影响，中立性大打折扣。

首先，虽然从理论上讲，城市房屋拆迁不只是公益性拆迁，但根据笔者在法院工作的实际来看，绝大部分城市房屋拆迁都是政府主导的，行政法律关系在城市房屋拆迁法律关系中始终占主导地位。而人民法院司法不独立的现实，使得其很难拒绝以政府名义所提出的先于执行申请。在这样的情形下，在人民法院后续的诉讼审理过程中，即使发现先于执行裁定错误，也因拆迁已经成为既成事实而无法执行回转。

其次，人民法院与行政机关“联合执法”的做法，人民法院的独立性被架空，出现了司法权与行政权相混淆的情况，使得当事人对人民法院的司法公正产生怀疑。这种怀疑使司法部门的判决非但没能起到定份止争的作用，反而导致更多的人通过进京上访来维护自身的权益，法院因此卷入不断劝访的怪圈。

第三，前文提到，现行司法解释将行政裁决作为解决所有拆迁法律关系当事人之间纠纷的前置程序，并未区分行政性争议还是民事争议。这在理论上无疑是错误的，但作为法律实施机关，人民法院当然的践行法律规定，往往对此类案件不予受理。这一做法就使得当事人解决争议的途径单一化，若希望通过法院这一中立的司法机关解决争议，则只能提起行政诉讼。虽然，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条明确了当事人在人民法院行政裁决违法时的民事争议解决请求权，从而将拆迁民事纠纷的解决引入行政诉讼过程中。但是，这种将民事争议换化为行政争议附带审查民事争议的做法，仍不能冲抵人民法院不审查行政裁决合理性这一问题的缺憾。

因为，在行政裁决诉讼过程中，人民法院对于行政拆迁许可的审查仅限于审查其形式上的可合法性，即拆迁人是否按照《拆迁条例》第7条之规定提交相关材料，如果材料齐全，则认为行政行为合法，对于是否符合公共利益不置评判。这样一来，对附带民事争议的处理人民法院只能采用民事纠纷解决机制，并且倾向于使用双方协商的模式。之所以使用此模式，在于一旦人民法院认定拆迁行政行为合法，则诉讼优势会向行政机关倾斜，这对于不合理行政行为的相对人非常不利，人民法院力图缓解当事人与行政机关的尖锐矛盾，提高拆迁效率，才不得已适用此种方式。但事实上，人民法院对被拆迁人和开发商协调工作的关注远远多于对拆迁行为合法性的有效审查。这种民事纠纷处理机制理念的引入存在重大弊端，协商机制不仅不能兼顾公平、效率这两项重任，甚至破坏了其的实现。

第一，将协商程序转嫁给拆迁人是不公平的，拆迁人面对一对多的谈判局面，谈判成本畸高，严重违反谈判的基本原则。第二，补偿落实到个人时不公开、不透明，面临“补偿公正”的质疑，现阶段，大部分配合政府拆迁法案的民众在规定期限内搬迁，一小部分民众、甚至一两户住户仍滞留被拆迁地块，这几乎是拆迁工程的基本模式。为了再建工程早日动工，减少成本的无谓耗损，拆迁人通常给予“钉子户” 明显高于原定补偿标准的补偿方案，这种操作方式产生了不良的行为导向，积极配合政府拆迁行政法案的“顺从者”获得的补偿最少，公众纷纷效仿成功获得高额补偿的“钉子户”，“钉子户”效应使得拆迁环境陷入恶性循环。目前，全国法院系统都在关注行政案件“调撤率”，这是在行政诉讼领域引入民事纠纷解决机制后产生的新概念。司法机关处理拆迁案件的个案性特征突出，而司法的公信、映射功能减弱。

城市房屋拆迁诉讼是行政争议与民事争议相交叠的诉讼，作为维护社会稳定最后的一道防线，人民法院在处理此类诉讼过程中，应对争议进行整体的衡量，不能牺牲公平正义求得短暂和谐。基于司法现状的考虑，法院在处理房屋拆迁案件时，也不宜步子太大，应结合当事人争议焦点，寻求利益平衡。

1． 立案分流

基于城市房屋拆迁诉讼的双重法律关系属性，人民法院在接到有关城市房屋拆迁起诉状后，应先于立案，并对其所涉及拆迁的性质进行初步司法审查。若案件属于公益性拆迁，则交行政法庭立案审查。若属于商业拆迁，则审查其诉讼请求，若是对于行政许可决定、行政裁决行为或行政执行行为不服，仍交由行政法庭立案审查；若对于拆迁补偿安置产生的纠纷，则应审查其是否实现进行过行政裁决，若未经过行政裁决程序，则应不予受理；若已达成安置协议，当事人反悔的，应交由民事法庭立案审查。

通过对案件来源进行合理的分流，首先，可以确保诉讼进程的流畅性，提高诉讼效率。其次，通过细化司法解释的规定，将行政裁决限制在商业性拆迁之中，能够最大程度的确保当事人的诉权保护。但是，在立案分流过程中，要严格把握公益性拆迁与商业拆迁的界限，对拆迁性质的把握应考量拆迁争议地段的行政规划，明确其土地的用途是否符合公共需要，是否供公众使用，是否符合公益性目的，并应运用比例原则衡量公共利益的价值和比重，从而确定拆迁的属性。另外，在立案阶段，由于人民法院不能对案情进行深入的了解，若对基本证据和案件材料进行初步审查后不能确定拆迁的性质，基于当事人诉讼权利保护的考虑，应先予以受理，交行政法庭审理后做出是否驳回起诉的判决。

2． 审理裁判

对于城市房屋拆迁行政诉讼大量存在的现实，笔者认为，虽然《行政诉讼法》的相关规定，除了对显失公正的行政处罚外，司法对具体行政行为的审查范围只局限于合法性审查领域。但基于该类行政诉讼对被拆迁人财产权的影响，人民法院在案件审理过程中，特别是涉及拆迁补偿安置等民事争议的行政裁决诉讼案件审理过程中应深入挖潜具体行政行为的合理性依据，只有这样才能判定城市拆迁的性质，从而做出切合拆迁性质的合理补偿安置判决，保障被拆迁人合法的所有权。另外，人民法院在审理过程中，合理运用当事人协商机制。在审理城市房屋拆迁案件时，协商机制的运用具有其特有的作用。因为，只有拆迁人与被拆迁人在考虑对方利益并愿意让与自己部分利益时，才能真正实现各自利益的最大化。合作是双方的最佳选择，也是实现双赢的最佳路径。但是，人民法院在运用协商机制时，要注意度的把握，不能因为注重协商而导致司法公正的缺失。

人民法院裁判过程中，无论是对拆迁人违法强制拆迁所提起的民事诉讼，还是对行政机关违法拆迁所提起的行政诉讼，在确定被拆迁人补偿安置标准、损失数额认定方面，均应当作出对被拆迁人有利的判决。对于各地方政府制订的拆迁标准，法院虽然不享有对抽象行政行为的审查权，但法院可不采用地方标准，有权按照市场标准重新评估。拆迁人或行政机关有异议的，应当承担举证责任。对于行政机关与拆迁入共同实施违法强制拆迁的，除应判决拆迁人承担赔偿责任，还应判决行政机关承担连带赔偿责任。行政机关或拆迁人违法拆迁除应当足额赔偿被拆迁人实际损失之外，还应当对被拆迁人因拆迁而导致的失业，重建等后续生活进行公正的补偿。笔者认为，在现阶段，采用“提出司法建议”的手段对行政机关的不合理行为进行制约也不失为一个妥当的过渡办法。

3． 规范执行

根据我国城市房屋拆迁政府主导的现实情况，强制拆迁的执行权应尽量控制在司法执行层面。虽然这样会使得法院的审判职能有所偏离，但是，执行是司法的最终结果，对执行的规范才是对当事人最切实的保护。

现阶段，由行政机关执行拆迁，存在很大的问题。首先，《拆迁条例》并未具体规定行政执行机关，这就导致实际操作中行政执行形式多样。其中对人民法院影响最大的即时“联合执法”。人民法院以行政机关的形式参与联合执法，即使只是造势并未实际参与执行，其司法地位也已动摇。当事人对强制执行不服，也不会寻求司法救济，不适当的自力救济将引发恶劣影响甚至社会问题。其次，行政执行的人员配置上得不到规制。行政机关在执行拆迁时，往往会将拆迁工作委托于拆迁公司，而拆迁公司的人员不受行政上的限制，其行为难以得到规制，为了达到拆迁目的，其甚至会适用非法手段。

目前人民法院能做的是，首先，尽量不参加“联合执法”活动，人民法院应当明确“联合执法”所隐含的社会影响和对当事人诉权的潜在伤害。其次，在执行手段上要限制，派公证人员对现场物品进行公正。慎重使用大型机械设备，强调对妇女儿童老人病人等特殊群体进行特殊保护，必要时安排救护车以及事前的心理辅导。最后，司法执行要有时间限制，只能在工作日的工作时间内执行，不能零点执行，突击执行。虽然这都是细枝末节的问题，但是，从法院的角度，大谈空话是无济于事的，尽量做好本职工作才是正途。

另外，拆迁管理部门申请法院强制执行其裁决的，必须遵守《若干解释》规定，只有在被拆迁人起诉期限届满后方可申请，否则法院不受理。在法院的审判实践中，对于拆迁主管部门作出拆迁裁决后，申请复议和起诉期限尚未届满，当事人能否申请法院强制执行这一问题的看法也是有分歧的。一种观点认为，可以申请强制执行，根据诉讼不停止执行原则，行政行为一经作出，就产生法律效力，理所当然就可以申请强制执行；另一种观点认为，行政行为生效，与具有强制执行效力是两个不同的概念，只有申请复议和起诉期限同时届满，行政行为才具有强制执行的效力。笔者认为，正是因为现行法律中对于拆迁争议的司法救济缺失，使得被拆迁人无法阻止强制拆迁行为，导致不适当的自力救济（自焚，上访）。因此，不管从学理上还是从现实层面上讲，应给予被拆迁人最大限度的司法保护，规定在复议和起诉期限届满后才能对其进行强制执行。
 
作者：梁惠 周晓光