环境影响评价制度法律问题研究

【摘要】：当前，我国环境污染事件频发。应对严重的环境问题，迫切需要建立一种“事前预防”的制度，对环境污染问题进行事前的预防治理，而环境影响评价制度正是符合了这一要求，顺应了环境治理工作的发展。环评制度是一种“事前治理制度”，它在人类实施开发和建设活动之前就对其可能产生的不良影响进行预测，起到了很好的预防作用。所以，研究环境影响评价制度对于我国环境保护工作的发展，对于可持续发展理念的贯彻都具有重大意义。

【关键词】：环境影响评价；环境权 ；替代方案

一、环境影响评价制度概述

环境影响评价制度是我国环境管理的重要手段，它对于预防环境污染，平衡环境、社会、经济的关系都起到了很大的作用。我国在2002年通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了该项制度，并于2003年9月1日开始实施。该法的实施，标志着我国的环境立法进入了一个崭新的时代。

（一）环境影响评价制度的含义

环境影响评价制度，是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的主体、对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。[①]环境影响评价最初只是一种科学方法或技术手段，并不是专门性的法律制度，当国家需要对环境影响评价活动进行强制执行时，就必须通过特定的法律形式使之上升为一种法律制度，对环境影响评价活动涉及的一系列要求做出具体规定，具有强制性和执行力。这时环境影响评价就上升为一种法律制度，即环境影响评价制度。

（二）环境影响评价制度的理论基础

环境影响评价制度的建立是和其理论基础紧密相联系的，只有在理论基础的坚实支撑下才能更好地实现环境影响评价制度建立的目的。从该制度的产生发展过程来看，环境影响评价制度的理论基础主要有：环境管理公益信托理论、环境权理论、可持续发展理论。

1.环境管理公益信托理论

环境公共信托理论最先是由美国学者J.L.萨克斯教授提出的，它认为：环境权是公民的一项基本权利，作为人类生存的自然环境属于公共财产，为了更好的保护自然环境，公民基于对政府的信任，把合理利用和保护环境公共财产的责任按照信托的理论委托于政府，公民作为信托人，政府作为受托人，对环境进行管理。政府在环境保护的过程中，承担着维护公共利益、合理利用和开发自然资源的重大责任。从本质上讲，国家行使环境管理的权力正是基于信托人的委托，行使的是信托人的环境权利。但是由于信托人处于弱势地位，无法获取全部的信息，导致了信托人和受托人之间的信息不对称，由此引发了一系列损害信托人利益的问题：受托人往往出于自身利益的考虑，在信托人无法察觉时采取一系列自利行动，且这种行动是以损害信托人利益为前提的。因此，为了维护信托人的利益，有必要建立一种监督机制，约束受托人的自利行为，使信托人的利益得到保护。

2.环境权理论

环境权理论产生以来，已经得到世界上多数国家的认可并接受。所谓环境权，是指环境法律关系的主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。[②]环境权包括两种权利：实体上的权利和程序上的权利。实体上的权利是与公民的切身利益直接相关的权利，如清洁空气权、清洁水权等。该权利是指公民享有在清洁舒适环境生存的权利，能呼吸新鲜的空气，喝上清洁干净的水。程序上的权利是为保障实体上的权利而设定的权利，如环境知情权、环境事务参与权等。[③]这两种权利共同组成了环境权的基本内容，为公民享有舒适的生存环境、参与环境管理事务提供了有效的法律依据。

3.可持续发展理论

1987年《我们共同的未来》的报告中首次正式提出可持续发展的概念，即“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。[④]可持续发展理念体现的是一种代际公平，即当代人享用的现有环境权利不得危及后代人所享有的环境权利。这就要求当代的环境权利享有者应充分重视环境的利用与保护，减少或避免作出破坏环境的行为，以保障后代权利人也能享用到合理的环境权利。由此可见，可持续发展理论正是代际公平在实践中的具体应用，是为了更好地体现今后的代际公平，让现有的环境可持续的发展下去，让后代人也能享受到平等的环境权利。可持续发展遵循的是人与自然和谐相处，强调的是环境与经济协调可持续的发展。

二、我国环境影响评价制度存在的主要问题

我国的环评制度经过多年的实践，由不成熟发展到较为成熟，到目前已经拥有了较为完善的环评体系，环境保护工作取得了巨大的成果。但在另一方面，由于诸多因素的限制，该制度还存在很多的不足。具体表现在：

（一）评价范围偏窄

所谓评价范围，就是指对环境可能产生不利影响的那些行为进行环境影响评价。最初，我国的评价范围为建设项目的环境影响评价，从一定程度上起到了预防环境风险的作用，但该评价范围还比较狭小，仅限于特定的建设项目，并没有扩大到更广泛意义上的环评。与美国相比，其评价对象比较广泛，既有建设项目的环境评价，也有政策、立法的环境评价。也就是说，美国已经逐步实现了战略意义上的环境影响评价，即从政策、立法层面进行环评。而我国还停留在规划、建设项目的环评，离更高层次的战略环评还有一段距离。

（二）缺少替代性方案

对于环评报告书的内容，我国《环评法》第10条和17条对专项规划和建设项目都具体的规定，上述两条规定分别明确了专项规划和建设项目报告书里必须记载的事项。仔细分析不难发现，我国环评制度规定的报告书所应包含的内容里没有关于替代方案的内容，而且也没有进一步对它加以规定的迹象。与美国的环评报告书的多种替代方案比起来，我国的环评报告书的内容就显得比较单一，不利于实现环评报告书的应有作用。环评报告书的主要目的除了对可能造成的环境影响作出科学预测、分析之外，还需要对此作出一个能够代替原有项目计划实施的替代方案。一旦原有的项目计划不能进行下去，就立刻启用替代方案，这样既可以避免原有项目计划继续实施带来的环境损害，也可以为项目实施者节约时间和经济成本。在实践中，由于我国的环评报告书缺少替代方案的内容，很多项目的环境影响评价都仅仅是一种形式，没有起到真正的作用。

（三）环评执法不严

当前，我国的环境管理体系逐渐完善，管理手段和方法也比较多样化。但是，随着社会经济的迅速发展，不少企业和个人为了追求自身的经济利益，不断地进行各种投资和开发活动，高投资和高能源需求的不断增长，很多企业的高污染和高排放问题也随之而来，给社会环境带来了巨大的压力。具体到环评制度中，一些企业存在着不遵守环评法的有关规定，不惜破坏环境片面追求经济利益的现象，相关的环保部门也未能严格执法，履行相应的管理职责，结果导致环境受到极大的破坏。

三、完善我国环境影响评价制度的对策建议

（一）拓宽环评范围

我国人口众多，地域辽阔，如果不能从全局上解决环境问题，势必会造成全局性的、不可逆转的环境破坏。因此，逐步向战略环评发展，将环评范围扩大到政策、法律、法规等战略层次上是符合我国当前形势的。历史经验和教训告诉我们，国家的重大决策行为对生态环境具有非常大的影响。当前，我国的产业结构、工业布局、投资模式都是受到政府决策的影响，因此，我国应拓宽环评范围，对政策、法律、法规的环境影响评价制度，这是十分必要，也是刻不容缓的。

（二）引进替代方案机制

我国应积极引入替代方案，在环境报告书中规定可供选择的替代方案，丰富环评报告书的内容。但是，就我国目前的情况来看，要求所有的项目都设计替代方案是不符合实际的，因为设计替代方案要付出一定的经济成本，要耗费人力和财力。因此，只有需要编制环境影响报告书的政策决策、规划、立法和建设项目才需要报告书中涉及替代方案，至于那些对环境影响较小只需要编制环境报告表和等级表的项目，则可不做替代方案。[⑤]除此以外，对于与公众的利益有密切联系和反应强烈的建设项目也应进行替代方案的设计，让公众更加了解替代方案，了解它的基本内容和优缺点，充分保障公众的知情权和参与权，使公众对决策者更具信心。

（三）加大环评执法力度

环评制度是环境管理的重要法律制度，要实现该制度的价值，就必须发挥该制度的应有作用，对违反环评法有关程序的单位和企业给予严厉的惩治，实现社会效果和法律效果的有机统一。在实际工作中，环境职能部门应加大对企业和单位的环评检查力度，对环评处罚决定是否真正执行进行不定期的检查。此外，环保职能部门还可以开展环评专项执法监督，定期的对执行情况进行监督，纠正责任人在执行过程中的错误行为，对于具有典型和有教育意义的案例要予以曝光，发挥环保机关执法的威慑力。建立环评审批的长效监督机制将有力地环评工作的贯彻执行。
 
【参考文献】：

[1] 汪劲.环境法学[M]. 北京:北京大学出版社，2006.

[2] 蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉大学出版社，1999.

[3] 王羲.环境法教程[M]. 北京:法律出版社，2002.

[4] 陆书玉.环境影响评价[M]. 北京:高等教育出版社，2001.

[5] 吕忠梅.环境法新视野[M]. 北京:中国政法大学出版社，2000.

[6] 张梓太,吴卫星.环境与资源保护法学[M]. 北京:北京大学出版社，1999.

[7] 瑞林,汪劲.2O世纪环境法学研究评述[M]. 北京:北京大学出版社，2003.

[8] 韩德培.环境资源法论丛第1卷[M]. 北京:法律出版社，2002.
 
作者：凌永兰