少数民族地区新型农村合作医疗制度法律厘清及立法初探

【出处】《湘潮》（下半月）2007年第1期
【写作年份】2007年


【正文】

一、少数民族地区立法保障新农合的重要性

1、和谐社会构建需要立法保障新农合

构建和谐社会是重大的战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各民族人民的共同愿望。同时也是我国当今的主要任务。在构建和谐社会的历史任务中，我们必须坚持科学的发展观，同时坚持民主法制，大力推进新农村建设。少数民族实施新型合作医疗制度是缓解农村看病难的良策，因此，党和国家必须促使该制度的可持续发展，这就要求国家财政注重于农村医疗、加强医疗卫生服务，同时强化政府职能、加强医疗的立法，真正保障农民享受实惠。

2、民族地区村民法制意识淡薄促使立法

在少数民族地区，关于医疗方面的法律法规基本不遵守，能知道《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国刑法医学有关条文》、《医疗事故处理办法》、《医师、中医师个体开业暂行管理办法》、《中华人民共和国护士管理办法》、《医务人员医德规范及实施办法》、《中华人民共和国药品管理法实施办法》基本法律的不多，更别说遵守。因此完善、落实关于医疗方面的法律法规是非常重要的。

3、民族地区村民小农意识需要立法

在调查中发现，合作医疗制度中确立的农民自愿参加的原则，存在一些问题。一个家庭中只将老弱病残者加入合作医疗，身体好的不参加。有的病人参加合作医疗后，病治好了，多年内都不会生病了，不愿意继续参加。因此，我们应该尽快建立相关法律法规，用法律手段保障合作医疗的参合率，保证合作医疗基金安全。

4、民族村民的利益迫使立法保障

目前无论是营利还是非营利医疗机构都是按市场经济规律经营。而定点医院是新型合作医疗制度实施第一线的部位，它的服务好坏和收费高低至关农民切身利益。许多农户（尤其是偏远的山村）反映，同样一个感冒或其它小病，在乡村医生那只花二十多元，而到定点医院却要花费几百元。新型农村合作医疗针对大病住院保险的初衷也是为了减轻给农民带来沉重经济负担的昂贵的住院费用，但是如果对医院医疗费用增长没有节制，或者仍然赶不上少数民族村民收入增长速度，这个良好愿望的实现也会大打折扣。因此迫切需要法律制约。

5、社会背景情况促进立法进程

目前，我国并没有统一的农村医疗法。这主要是又有法律的现实基础即合作医疗制度仍处于试点推广阶段，难以形成成熟的立法条件。主要的农村医疗立法散见于各种行政规章中。如《决定》、《通知》等等。其内容主要涉及对农村贫困家庭实行医疗救助，建立独立的医疗救助金，政府对农村合作医疗给予支持以及建立新型农村合作医疗体制的目标原则，组织管理，筹资标准，资金管理，医疗服务管理和组合子实施等。此外，国家的政策方针文件以及一些地方性规章也有涉及农村合作医疗制度问题。如：《规划》《若干意见》。但是随着新型合作医疗制度推广与完善，立法条件的成熟，全国性的统一的农村合作医疗法必然会出台，这符合法律的演进规律。

6、新农合中政府主导性要求立法

在一些国际人权规定中明确了社会保障是人人享受的平等权利， 意味着反对种种歧视， 如种族歧视、年龄歧视、政治歧视、职业歧视等。同时明确了合作医疗的建设和改革的依据如果仅仅以政府或政府的职能部门名义的一般性政策性文件， 这种做法是严重地削弱了合作医疗制度建设的权威性和严肃性， 它不仅经常引发一些不必要的政策与部门之争， 而且是造成合作医疗制度建设无法定性的重要影响因素。在缺乏法律规范的条件下， 合作医疗制度的稳定性与信誉受到怀疑， 进而加重了合作医疗制度推进的负荷。因而应尽快制定合作医疗相关法律法规， 以法律的稳定性、强制性和权威性恢复农民对合作医疗的信心和心理预期。

二、少数民族地区促使新农合发展的法理依据

1、国家宪法保障村民的权利

少数民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。而在民族发展过程中，国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系都是国家的进本义务。

新型合作医疗制度是一项促使民众医疗健康保障的惠民政策，保障少数民族健康权，促进当地医疗建设都在宪法精神中体现。《中华人民共和国宪法》 第二十一条规定“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”第一百二十二条规定“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。” 这些明文规定都确定了国家政府职能，促进少数民族地区医疗事业、专业人才的建设。

2、民族区域自治法赋予村民权利

《中华人民共和国民族区域自治法》是根据我国宪法精神而制定的，在宪法的指导下赋予了少数民族人权、健康权、医疗权等众多权利，使少数民族享受医疗保障有了法律依据。《中华人民共和国民族区域自治法》第三十二条明文规定“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。”有了财政的保证，民族地区的医疗事业就能迅速发展起来。《中华人民共和国民族区域自治法》第四十条、第四十二条、第五十条、第五十五条、第六十条、第七十条都详细的规定了少数民族村民享受医疗的权益和自治机关依法保障村民享受权利的义务。

3、国际各项规定保证权利有法可依

在《世界人权宣言》中规定：“人既为社会之一员， 就有权享受社会保障， 并有权享受人权尊严及人格自由发展所必须之经济、社会及文化各种权利之实现。《联合国人权公约》中规定： “ 本盟约缔约国确认人人有权享有社会保障， 包括社会保险。”将社会保障、社会保险确定为社会成员应有的一项基本权利， 确定为政府的一项责任， 其意义是深远的。保障了大家的人权，而少数民族村民的权利同样得以保障。公民的这些权利已经得到各国和一些国际法的确认。

三、少数民族地区新农合立法构想

实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。 少数民族有其特别性，而新农合又是新生事物，在试点阶段逐步积累经验，经过三年的试点，很多地方开始发现一些问题，而立法问题一直有人大代表在呼吁，鉴于民族地区的特别性，因此，笔者只能对新农合立法做浅略的探讨，

（一）加强预防

首先，在少数民族地区要加强法律知识的宣传，在调查过程中，很多村民，甚至是医生，能知道《中华人民共和国执业医师法》、《医务人员医德规范及实施办法》、《中华人民共和国药品管理法实施办法》等关于医疗方面的基本法律法规都不太清楚，更别说遵守。

（二）立法目标

1、国家应制定统一的农村合作医疗法，以规定农村合作医疗的实施办法；规定合作医疗保险组织、村级合作医疗站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗各方的权利和义务；规定保健站医生的选拔方法及职责等等。各省、市、区应在农村合作医疗的基础上，制订具体的适合少数民族特点的实施办法。不过这个要求实施有些难度。

2、国家要尽快制定《农民医疗社会保险法》、《农村扶贫与灾害救济社会保险法》、《农村残疾人保险法》等相关法律，从法律上明确规定少数民族社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，确认社会转型期农村社会保障的性质、对象、内容和标准；通过法律手段保障对少数民族社会保障资金的投入。只有资金跟上了，新农合可持续发展就有希望了。

（三）立法创新

1、加大少数民族地区地方立法

尽管现在要求立法保障新型合作医疗的呼声很高，但在目前指定全国性的统一医疗法还不具备条件的情形下，加大少数民族地区地方立法是一种间接的很好的保障方式。这要求我们中央立法者应分阶段分区域有步骤的实施，赋予少数民族地区地方相应的立法权限，引导促进正确的地域立法。

（1）在各地域进行地方立法时可以在政府职责、财政责任、统筹级别、医疗补助等方面保留合理的差异性。如：非常偏远少数民族地区有困难的，可以由乡级统筹逐步过度到县级统筹；富裕地区可跨地区地给予相邻贫困地区以经济资助转移，也可以间接性地给予医生适当补助，以降低该区的医疗成本。

（2）加大城乡二元地域的互动性，新型农村合作医疗制度虽主要在农村推广，但仍与城镇居民有很大的关联性。如：立法保障城乡居民医疗保障资源的合理利用；加强城乡财政补助公平性，有时候倾斜才是平等，有时候公平离不开特殊保护。这一点也不错。

2、加强少数民族党员作用

在偏远地方的少数民族党员干部，尤其重要，对当地的稳定和经济的发展，起到了关键的作用，他们党性纯，能真正的为当地少数民族做事。在当前，少数民族地区加快新型合作医疗体制的试点，立法保障少数民族地区新农合过程中，少数民族党员可以说是中坚力量。因此我们要发挥党组织的核心领导作用和党员的先锋模范作用，努力加快新型合作医疗制度在少数民族地区的试点。
 
【作者简介】
吴师法，男，侗族，新晃人，中南大学法律援助中心办公室执行主任、中南大学党委办公室助理。

【注释】
本文为中南大学创新教育立项课题成果

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