论金融监管的国际合作及我国的法律应对

【出处】国际经济法网
【摘要】在金融全球化的背景下，国际社会应当加强在金融监管领域的协调与配合，为各国和国际金融市场的稳定创造必要条件。我国在参与金融监管的国际合作方面已有了长足的进步，但仍存在一定的不足。为适应金融全球化运行、管理和调控的需要，我国应在未来的监管立法和实践中逐步加强金融监管的国际协调与合作。
【关键词】金融全球化；金融监管；国际合作；法律应对
【写作年份】2010年


【正文】

　　从次贷危机到雷曼兄弟公司破产再到麦道夫金融骗局，无不折射出美国在金融监管中的缺陷，而危机的持续扩散也在很大程度上反映出了金融全球化条件下金融监管国际协调与合作的不足。为此，国际社会关于加强金融监管合作的呼声也日渐高涨。2008年11月15日，二十国集团领导人金融市场和世界经济峰会发表宣言，呼吁监管机构加强在金融市场所有层面的协调和合作，监管者和其它相关当局应当在防范危机、加强管理和应对措施上加强合作。

　　一、建立金融监管国际合作需求分析

　　国内有学者在对次贷危机的发生原因进行分析研究后认为，本次金融危机在实质上是长期以来全球经济金融失衡问题的彻底表现，也是全球金融监管滞后于全球发展的结果1。上世纪80年代以来，以金融机构全球化和金融业务全球化为主要特征的金融全球化成为国际经济发展的主流。虽然金融机构业务实现了全球化，但是“监管者没有全球化”，2国内监管当局由于受主权管辖原则的约束，只能在本国主权范围行使金融监管权。部分金融机构利用各国监管要求的不同，通过注册海外分支机构、金融产品异地销售等手段，达到“监管套利”（regulatory arbitrage）的目的，从而导致对这些机构和业务的金融监管空白和政策失灵。因此，加强金融监管的国际合作变得日益迫切。

　　为此，各国不得不改变原来内向型的金融监管策略，在主权原则基础上考虑在某些领域建立统一动作的法律反应机制、采取综合的国际化监管策略，把金融监管对象由国内金融机构扩大至国内金融机构的海外分支机构及本国境内的外国金融机构，在监管手段、监管规则上趋向于确立一个共同的标准。同时，加强各国彼此在金融监管领域的合作和法律协调，以共同应对金融危机、维护和恢复国际金融秩序。一方面，建立金融监管国际合作机制是国际社会防止金融全球化进程中国际金融市场系统风险、应对金融危机的客观和迫切需要，另一方面，这也是由各国金融监管的局限性和管辖冲突所决定的。早在1991年7月，成立于1972年的国际商业信贷银行（BCCI）因大规模欺诈并为贩毒从事集团洗钱活动而被美、英、法、瑞士、西班牙等多国的监管当局同时勒令在当地停业，此举被视为国际社会最早进行金融监管合作的典范之一。在金融业务全球化的过程中没有一个国家的金融体系和实体经济能够做到独善其身。

　　二、金融监管国际合作的要素分析

　　笔者认为，所谓金融监管国际合作是指各国内金融监管主体以及有关的金融监管国际组织基于保持国际金融体系的稳定、维持金融机构的国际公平竞争的目的，就金融监管标准、监督检查活动、信息的交流反馈等内容所进行的协调和联系等协力行为。金融监管国际合作机制应包括以下要素。

　　（一）金融监管合作主体

　　笔者认为，对金融监管国际合作的参加主体应作广义的理解，其中不仅包括各国家和地区的监管当局，还应包括一些区域性、全球性的国际金融组织以及具有金融监管职能的综合性国际组织，如巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织、美洲银行监管者协会、欧盟等，但后者一般不会就具体的监管事项进行直接操作，其监管作用更多地体现在为政府监管当局间的合作提供合作的机制和平台以及主持制定相关的行业监管标准、监管做法上。

　　（二）金融监管合作内容

　　金融监管合作的内容是金融监管合作中最核心的部分，金融监管合作的内容主要包括以下几个方面。

　　第一，管辖权的确定与协调。这是金融监管国际合作的前提与基础，也是国际金融监管规则所规定的一项重要内容。如巴塞尔委员会在1975年《巴塞尔协定》中提出的包括东道国负责银行国外机构流动性监管、母国负责分行的偿付能力的监管等在内的划分银行国外机构监管责任的若干原则。1983年巴塞尔委员会又在《对银行国外机构的监管原则》中对上述原则进行了完善，把国外机构的范围进行扩充和分类，并重新将东道国与母国的监管责任进行了划分，同时还要求二者要加强合作与联系。目前，在管辖权确定与协调方面，已经由最初的对金融监管管辖权进行双边协议，发展到不断加强对监管管辖权的国际协调，尤其是信用风险的监管上来。

　　第二，确立金融监管的国际标准。国际监管标准的确立也是部分金融监管国际合作尤其是通过国际组织进行监管合作的一项不可缺少的内容。如巴塞尔委员会通过系列协议在银行监管领域建立的监管标准；国际证监会组织在《外国发行人跨境募集和初次上市信息披露的国际标准》中确立的外国发行人在东道国进行证券募集和上市时进行信息披露的国际标准；国际保险监管官协会在《监管国际保险机构和保险集团及其跨境业务的适用原则》中确立的对国际保险机构和保险集团跨境业务的监管标准，在《集团监管协作标准》中确立的对从事保险业务的国际金融集团进行监管的合作标准。目前金融监管的国际标准已经由倾向于寻找和推荐国际趋同的监管标准转向注重确立和推行国际认同的最低标准。

　　第三，金融监管中的信息交流与共享。国际社会在长期的监管实践中逐渐认识到，获得和拥有充分的信息是有效实施监管的重要条件，因而在监管合作中必须对此加以明确规定。如巴塞尔委员会专门针对监管信息的交流与共享制定了《银行监管当局之间的信息交流》，并且在《对国外银行的监管原则》、《跨境银行监管》等文件中对信息交流做出了多方面的安排。国际保险监管组织在1995年专门发布了《关于双边援助、合作与信息共享的建议》中，要求签署国要在互惠的基础上提供协助，帮助获得市场监管方面的信息，以保护市场不受欺诈性交易的破坏。

　　第四，确定并表监管的原则。并表监管原则要求母行和母国监管当局除了根据银行或银行集团全球业务规模控制资本充足率外，还应当在合并资产负债表的基础上，按照审慎原则对银行或银行集团在全球范围内的所有业务进行风险和资本充足性管理，3通过实施并表监管可以使一家银行不论在何处经营都能得到有效监管。目前并表监管已经成为国际社会所普遍承认的一项国际金融监管合作内容。

　　（三）金融监管国际合作形式

　　由于各国金融监管模式不一，监管制度千差万别，多数国际金融监管组织对成员没有强制约束力等原因，目前金融监管国际合作形式大多为通过国际金融组织的“联合论坛”平台，向各成员国以“建议性指南”等方式来推行相应的监管规范来实现监管合作。只有部分区域性监管合作（如欧盟）和双边监管合作通过区域性立法或双边条约的形式实现了有强制约束力的监管合作。

　　三、国际金融监管合作的结构分析

　　按照参与合作的主体的地域为标准，金融监管的国际合作可分为三个层面。

第一个层面是全球性的金融监管合作。这个层面的合作是指由不同的参与主体在全球范围内进行的监管国际合作，它既包括在全球性金融组织、经济组织框架下所进行的金融监管合作，也包括由部分国家尤其是发达国家所主导进行的对全球经济有重大影响的金融监管合作与协调，如巴塞尔委员会、国际证监会组织框架内的金融监管合作以及二十国集团框架下的金融监管合作等。

　　第二个层面是区域金融监管合作。这个层面的合作是指一定区域内的有关国家和地区在金融监管领域所进行的合作。随着区域经济一体化的不断发展以及各国对地区主义的重视，区域性金融监管合作的重要性日益体现，欧盟金融监管一体化的实施就是其中的成功典范。目前，区域性的金融监管国际合作现状和效果呈现出优于全球范围内金融监管合作的态势。

　　第三个层面为双边的金融监管合作。这个层面的合作是指两个国家、地区的金融监管当局之间就金融监管的一些法律性、技术性问题开展交流与协作，双边金融监管合作是最为常见的国家间的监管合作方式，这种合作一般是通过签订相互法律协助条约和谅解备忘录等双边协定来实现的。

　　从合作覆盖的范围为标准，金融监管的国际合作可以分为两类。一类是综合性的金融监管合作，这是指监管合作涉及金融领域的各个方面，如银行、证券、保险、投资及金融衍生产品等各个方面，WTO和国际货币基金组织框架下的金融监管合作就属于这个类型。另一类是指专门化的金融监管合作，这是指监管合作只涉及金融业务的某一领域，如银行监管合作或保险监管合作等，巴塞尔委员会、国际证监会组织框架下监管合作就属于这种类型。但是，随着金融业务分工的模糊和混业经营的发展，专门化的金融监管合作也出现了向综合性金融监管合作发展的趋势。另外，以合作框架的法律地位为标准，金融监管国际合作还可分为两类，一类是对成员国没有法律约束力的金融监管国际合作，如巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监管官协会框架下的金融监管合作等，另一类是依据多边国际条约成立的政府间国际组织框架下的金融监管合作，其签署的监管合作决议、决定对成员国具有国际法意义上的约束力，如欧盟、WTO等框架下的金融监管国际合作。但这些组织成立的主要宗旨往往并不是针对金融监管的，仅有部分职能涉及金融监管，从而在客观上对金融监管的国际合作起到一定的促进作用。

　　四、我国参与金融监管国际合作的现状

　　金融业的国际化趋势为我国金融业参与国际竞争与合作发展提供了良好机遇，也使我国在金融监管的国际合作领域取得了前所未有的进展。上世纪90年代以来，我国先后重返国际货币基金组织和世界银行，加入了亚洲开发银行、国际清算银行、金融特别工作组（FATF）等国际金融组织，尤其是在2009年3月正式被巴塞尔委员会吸收为正式会员，在银行业监管方面实现了从规则“接受者”到“制定者”角色的重大转变，4同时拓展并巩固了与其他国家和地区的监管当局的双边或多边合作关系，为国内和国际经济金融的稳定和发展作出了积极的贡献。

　　（一）中国银监会与银行监管国际合作

　　为加强银行监管国际合作，中国银监会成立了“国际咨询委员会”并已经成功召开六次会议，该委员会的成员包括英国英格兰银行前行长爱德华·乔治、国际清算银行前总经理安德鲁·克罗克特等人，该委员会在促进国际银行监管组织和各国监管当局与中国银监会的技术合作、互助互补方面，发挥了重要的促进作用。5截至2008年5月，中国银监会还先后与美国、英国、加拿大、新加坡等31个国家和地区的金融监管当局签署了监管合作谅解备忘录或监管合作协议，就双方在银行监管信息交换和有关监管行动合作作出制度性的安排。6

　　（二）中国证监会与证券监管国际合作

　　中国证监会于1995年加入国际证监会组织，并于2002年当选为该委员会的副主席。上海证券交易所、深圳证券交易所于1996年9月加入国际证监会组织咨询委员会。自1993年6月中国证监会与香港证监会签署《监管合作备忘录》以来，已先后与美国、新加坡、英国、法国、德国、瑞士等39个国家和地区的证券（期货）监管机构签署了监管合作备忘录，7在信息共享、跨境执法协助和经验交流等方面进行了有效的合作。

　　（三）中国保监会与保险监管国际合作

　　中国保监会分别于2000年10月和2005年12月正式加入国际保险监管官协会和国际养老金监督官协会。2005年5月23日，中国保监会与中国香港、日本、新加坡等14个国家和地区的保险监督当局通过了《亚洲区域保险监管合作北京宣言》，确定开展多层次、多领域的保险监管合作活动。在双边监管合作方面，中国保监会已与德国、新加坡、美国等国家和地区的保险监管当局签署了保险监管合作谅解备忘录，并以此为框架展开信息分享、人员培训和监管合作等广泛的双边合作活动。8

　　（四）中国人民银行与金融监管国际合作

　　目前，中国人民银行与世界上所有发达国家和主要发展中国家的中央银行建立了合作关系，在国际货币基金组织和“非行集团”派有常驻代表，还在境外设立了东京代表处、欧洲代表处和美洲代表处。中国人民银行通过双边渠道和东盟“10+3”机制多次为俄罗斯、朝鲜等国家和地区的中央银行官员提供过培训。中国人民银行还积极推动了我国反洗钱的国际合作，如通过欧亚反洗钱组织等机构积极参与反洗钱的区域合作，并开展了双边金融情报业务的国际合作。我国在2007年6月成为FATF正式成员，使反洗钱多边合作和双边合作进一步向纵深发展。

　　五、我国在金融监管国际合作中存在的问题

　　（一）参与金融监管国际合作不够充分和全面

　　虽然我国在近年来积极参与了国际金融监管合作与协调，并取得了明显的成效。但与我国迅猛发展的金融经济现状和日益上升的国际经济地位相比，金融监管的国际合作仍不够全面和充分，很多已经开展的监管合作仍旧停留在原则性的联合声明和框架协议上，并没有具体和实质性的举措。另外，我国未充分参与国际金融监管规则的制定，而有关规则不能充分反映和保护我国及其他发展中国家的利益，导致总体的合作成效不尽如人意，金融监管国际合作的途径、内容和工作力度亟待进一步加强。

　　（二）国际监管合作的国内法律依据不足

　　进行金融监管的国际合作需要有明确国内法律作为依据。而目前我国尚没有比较系统和完备的专门规定金融监管国际合作的法律法规，只有《银行业监督管理法》、《证券法》中有个别条款简单地规定了我国监管机构可以和其他国家或者地区监管当局建立监督管理合作机制，实施跨境监管等内容。而欧、美、日等金融业发达的国家和地区都在其金融法律中对国际金融监管合作的程序、内容等进行了明确的规定，如美国的《国际证券执行合作法》等。在金融监管合作方面缺乏相应的法律依据，直接影响了相关国际金融监管合作的开展。

　　（三）国内监管规则与国际监管标准存在差距，制约合作效果

　　近年来我国制定、修订的金融法律中吸收、借鉴了许多国际金融监管的规则，但国内的监管立法与国际惯例、国际标准相比仍有不足，9如对金融机构信息披露监管工作不够重视、金融机构退出制度不够规范、显性存款保险制度缺失、全面的风险指标监管体系尚未建立等，同时还存在着部分监管规定效力层次过低、监管规定之间自相矛盾等问题，导致监管效果参差不齐，直接影响了我国参与金融监管的国际合作与协调的成效。

　　六、我国的法律应对

　　（一）积极参与包括区域合作在内的各层面的金融监管国际合作

　　作为全球最大的发展中国家，积极参与金融监管的国际合作是我国扩大对外开放、融入国际社会的必经之路。同时，我国应借助此次金融危机处理过程中国际社会需要中国承担国际义务的机会，采取多种途径增加在国际货币基金组织等国际金融监管组织中的决策影响力，发挥更大的作用；通过巴塞尔委员会的平台，全面参与银行监管国际标准的制定，有效维护我国银行业利益，了解、学习国际先进的监管经验和做法，加强信息的交流，提高监管水平；重视与东盟各国以及日、韩及我国香港地区、我国台湾地区等东亚国家和地区的金融监管合作与协调，维护区域金融安全与稳定，并带动我国金融监管水平的提高；在双边合作方面，要促进双边监管当局的信息共享，强化对流动资本的监管，加强与监管水平高的国家在监管人才培训合作。10

　　（二）积极参与国际金融监管规则的制定

　　如果把国际金融监管合作比喻成一场比赛的话，那么制定了比赛规则的一方当然就有更多的取胜可能性并有可能获取更大的利益。正是因为国际金融多边规则的制定过程蕴含了巨大的利益空间，争夺规则制定的主导权和参与权一直是世界各国战略角逐的目标。2008年召开的二十国集团领导人会议提出了改革布雷顿森林体系的要求，包括改革金融市场的宏观经济规则、货币规则和市场规则等。因此，我国应抓住这个有利时机，积极参与国际新金融规则的制定，掌握国际金融规则的制定和修正权力，力争在金融全球化的潮流中占据有利的地位，使新制定的规则能够充分反映发展中国家的实际情况和利益，避免由于监管规则的不合理给包括我国在内的新兴市场经济国家的利益带来损害11。

　　（三）完善金融监管国际合作的法律依据

　　在完善金融监管国际合作的国内法律依据方面，可借鉴美国等国的相关立法经验，针对某一金融领域的监管国际合作制定“监管合作特别法”，明确金融监管国际合作的内容、合作的程序、具体实施机构等内容，或对《银行业监督管理法》、《证券法》等法律法规进行修订，增加相关的内容，为金融监管国际合作与协调确立程序上的法律依据。

　　（四）对照国际金融监管标准，完善我国的金融监管规则

　　立法机关和金融监管部门应认真研究和密切跟踪国际监管规则的变化，重视借鉴国际银行业监管和立法的良好实践，具体措施可以包括：降低《商业银行法》等法律中规定的银行业准入标准，建设开放性的市场准入制度，培育多层次的金融市场主体；12对照《新巴塞尔资本协议》规定修订《商业银行法》中关于信息披露的有关内容，制定完善的信息披露监管法规和实施办法；借鉴国际经验，推行存款保险制度，建立市场化的风险补偿机制；在证券业监管方面建立国际证监会组织推行的监管资本框架；在保险监管方面强化对保险公司偿付能力的监管。总之，应当逐步使我国的金融法律和金融监管手段符合国际通行做法，进一步推进我国金融业的国际化进程。
 
【作者简介】
作者简介：王宝杰，北京大学光华管理学院应用经济学博士后，高级经济师。


【注释】
[1]刘仁伍、吴竞择：《重构新的国际金融体系》，《银行家》2009年第2期。
[2]巴曙松：《次贷危机的根源》，《观点地产》2009年2月。
[3]李成编：《金融监管学》，高等教育出版社2007年版，第180－181页。
[4]牛娟娟：《加入巴塞尔委员会为我国银行业发展提供了新契机》，《金融时报》2009年3月20日。
[5]《银监会国际咨询委员会召开第六次会议》，《证券日报》2008年6月19日，卫新江：《金融监管学》，中国金融出版社2005年版，第486页。
[6]《中越签署跨境银行监管备忘录》，《上海证券报》2008年5月15日。
[7]统计自中国证监会官方网站。
[8]参见中国保监会官方网站。
[9]参见孙龙建：《转型期中国银行业市场约束研究》，《上海财经大学学报》（哲学社会科学版）2008年第5期。
[10]、[11]郭春松、朱孟楠：《欧盟金融监管合作的经验与借鉴》，《发展研究》2006年第7期。
[12]焦志勇：《论中国外资银行监管措施中的国民待遇问题》，《上海财经大学学报》（哲学社会科学版）2007年第5期。