当前农村土地承包经营权流转纠纷频发引发的思考

【出处】本网首发
【摘要】我国历来重视“三农”问题，而当前农村土地承包经营权流转纠纷的频发尤其值得我们思考和关注。现阶段，如何破解农村土地流转纠纷的难点，对于促进农村经济发展，维护农民合法权益，实现农村社会稳定、和谐具有重要的现实意义。
【关键词】农村；土地；流转；纠纷
【写作年份】2011年

【正文】

　　当前农村土地承包经营权流转纠纷频发引发的思考

　　农村土地承包经营权流转是我国的一项特色制度，也是稳定和完善我国农村基本经营制度的重要内容。它是伴随我国农村劳动力转移和农村经济发展出现的客观经济现象，也是发展现代农业的客观要求，对于维护农民土地承包权益，合理配置农地资源，培养规模经营主体，实现农民增收、富裕都具有非凡意义。笔者作为基层法院的一名法官，通过切身审判经历发现，随着近两年我国农村经济的发展和新农村建设步伐的加快，有关农村土地承包经营权流转纠纷的案件大量增加，并有频发高发态势。同时，在处理大量案件的过程中，笔者也逐渐发现此类纠纷的审理一般都具有期限长、难度大的特点，且矛盾激化突出、极易引发群体性上访事件，是当前农村地区不稳定、不和谐的一个重要因素来源。本文中，笔者拟从司法审判的角度，分析此类纠纷形成的特点，思考其频发高发之原因，并提出一些对策建议，以期引起相关部门对我国新形势下农村土地问题的关注和重视。

　　一、当前农村土地承包经营权流转纠纷的主要特点

　　一是诉讼人数较多。随着我国农村经济的大力发展和新农村建设步伐的加快，多数农民逐渐放弃自耕自种传统，脱离土地，将承包经营权流转给企业用于经济建设。而一旦发生土地承包经营权流转纠纷，则涉及农户和农民数量较多，少则几十人，多则上百人。

　　二是诉争土地较大。现阶段，农村土地承包经营权流转纠纷案件的一方当事人一般为企业，而企业作为承包方区别于自然人的一显著特点便是其用土较多、承包面积较大，往往会有几十亩，多者上百亩。

　　三是纠纷事实复杂。现实中，为实现土地利用和生产经营的持续、稳定和有效性，农村土地承包经营流转一般跨越时间较长，承包方特别是企业承包经营土地的年限少则几年，长则十几二十年。期间，会伴随有土地法律法规的发展、完善及国家土地政策的调整，导致土地的权属、性质等也在调整变化，甚至土地流转的双方之间的约定也在补充和翻新。这就导致当此类纠纷诉至法院时，很多时候已是“人是土非”，当下的土地也非当初意义的那份土地，再加上有时会出现多份土地承包经营流转合同的情形，使得案件事实变得尤为复杂、难以查清和准确认定。

　　四是法律关系复杂。农村土地承包经营权流转纠纷不同于一般性民商事案件，它涉及的法律关系往往广泛而复杂，不仅受土地管理、农村土地承包等土地法律的调整，还受合同法、国家土地政策、各省土地管理办法等法规政策的约束。这些与土地相关的法律、法规、政策、规定等交织在一起，错综复杂，随着时间推移甚至会有冲突，从而导致对该类纠纷法律关系的界定和处理带来模糊和困惑。

　　二、当前农村土地承包经营权流转纠纷频发的原因

　　（一）土地政策和城乡区域调整。鉴于特有国情和历史背景，我国的农村土地政策经历过多次的变革和发展，再加上近年来城乡区域的重新规划和调整，导致我国农村部分土地的权属、性质发生了变化，甚至出现有“飞地”、“一地多主”等情形，这在经济发达的东部地区尤为明显。

　　（二）产业转移导致农村土地价格上涨。近年来，随着土地资源的稀缺紧张，我国城市土地价格倍增飞涨，用地也趋于饱和，很多企业为降低成本、增加竞争力，逐步将产业向农村转移，从而导致农村土地价格的上涨。

　　（三）用地企业擅自改变土地用途。根据法律规定，农村流转承包的土地一般应用于农业经济建设，而部分企业为追逐利益，往往在合法取得农村土地使用权后擅自将承包土地用于非农业建设，改变土地流转用途。

　　（四）承包年限过长，土地租金缺乏调整。为了实现生产经营的稳定、持续，我国农村土地流转承包的年限一般较长，很多时候约定的租金收益与地价的飞速上涨不匹配，而企业往往坚守当初的承包合同，不愿适时调整提高租金，导致农户和农民利益受损，进而引起矛盾纠纷。

　　三、改变当前农村土地承包经营权流转纠纷频发的对策建议

　　（一）着力清理农村土地历史遗留问题。针对土地二轮承包、农业税费减免等政策给农村土地带来的问题和变化，建议相关土地管理部门加强重视和管理，及时清理我国农村土地的历史遗留问题，减轻土地流转的“历史包袱”，减少矛盾隐患。

　　（二）建立健全农村土地承包经营权流转程序和档案。鉴于现行法律、政策等对农村土地流转的权利义务及原则等规定的较为详细，而对流转程序的规定相对较少、过于笼统的现实。因此，建议相关立法和管理部门建立和完善农村土地承包经营权流转的程序立法，细化土地流转的操作流程，防止现实中流转程序混乱、多次流转等情景的出现，确保我国农村土地承包经营流转依法有序进行；同时建立健全土地流转档案，加强相关部门对农村土地流转的登记、管理、监督和控制，杜绝非法流转农村土地行为的发生。

　　（三）是加强农村土地流转租金的动态管理和调整。鉴于该类纠纷涵盖群体、农民、土地等矛盾因素，因此，建议相关部门加大民生关注力度，针对本区域内农村土地流转的规模和特点，适时建立土地价格、租金收益动态指标，并对土地流转年限较长、租金约定不合理等情形，及时进行干预和调整，做到未雨绸缪，切实保护农户利益。

　　（四）创新完善农村土地流转案件诉讼阶段的立审执工作。因农村土地承包经营权流转产生的纠纷，地方政府应引导和帮助各方通过村民自治组织协商解决。协商不成的，才考虑进入诉讼程序。而作为社会公平正义的最后一道防线，法院要积极创新完善办案机制，将矛盾化解工作贯穿于案件立审执三阶段。具体措施为：立案阶段，要早进角色，早作重视，合理安排案件审理庭室和承办法官，全力做好诉前调解工作；审理阶段，要借助外力，协同作战，紧密依靠地方党委政府和相关部门，保持沟通协调，充分利用和借助他们的力量来化解和平息矛盾；执行阶段，要服务大局，以人为本，统筹考虑当地经济发展、民生需求和社会和谐，避免矛盾激化升级。

　　（五）加大法制和农村土地政策宣传，引导和推进代理人（诉讼代表人）制度。在我国广大农村地区，农民的法律知识较为欠缺，对土地政策也了解甚少，因此建议相关部门积极开展农村法制和政策宣传工作，增强基层群众和企业的法律意识，增加其对国家土地政策的了解。同时针对农村土地流转纠纷当事人一方多为一定数量农户和农民的特点，笔者建议，在农村土地流转承包及诉讼等各个阶段，政府、司法等相关部门应积极协助和引导农户推选代理人（诉讼代表人），代表农户行使权利，使其不仅能充分代表农户意愿，更利于配合相关部门缓和、化解矛盾纠纷，做到依法、理性维权。




【作者简介】
胡森宝，法律硕士，江苏省仪征市人民法院审判员。