因“逾期未换”而注销驾驶证是否应履行告知义务

案情

2001年9月17日，原告卢某申领取得机动车驾驶证，驾驶证正证上记载有效期为2001年9月17日至2007年9月17日。2007年9月17日，原告的机动车驾驶证有效期届满。此后的一年内，原告仍未申请换证。2008年11月20日，被告某车管所以“逾期未换”为由对原告的机动车驾驶证予以注销，并在网上公告。2009年原告发现驾驶证被注销，认为被告未履行告知义务，向法院提起行政诉讼，要求撤销车管所的注销行为。


分歧


本案中，被告某车管所在注销原告驾驶证前未告知原告需换证及拟作出注销决定的情况，仅事后在网上公告，对此是否因未履行告知义务而构成程序违法，存在两种不同意见：


第一种意见认为，注销驾驶证实际上剥夺了被注销人驾驶相应机动车的资格，依据正当程序的要求，行政机关应当告知相对人并且说明其法律依据和事实依据，本案中车管所未履行告知义务，该注销行为属程序违法。


第二种意见认为，本案中公告不是对原告的告知，但车管所注销过期驾驶证并没有直接产生剥夺资格的法律效果，无需向原告履行告知义务，被告行为不构成程序违法。


评析


笔者同意第二种意见，理由如下：


首先，注销驾驶证并没有直接剥夺相对人的驾驶资格。


从我国行政许可法第七十条规定的注销的几种情形来看，行政机关注销前，相对人的实质权利已因客观原因（如被许可人死亡）或行政机关的前置行为（如许可被撤销）而消灭。也就是说，行政注销是行政机关在信息登记上注明或向社会公示相对人权利已经消灭的客观结果的行为。


本案中原告申领的驾驶证是行政机关对原告驾驶相应种类机动车的许可，但这种许可并不是永久有效的，驾驶证上明确记载其有效期为6年。对于附期限行政许可来说，如果相对人在行政许可有效期限内未依法申请延续或者申请延续未能获得批准，那么期限一旦届满，原行政许可就自有效期限届满之日起自动失去法律效力。本案所涉的驾驶证有效期到2007年9月17日止，且原告没有申请换证延期，因此，在该截止日期之后，该驾驶证所表明的原告驾驶资格已经归于无效，这并不是被告之后的注销行为的结果，也不因被告是否将该驾驶证注销而改变。


需要明确的是，注销驾驶证与吊销驾驶证不同。吊销驾驶证属行政处罚行为，直接导致驾驶证所载权利的消灭，其行为针对被处罚的相对人，根据相关法律规定，行政机关必须告知当事人，并且说明处罚理由，还要听取当事人申辩。而注销驾驶证并未实质剥夺驾驶人的驾驶资格，只是行政机关对相对人权利消灭的结果确认，其行为指向行政机关的内部管理和外部公示，不直接指向相对人。


其次，法律规定公告的意义并不在于履行告知义务。


《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条第二款规定了因超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证而注销驾驶证又未收回驾驶证的，车辆管理所应当公告驾驶证作废。如果说这一规定在于告知相对人其驾驶证因过期而失效，那么也就承认了行政机关注销驾驶证应当履行告知义务。然而，如前所述，这里的注销是对驾驶证因有效期届满而自动失效的程序性确认，其行为指向并不是相对人自身，因此，法律规定行政机关在注销后的公告程序，并不是履行向相对人这一特定主体的告知义务。


事实上，相对人权益因过期从法律上消灭后，之前行政许可的公信力却未随之完全消失，为了维护正常的行政管理秩序，维护社会公共安全，行政机关必须采取注销行为以消除原有许可的公信力。因此，行政主体应根据不同情况，采取收回证书、公告作废等方式，确保不特定的第三人不再信赖相对人仍具有原许可权利。在驾驶证因过期而失效、持证人又未在一年内申请新的驾驶证的情况下，公安交管部门往往很难收回原驾驶证，法律要求此时行政机关对注销情况予以公告，其价值在于将相对人驾驶证被注销的相关情况进行信息披露，从而达到让公众及时了解与知悉持证人不再具有合法驾驶相应机动车资格的目的。


再次，相对人应当对自身行为的结果负责。


公安交管部门颁发驾驶证属于一种赋予公民特定资格的附有期限的行政许可，但许可期限在机动车驾驶证上已经载明，本案中原告持有的驾驶证正证上明确记载其有效期为2001年9月17日至2007年9月17日，作为驾驶证的直接使用人，相对人应当知道该许可的截止日期。同时，机动车驾驶人换证作为对驾驶人资格有效期延续的一种许可，亦属于依申请的行政行为，基于权利可以放弃的原理，行政许可相对人完全可以通过积极或者消极的方式放弃行政许可延续申请权。驾驶人在原驾驶证有效期届满前不申请延期，公安交通管理部门就无法启动相应的换证程序，只能视其为放弃延期权利。作为一名有正常行为能力的人，驾驶人放弃申请的同时应当预见到其驾驶证必然归于无效并被注销的法律后果，其相应的不利后果应当由相对人承担，行政机关也无需在注销前重复告知。


当然，我们也应该看到，实践中许多驾驶证的持有人往往忽视驾驶证的有效期限，对换证的规定不甚了解，导致驾驶证到期未换而被注销，成为了“躺在权利上睡觉”的人。行政机关虽然不存在法律上告知相对人的义务，但基于构建服务型政府和相对人利益充分保护的要求，主管部门可以利用原有登记的地址、电话等信息，利用短信、邮件等多种方式向可能因过期而失效的驾驶证持有者发出提示，督促他们按照规定向主管部门申请换证，防止因过期注销而带来损失。


（作者单位：上海市浦东新区人民法院）