道路交通事故社会救助基金争议解决机制探析

【出处】中国法学网
【关键词】救助基金；争议解决机制；受害人；权利保障
【写作年份】2011年


【正文】

　　2004年5月1日起施行的《道路交通事故安全法》首次提出（道路交通事故）抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金（以下简称“救助基金”）先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。 2006年7月1日起实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《交强险条例》）中明确了救助基金垫付范围、资金来源和救助基金管理办法的制定部门。2009年10月，经国务院批准，国家财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部五部联合制定颁发了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》），并于2010年1月1日正式实施，自此我国道路交通事故社会救助基金制度初步建立。

　　救助基金作为一项新型的社会保障制度，是坚持以人为本，积极履行国家对道路交通事故受害人救助职能的重要举措，充分体现了国家和社会对公民生命安全和健康的关爱与重视，但无论是从五部委颁布的《试行办法》还是全国部分已实施救助基金制度的省份颁布的相关规定来看，对于救助基金争议解决机制方面的规定均较少涉及。“无救济则无权利”，作为一项社会保障制度，救助基金的实施赋予了道路交通事故受害人申请救助的权利，却没有规定相应的权利救济程序，不能不说是一大缺憾，而这也势必影响到救助基金制度的顺利实施，制约了其救助功能的充分发挥。本文拟以《试行办法》以及国内部分已实施救助基金制度的省份的相关规定为切入点，借鉴国外有关道路交通事故受害人权利救济程序的有关规定，分析我国现行救助基金争议解决机制的现状和不足，并就完善救助基金争议解决机制做的一些思考，期望能够抛砖引玉引起业界的关注和探讨，共同促进我国救助基金制度的完善。

　　一、现有争议解决机制存在问题

　　从国内目前已经实施救助基金制度的省份出台的相关规定来看，目前大部分已颁布的救助基金相关办法或细则当中对救助基金争议解决机制都有所涉及。五部委《试行办法》第16条规定，救助基金管理机构与医疗机构就垫付抢救费用问题发生争议时，由救助基金主管部门会同卫生主管部门协调解决；《江苏省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第20条规定，救助基金管理人与医疗机构就垫付抢救费用发生争议时，由救助基金管理人或医疗机构报省救助基金协调小组办公室协调解决；《江苏省道路交通事故社会救助基金使用及追偿管理细则》第18条规定，建立对救助费用争议的专家审核制度，聘请医学、法律、保险、事故处理等方面的专家组成专家库；《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第18条规定，救助基金管理机构与医疗机构就垫付抢救费用问题发生争议时，由同级救助基金主管部门会同同级卫生主管部门协调解决；《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则（试行）》第23条规定，救助基金管理机构与医疗机构就垫付抢救费用问题发生争议时，由同级救助基金管委会会同卫生主管部门聘请专家组进行复核，并将复核结果告之救助基金管理机构和相关医疗机构；《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第26条规定，基金管理中心可以邀请医学、法律、交通工程事故处理等专家，组成专家机构加强审核。对案情复杂，伤情严重，垫付金额较大，交通事故受害人抢救时间长，对审核结论有异议的等，应当组织专家进行审查。

　　从上述各地关于救助基金争议解决制度的相关规定看，目前我国道路交通事故社会救助基金制度争议解决机制存在以下问题：一是相关规定大多比较抽象，操作性不强；二是争议解决方法单一，救济手段有限，并且局限于救助基金管理机构的内部监督，缺乏外部监督的必要制约如诉讼解决机制，效力层级低；三是侧重医疗卫生机构争议解决问题，对于受害人及其近亲属关注不够；对于受害人及其近亲属申请救助基金救助，对救助费用存在争议应如何处理较少涉及，特别是关于受害人及其近亲属诉讼权利的保障问题。

　　二、国外道路交通事故受害人权利保障制度

　　其他国家关于道路交通事故受害人权利保障制度有英国汽车保险人协会中的仲裁制度和德国的汽车交通事故补偿基金等。英国于1946年由保险业者成立汽车保险人协会（Motor Insurer's Bureau； MIB），与交通部协议处理无保险汽车车祸的补偿事宜，至于肇事逃逸事故的受害人，则以优惠赔款方式处理。1969年将肇事逃逸事故也纳入MIB赔偿范围。MIB以保证责任公司的形态经营，其最高机构为会员大会，下设理事会为决策单位，理事会下设有稽核委员会、技术委员会、行政总监。MIB透过稽核方式确认会员处理赔案的公平合理，当受害人不同意理算结果时，可以申请仲裁。[1]

　　德国1939 年实施强制汽车责任保险。1963 年德国保险业者自发设置汽车交通事故补偿基金，对交通事故受害人所遭受不在强制汽车责任保险范围内的损失加以补偿。受害人应自得知损害发生且了解其应该向基金求偿之时起3年内向补偿基金求偿。补偿基金接获受害人提出的补偿请求后，授权由保险公司代为处理，发生理赔争议的案件，则送交基金的委员会处理。受害人如对委员会的决议不满，不愿接受补偿基金提出的补偿建议时，应当向基金的仲裁委员会提出请求仲裁，未经仲裁的案件，不得向法院提出诉讼，但经提出仲裁请求超过三个月的不受此限。[2]

　　上述英国和德国关于受害人权利保障程序不仅规定了内部救济程序，同时为了保证赔案的公正性，还赋予受害人不同意理算结果时通过仲裁或诉讼程序来保障自身的合法利益。不同的是德国规定了仲裁前置程序，即：规定受害人必须先向基金仲裁委员会提出仲裁后，才得向法院提起诉讼，同时为防止仲裁久拖不决，损害受害人的利益，规定对受害人提出仲裁请求超三个月而没有处理的，可以直接提起诉讼，不受仲裁前置的限制，类似于劳动争议仲裁前置程序及行政诉讼法中的复议前置程序，而英国MIB则没有这方面的限制，通过赋予受害人提请仲裁和诉讼的权利，实现对受害人权利的全面保护。

　　三、完善争议解决机制需要明确的问题

　　（一）救助基金不予垫付，申请人是否具有诉讼权利

　　上文提到，目前国内已实施救助基金制度的省市和地区对于申请人对救助基金管理机构审核结果有异议的，大多采取专家复核或由基金管理机构进行协调的方式解决争议，该种争议解决方式本身存在缺点，不能使申请人特别是受害人申请救助基金救助的权利获得充分保障，而且该种争议解决方式更多的是一种内部监督，类似于行政法上的行政复议制度，其可信度和效力都十分有限。

　　为实现对道路交通事故受害人获得救助权利的充分保障，有必要进一步探讨现行救助基金争议解决机制丰富和完善问题，在这里主要是指交通事故受害人不服救助基金管理机构所作出的审核结果，在申请专家组进行复核后，是否可以通过诉讼途径（包括仲裁）来维护自身的合法权益，抑或是不申请专家组复核而直接进入诉讼程序来维护自身权益。

　　从应然的角度看，任何权利的设立都是以权利救济程序的预设为基础的，否则该权利本身是不完整的，是纸面上的权利而不是行动中的权利，权利本身最终也会因为没有救济程序而被架空。

　　救助基金申请人具有诉讼权利应无异议，作为一项社会救助制度，救助基金赋予了申请人在交通事故发生后，有权向基金管理机构申请救助，体现了国家和社会对公民生命健康的关怀。《道路交通安全法》设立了道路交通社会救助基金制度，其内涵包括了对受害人权利救济程序的预设，这也是《道路交通安全法》的应有之义。

　　（二)申请人诉讼权利的定位

　　基金请求权是一种法定请求权，在受害人因交通事故受有损害，不能通过交通事故责任人和交强险制度获得赔偿的情况下，依法有权申请基金获得救助，基金管理机构针对受害人的申请依据相关规定判定受害人是否属于基金救助范围，做出是否予以救助以及救助多少的决定，如受害人或其近亲属对基金管理机构所作出的审核结果不服时，起诉至人民法院，是否属于人民法院的受理范围？属民事诉讼还是行政诉讼？

　　1.关于诉讼的性质。救助基金国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度，其本质上属于政府行政给付范畴，如申请人不服救助基金管理机构的审核结果而向人民法院提起诉讼的，应当属于行政诉讼。[3]

　　2.是否属行政诉讼法受理范围。受害人不服基金管理机构审核结果，依法向人民法院起诉，属于行政诉讼范畴，但依据《行政诉讼法》第52条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。依据这一规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，其他任何机关制定、发布的规范性文件，都不能作为审理行政案件的依据。因此，作为规范我国救助基金制度的五部委颁布的《试行办法》在此应不能作为人民法院审理涉及救助基金诉讼案件的依据。由此，是否可以得出受害人不服基金管理机构审核结果，依法向人民法院起诉的，因《试行办法》不能作为人民法院行政审判依据而不予受理呢？答案是否定的，因为：

　　（1）行政诉讼受案范围与行政诉讼审判依据是两个概念，不能混为一谈。我国《行政诉讼法》第11条规定了我国行政诉讼受案范围，其第（五）项规定：“申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”，属于人民法院受案范围。作为具有政府行政给付性质的救助基金履行的保护公民生命健康安全的功能，也即保护公民人身权的职责。交通事故受害人不服救助基金管理机构的审核结果的，起诉至人民法院的应属于我国《行政诉讼法》第11条第（五）项规定的事项，人民法院依法应当予以受理。

　　（2）虽然五部委《试行办法》不能作为于人民法院审理行政诉讼案件的依据，但2004年5月1日实施的《道路交通安全法》第17条规定，国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。《道路交通安全法》明确授权国务院负责救助基金具体办法的制定。最终由国务院委托五部委制定《试行办法》，从这个意义上说，《试行办法》可以作为人民法院审判的依据，其最终的法律依据为《道路交通安全法》。

　　所以，对于申请人不服救助基金管理机构审核结果的，依法起诉至人民法院的，属于行政诉讼范畴，人民法院依法应当受理以维护申请人的合法权利。

　　(三）不同管理模式下救助基金争议解决机制的区别

　　综观国内外救助基金的管理，不外乎两种模式。一是由政府职能部门具体组织实施和落实，并在省域范围建立相应的管理机构、配置查勘和服务人员。目前国内已实施道路救助基金运行的省市，主要是挂靠在财政厅或公安交警部门，如福建、湖南、厦门、深圳等省市地区由省财政厅（或公安厅）来组织具体的实施和落实，同时在各市县建立相应的管理机构并配置相关人员。二是通过政府购买服务的方式，由保险公司等社会组织具体组织实施和落实，政府职能部门对该项工作进行指导、监督和检查。江苏省就采取这一做法，并委托紫金保险公司管理救助基金，负责救助基金的实施和运行。目前世界上实施道路救助基金项目的国家中，英、美、日等国家都采取这一办法。

　　由政府部门具体负责救助基金的组织实施和落实救助基金制度，发生争议时，申请人起诉至人民法院，属于行政诉讼受案范围应无异议，问题是在政府服务外包模式下（如江苏省），救助基金管理人与申请人就救助审核结果发生争议，由于基金管理人大多为商业保险公司，申请人不服基金管理人的审核结果，起诉至人民法院，究竟是归属于民事诉讼还是行政诉讼？表面上看，在政府服务外包模式下了，申请基金救助的一方为公民，另一方为商业保险公司，双方应为平等的民事主体，对于双方之间发生的争议似乎应属于民事纠纷，但这里需要注意的是，在政府服务外包模式下，商业保险公司之所以介入到救助基金中来，成为救助基金管理人，负责救助基金的管理和运营，其权利来源于行政委托，政府与商业保险公司是委托与受托的关系，并不能够改变救助基金的行政给付性质，只不过基金的运行载体和运行方式发生了变化，从根本上看，无论是由政府相关职能们还是商业保险公司管理救助基金，其与申请人发生争议的，起诉至人民法院，均应属于行政诉讼范畴。

　　四、完善建议

　　上文提到，现行我国道路交通事故社会救助基金制度虽然已在部分省市开始实施，但无论是五部委《试行办法》还是其他已实施救助基金制度的省份颁布的地方性办法和细则，对于救助基金争议解决部分内容均明显关注不够，且大多规定十分抽象，不具有操作性。借鉴国外关于救助基金争议解决制度，可以从以下几个方面来完善我国救助基金争议解决机制。

　　1．参照我国行政复议制度设计救助基金的复核程序

　　申请人对基金管理机构审核结果不服的，可以先申请基金管理机构复核。如江苏、重庆等地规定的专家审核制度，通过基金管理机构内部监督，提高基金管理机构的管理能力和服务水平，最大限度发挥救助基金的社会功能，及时化解社会矛盾，实现政府公共政策的目的。此处在制度设计上应强调基金管理机构内部审核作为行政诉讼的前置程序，以节约本就有限的司法资源，同时促进基金管理机构加强自身管理。如前述英国MIB透过稽核方式确认会员处理赔案的公平合理，德国汽车交通事故社会补偿基金规定受害人对委员会决议不满，不愿接受补偿基金提出的补偿建议时，应当向基金的仲裁委员会提出请求仲裁，未经仲裁的案件，不得向法院提出诉讼。

　　2．应明确救助基金申请人对基金管理机构复核结果仍不满意的情况下，依法提起诉讼维护自身合法利益的权利。目前由于五部委《试行办法》的效力层级较低，未来可以考虑由国务院制定相应行政法规，明确救助基金申请人的诉讼权利，以使得申请人一开始即获得正当的诉讼权利，不至于因《试行办法》效力层级较低，不能作为人民法院行政审判的依据而引起不必要的争议，从而真正将救助基金这项公益制度落到实处，实现对交通事故受害人的全面保护。




【作者简介】
黄祝祯，紫金财产保险股份有限公司道路救助基金服务中心工作人员。


【注释】
[1]祁雪冻：《我国道路交通事故社会救助基金事实问题的思考》，《对外经济贸易大学学报》，2007年第5期第79页。
[2]同上，祁雪冻文。
[3]行政诉讼，是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。


【参考文献】
{1}．《中华人民共和国交通安全法》。
{2}．《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。
{3}．《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》。
{4}．《江苏省道路交通事故社会救助基金使用及追偿管理细则》。
{5}．《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。
{6}．《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则（试行）》。
{7}．《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》。
{8}．祁雪冻：《我国道路交通事故社会救助基金事实问题的思考》，《对外经济贸易大学学报》，2007年第5期。
{9}．李雪峰：《交通事故社会救助基金立法的若干思考》，《广西政法管理干部学院学报》，2008年第5期。
{10}．蔺秋生:《道路交通事故社会救助基金请求权》，《菏泽学院学报》，2006年第6期。
{11}．姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。