公债发行的宪法实体控制

【出处】《河南社会科学》2011年2期
【摘要】为维护主权信用健康，在中央与地方两个层面，财政赤字和公债发行均应受到宪法控制。首先，宪法应当分别对中央与地方政府发行公债的种类作出明确限定。其次，宪法应当对公债用途予以明确界定，严格杜绝利用公债支应日常公共财政。再次，各类公债的发行总量要由宪法予以限制。最后，各类公债的最长期限也要由宪法控制，以保障代际人权和维护代际公正。
【关键词】公债；种类；用途；总量；期限；宪法控制
【写作年份】2011年


【正文】

　　民主机制控制公债有自身缺陷，公债与国家主权信用、央地关系、代际人权与代内人权保障都有紧密联系。由此，如果单纯依靠普通法律来控制公债很难达到控制公债的预期目的。要从根本上对公债进行有效控制，就必须在宪法框架内对其发行实体及发行程序施加更为严格的控制[1]。为深入研究这一问题，笔者决定专门以公债实体控制为宗旨，就公债种类、用途、总量及期限等方面的宪法实体控制分别予以深入研讨，以便为未来我国主权信用立法提供理论参考。

　　一、公债发行种类的宪法控制

　　从我国实际出发，公债可以分为国内公债与国外公债，日常性支出公债和建设公债，短期公债(又称国库券)与中、长期公债，强制公债与自愿公债。其中，建设公债又可以进一步分为一般责任公债和收入公债，一般责任公债是以政府的一般财政收入为偿债来源，政府承担全部清偿责任；而收入公债则以特定项目收入为偿债来源，政府只承担补充性赔偿责任。下面结合中央与地方政府的事权划分就中央政府与地方政府的公债发行种类及权限进行分析。

　　(一)中央政府的公债发行种类

　　1.中央政府专属公债发行权

　　各级政府的公债发行权限与其所管理的事权有直接关系。一般来说，国防、外交、宏观调控、收入再分配、司法及全国性公共产品供给属于中央政府的专属职能。中央政府作为国家主权的代表，拥有全国性征税权、造币权及国有资产所有权，具有独立公法人地位。在公债发行领域，中央政府应当具有宪法所界定的各种公债发行权。由于中央政府管理的事项分为专属事项与共管事项，其专属事项决定某些种类的公债只能由中央政府发行，即这些公债发行权属于中央政府的专属公债发行权，比如用于国防的费用、用于宏观调控的短期公债等非生产性公债及强制公债，只能由中央政府发行，地方政府无权染指。

　　(1)非生产性公债

　　美国几乎所有州和地方政府都把预算平衡作为州及地方政府预算的一个原则，且有32个州同意把预算平衡作为联邦政府预算原则加入联邦宪法。2001年西班牙《预算稳定法》规定在任的各级政府(中央、地方和市政当局)都要拟定和恢复零赤字预算。这项法律比欧洲货币联盟对西班牙所要求的目标——在短期内要将公共支出的赤字保持在GDP的3％以下，在中、长期内要保持预算平衡或者财政盈余——还要严格[2]。在德国，Bundestage的100名议会代表提出一项将代际公正原则作为一项宪法修正案加入宪法。自从2003年秋天，后代人权基金会在议会内外开始游说这个法案[3]。为了保证代际公正和代际人权，在和平年代，必须以最严格的方式控制非生产性公债的发行与使用。

　　然而，如果出现战争或特大自然灾害，通过征税不能保证政府日常支出，就必须通过发行公债来筹集战争经费或者其他经费，以适度调整整体税收规模。“在大规模战争中，征收新税和举债，通常应该是并存不废的。至于两者之间，应取之额究竟多少，除非仔细考察当时经济的和心理的情况，是不能决定的”[4]。其实，早期资本主义国家公债的发生、发展史，就是一部战争公债历史。凯恩斯主义革命之后，战争公债在公债历史中的统治地位才逐渐丧失。西方主要资本主义国家二战时期的战争公债在战争结束后很长时期才得以消化。

　　除了战争公债用于非生产领域之外，中央政府专属公债发行权还包括短期公债。短期公债是中央政府为解决临时性财政短缺的一种财政工具。财政收入在一年四季会出现不均衡波动，而财政支出则基本上是以均衡的方式流出，因此出现财政收支时间差应属正常。为了保证政治国家的正常运转，中央政府有必要通过发行短期公债来解决暂时财政困难。地方政府虽然也会出现短期财政短缺的情况，但它可以从中央政府获得规范化转移支付。

　　另外，短期公债还是中央政府实行宏观调控、稳定货币供给、保持利率与物价稳定的重要调控措施。二战以后，宏观调控成为各国中央政府的重要职能，各主权国家中央银行在债券公开市场上，相机决策而反经济风行地买卖公债以调控货币供给总量已经成为中央政府的一种重要调控手段。“为了避免在公开市场操作中债券价格的大幅度波动，中央银行必须选择那种市场容量大，而且潜在风险小的券种作为其操作对象。于是，在众多的‘债券族’中，短期公债成了中央银行公开市场操作工具竞争的优胜者”[5]。比如，我国台湾地区“公共债务法”第三条明确规定短期公债的发行权专属于台湾行政当局。

　　短期公债用于政府日常性开支，所以，它不会产生代际公正问题。但短期公债发行仍然要有一定限制。首先，政府日常开支依靠税收是公共财政的一个基本原则。量能课税原则是现代公民公平负担税负的原则。如果大量使用短期公债支应日常开支，就会使公平负税原则遭受实质破坏。这一点在以所得税为主体税种的国家尚不明显。在以增值税为主体税种的我国，基于增值税自身的累退性，大量使用短期公债会更加彰显其累退性质。其次，在中央政府利用短期公债调控货币、金融市场方面，它的使用限度也受到客观经济规律的制约。

　　(2)强制公债

　　由于强制公债具有非自愿性质，公债购买人的意志受到公权力的强制，所以，强制公债与税收相似。马克思曾经把强制公债比作税收的另一种形式。它与税收的最大不同就是公债到期后政府要归还公债本息。而税收则是对私人财产的无偿征收，没有归还本息问题。但强制公债却剥夺了当事人一定时期内的财产使用权，也属于“侵害”私人财产权范畴，也应该受到严格限制。

　　在强制公债的左边有征税，右边有自愿公债，因此在和平年代，其使用的空间很有限。由于强制公债在市场经济发展中十分特殊而罕见，且战争或特大自然灾害的应对也属于中央政府的职责，所以，强制公债的发行权应由中央政府保留。

　　2.中央政府普通公债发行权

　　中央政府除了拥有战争公债、短期公债及强制公债等专属公债发行权以外，还与地方政府共同拥有各种建设公债的发行权，也称普通公债发行权。中央政府的普通公债发行权可以从多视角进行区分。首先，以公债偿债来源为标准，中央政府普通公债发行权可分为一般责任公债和收入公债。其次，从公债期限的角度考虑，它又可以分为中期和长期公债发行权。再次，从公债的销售或购买地域进行划分，它又可以分为国内公债、国外公债发行权。由于普通公债发行权是中央与地方政府共同拥有的权限，在和平年代，除了短期公债之外，中央政府发行的主要就是普通建设公债。中央政府普通公债发行权控制的重点是其用途、数额、期限及偿债基金设置等，因此普通公债发行权的研究重点应放在用途、限额、期限等方面。

　　(二)地方政府的公债发行种类

　　地方政府没有外交、国防、宏观调控、支付战争费用及特大自然灾害应对等事务管理权限，因此地方政府没有非生产性公债发行权[6]。在内外债关系上，地方政府应该拥有向国外发行公债或直接借贷的权力，但应有严格的批准程序，以维护主权信用。

　　从事权配置来看，地方政府只能拥有建设公债发行权，即地方政府发行的公债只能用于区域性公共工程项目建设。其中，地方政府既可以发行以地方一般财政收入为担保的一般责任公债，也可以发行以特定公债项目收入为偿债来源的收入公债。为了保证地方政府的信用健康和经济稳定，地方政府应尽量减少和控制一般责任公债发行，尽可能地发行收入公债。只有项目本身的性质不适于发行收入公债时，才能考虑发行一般责任公债。

　　二、公债用途的宪法控制

　　(一)公共目的限制

　　尽管人们对公债必须用于公共目的没有异议，但由于公共目的的概念相当抽象，公益的内涵与外延不容易把握。“公益概念的最大的特色，即表现在其内容的不确定性，亦是公益的受益人及利益的抽象性”[7]。再者，公益的内涵与外延也不是固定不变的教条，它随着社会经济的发展及人们对政府职能的理解而不断变化。今天，人们对公益内涵的理解已经与19世纪发生了很大的变化。19世纪人们普遍认为，公共财政不能用于资助私人企业或个体。然而，在20世纪30年代之后，随着政府职能的扩展，人们对公共目的的内涵又有了新的认识。人们逐渐认为公共财政支持私人企业也是为了增强公共财政未来的税基和纳税能力，也应该属于公共目的的范围。公益概念变动不居的品格使西方个别学者认为：“(美国的)法院从实质上认为，公共目的的内涵属于政治性的，而不能通过司法予以决定。公共目的的定义取决于选民的推扯、冲突和妥协的结果，它记录了政治程序的慎思和努力的结果。”[8]

　　笔者认为，公共目的确实是随着社会经济生活的变化而不断发展的，但它与特定共同体的宪法理念、价值、精神和原则有直接关系。正如陈新民所说：“由于现代的宪法思潮，对公益概念的认知，将逐渐由对不确定多数受益人的重视，转向对公益的质量之上，易言之，所谓最重要的社会利益，是以宪法的基本精神来决定，准此，既使对少数的受益人(例如对国民中少数的社会弱者，予以特别的扶助行为)的扶助措施，亦可认为是合乎现代公益之概念。故，对于公益概念的了解，亦宜由量(受益者之数量)转向对质(公益的性质)的方向上。”[9]

　　(二)国债用途

　　在现代社会，国家不再属于古典经济学家的“守夜人”，开始全面参与社会经济生活。为了增加就业和扩大内需，公债往往被广泛用于公共工程投资。2009年，为应对蔓延全球的金融危机，我国中央政府决定投放4万亿投资刺激经济，以促进经济增长和劳动力就业。其中很大一部分资金要依靠发行债券来筹集。中央政府为了应对金融危机而发行的公债，是否可以用于非生产性领域？在和平年代发行的各种建设公债，应该投向何处？是否所有建设工程都可以通过举债方式筹集建设资金？

　　公债既是一个经济问题，又是一个非常重要的政治和法律问题，特别是一个宪法学的问题，它与代内公正、代际公正及后代人权保障都有十分紧密的联系。公债发行、使同与偿还必须符合代内公债和代际公债的基本价值取向，能够获得正当性与合理性证成；否则公债发行与使用就不具有正当性和合法性。

　　首先，除了战争公债和短期公债可以用于非生产性支出之外，中央政府发行的其余公债都必须用于公共工程项目的建设，禁止发行公债用于政府日常开支。从地域上来看，它既可以用于全国性的公共工程投资，也可以用于跨区域的省际公共工程投资。其次，要把握和筛选建设公债的使用范围。只有那些建设成本巨大、受益期限持久，能够通过税收平滑实现成本与效益同步移转的公共工程才适合发行公债筹集建设资金；相反，那些使用年限较短，建设成本不适宜向后移转的公共建设工程，或者通过市场本身就能实现较好配置的项目，则无需通过发行公债进行资助。再次，要严格控制一般责任公债的发行，适当放松收入公债的发行条件。为预防收入公债的预估失败，造成政府承担补充赔偿支付责任，要认真组织收入公债的前期调查研究、论证和预算立项工作，认真编制建设成本、收入、管理及维护等方面的项目预算，特别是那些涉及代际核算的内容，要采取更加严格的编制方式，为收入公债的审议批准提供准确而可靠的信息来源。要坚决杜绝以前我国国债发行、使用过程中的一些违反建设公债的现象，比如，在2007年我国曾经发行1.55万亿元国债，用于购买外汇美国的国债[10]。这种用途虽然也属于公共目的，但它显然不符合代际公正的基本价值取向，有向后代转移当代负担之嫌。另外，我国也曾经发行国债向几大国有商业银行注资，虽然国有商业银行属于国家的金融支柱，投放也属于公共目的，但它是否有必要动用发行公债来筹资尚需商榷。

　　(三)地方公债用途

　　地方政府的事权决定地方公债只能用于区域性公共建设。尽管在不同的国家或地区，对地方公债用途的称谓不同，但其用途都受建设公债原则的支配，即地方公债禁止用于日常开支。比如，日本《地方财政法》第5条规定，地方公共团体之支出，应以地方债以外的收入作为财源，但有以下情形时，可以地方债作为财源，其中包括：1.充作交通、瓦斯、上下水道(即自来水)等地方公营企业所需经费的财源时；2.充作投资与贷款的财源时；3.充作地方债转换所需的经费时；4.充作灾害应急事业费、灾害复建事业费及灾害救济事业费之财源时；5.普通税(不包括地方消费税、道府县香烟税、市町村香烟税、矿区税、狩猎者登记税、特别土地保有税及法定外普通税)税率超过标准税率的地方公共团体，充作战火复苏事业费及学校与其他文化设施、保育所及其他福利措施、消防措施、道路、河川、港湾及其他土木设施等公共设施或公共设施之建设事业费之财源时。

　　从上述列举可以看出，它们都没有超出地方建设事业的范畴。再如，美国各州和地方政府发行的一般责任债券主要是为一般公共资本筹集资金，这些资本支出的受益范围通常都较宽，如图书馆、消防设施、街道等。收入债券主要用于那些能直接按所提供服务收取费用且收入能力较强的项目，如公用事业、交通等方面的项目，也可用于那些尽管可以收费但收入不足以偿还债务而须有相关税收作为部分还款来源的项目，如会议中心、停车场等市政设施[11]。

　　目前，虽然台湾地区现行“宪法”赋予地方政府有自主立法发行地方公债权，但在它实际执行中却采取台湾行政当局立法授权方式。由于台湾行政当局没有制定具体法律赋予县、乡两级政府发行公债，所以，县、乡(镇、市)级地方政府至今仍没有发行地方公债。只有“省级政府”依据“台湾地区平均地权土地债权发行条例”等具体授权发行了地方公债[12]。它授权发行的地方公债都属于资本性公债。因此从国外及我国台湾地区的公债发行来看，地方公债应严格限定在地方性公共工程建设范围内。

　　三、公债发行总量的宪法控制

　　(一)公债总量控制的内容

　　1.一般责任公债与收入公债的总量控制

　　一般责任公债项目自身没有收入，或者自身收入不能保证偿还全部公债本息，比如公办学校、综合体育场等。保障代际人权之考量，一般责任公债最高限额成为公债总量控制的重点，其发行总量应严格控制。由于收入公债有项目自身收入，在通常情况下，它只给项目使用人增加新的负担，而不会对未来一般纳税人产生负担。但也不排除政府最终承担责任的可能，预估错误或者项目管理不善都可能出现项目收入不足以清偿公债本息。由于这些公债项目大多属于准公共产品，政府不得不承担差额补充责任。

　　一般责任公债的上述特征，促使美国各州宪法对一般责任公债的实体与程序控制都非常严格，对收入公债的宪法限制则相对宽松。所有对公债进行限制的州宪法都有以州政府一般征税权为担保的“一般责任公债”的限制；对以特定项目收入为偿债来源的“收入公债”是否限制，各州宪法则规定不一。有14个州的宪法对至少一些种类的收入公债实施了宪法控制[13]；也有少数几个州规定发行收入公债也必须经过公民的投票表决；另外，还有个别州从根本上禁止收入公债，或者只限于特定的目的、一定的数额的收入公债[14]。

　　2.内债与外债的总量控制

　　公债的限额既包括内债上限，也包括外债上限。如果很大一部分的债务是由外国政府持有，或者由外国公民持有，那么公共债务的潜在经济影响就会更大。债务国要依赖于债权人，某种程度上还必须得作些政策修改，以确保有个稳定的借贷环境。更有甚者，一旦资本快速流出债务国，那么其经济将变得很脆弱。然而，“在对外举债的情况下，全部‘债务负担’潜在地说要比对内举债大得多，这仅仅是因为在后一种情况下能够发行更多的公债。所以，与对内举债的能力相比，对对外举债能力一把要做出更严格的宪法约束”[15]。

　　(二)宪法控制公债总量的方式

　　宪法对公债总量的限制有两种方式。一是宪法规定由议会通过立法或预算程序确定某个时期的公债上限。比如，德国《基本法》第115条第1项规定：“举债之限额，须经联邦法律指定或经得以指定之授权；其在未来年度可能充为岁出之保证、损害担保及其他指担保责任者，亦然。举债之总额，不得超过预算所预估之投资岁出，但为防止总体经济平衡受干扰者，不在此限。”芬兰1997年新修订的《宪法》第64条规定：“政府借款须在议会批准的中央政府债务或新举借的最大限额之内。”

　　二是由宪法或宪法性法律直接对公债总量上限作出某种形式的规定。比如，美国绝大多数州有关于长期债务宪法限制的规定，这些债务限制或者以绝对数额的方式，或者以州财政收入、一定财产价值的相应比例为参照，确定州或地方政府所能负担的最大债务限额[16]。也有采取公债总量与财政支出挂钩的办法。比如，伊利诺伊州宪法规定，凡在一个财政年度征税之前举债的债务，其数额不得超过当年本州财政拨款额的5％；因紧急事态或税收失败而引发财政赤字时，本州依照法律可发行的公债数额不得超过本州当年财政年度拨款总额的25％。

　　我国台湾地区“公共债务法”第四条规定：“各级政府在其总预算和特别预算内，所举借之公共债务未偿余额，合计不得超过”行政院“主计处预估之前三年度名目国民生产毛额平均数的48％；其分配如下：‘中央’为28.8％。”日本则将地方公债发行总量上限与财政预算支出挂钩。具体包括如下几个方面：(1)对于不按时偿还地方债本金或发现以前通过明显不符合事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；(2)公债费占财政支出比重在20％以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设公债，30％以上的不批准发行一般事业债券；(3)对当年地方税征收不足90％或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；(4)严格限制出现财政赤字的地方政府和出现赤字的公营企业发行债券[17]。

　　比较以上两种公债总量限制的方式，第二种方式更加有效。第一种方式实际上将公债总量控制的权力授予了议会，而议会自身如果没有其他高权规则的约束，根本不能保证公债总量得到有效控制。正如有学者认为：“德国的财政系统面临一些问题。……联邦政府对于公债总量上升没有采取十分强硬的方式应对。”[18]第二种方式或者把公债限额规定在一定的绝对金额之内，或者把公债限额与一定的可计算的征税财产或国民生产总值、财政支出等参照物相联系，实现了公债限额的透明化和确定化，更加严格且便于操作。但这种相对比较固定的公债总量控制方式有可能显得过于僵化和不易修改，很可能会阻碍政府通过举债扩大公共投资所需要的建设资金，进而影响社会经济的发展，特别是相互竞争的地方政府，如果举债权受到宪法绝对数量的限制，将会对一个地方的经济发展造成很大的影响。如何使得公债的宪法控制达到偿债能力与资本需求之间的平衡，是公债总量控制的一个至关重要的问题。笔者认为，解决这个问题的有效办法之一，就是合理配置一般责任公债与收入公债的总量比例，适当放松对收入公债的管制。如果社会大众普遍感到宪法所确定的公债上限已经影响了当前的社会经济发展，就只能采取修宪的方式予以解决。

　　四、公债期限的宪法控制

　　(一)一般责任公债期限

　　托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)在1789年就主张：“只有生者才对地球有用益权，死者没有权力和权利对地球使用和受益，这是不证自明的道理。”[19]根据这个规则，“每代人都有义务保证留给后代的国家生产能力与自己继承时一样。每代人的支出只能用于保持现存的生产能力和修复遭受损害的生产能力；每代人都可以享受地球的成果，但都要避免随心所欲的浪费行为。代际资产首先要避免随心所欲的浪费。超过当代人收入的支出只有在能够增加国家的生产能力时，才能产生代际资产以冲抵代际债务。只有净代际资产才是可以接受的”[20]。

　　遵循杰斐逊代际人权及代际公正规则，美国学者Frank R. Gunter对民主国家的公债拒付时间进行推算。他假定每一笔涉及增加或减少公债和征税的法案，都必须经过年满21岁的所有公民直接投票决定，据此推算出政府在多少年之后，可能通过民主议决机制拒付国家曾经所举之债。他以1988年的美国为分析对象，当年美国共有人口大约2.45亿。其中，未达选举年龄的有3400万。剩下2.14亿人有选举权。1988年之后，每年大约有1％的人口死亡或迁出。据此他推算出48年后，美国政府可以通过公民表决拒付1988年所举超过当年政府遗留资产以外的债务。如果公债期限在48年以内，政府可以通过增加税收和减少当期支出方式偿付。然而，如果本金或利息通过举新债还旧债的方式，那么，这个解释就变得更加复杂化。但它的期限将变得更短；否则的话，公民就不能享受低税收和高公共支出的优惠待遇[21]。

　　美国学者对民主国家公债拒付期限的分析，虽然只是一种“加权式”民主投票假设，且它排除了公民在投票时对其他因素的考量；但这种分析方法却有一定道理，它为我们确定一般责任公债的最长期限提供了重要参数，即一般责任公债的期限与人口的增长率(迁入率)和死亡率(迁出率)有紧密关系。如果一个国家的人口增长率(迁入率)和死亡率(迁出率)都相当高，这些高的比率会实质性地缩短公债的代际期限。美国是一个发达国家，且其出生率(迁入率)和死亡率都相对较低。而处于发展中的我国，无论是出生率，还是死亡率(迁出率)都要高于美国。由此推论出我国一般责任公债的期限应当远远短于美国。既然按照1988年标准推算，美国一般责任公债最长期限为48年，那么，我国一般责任公债的最长期限应该少于45年。

　　(二)收入公债期限

　　美国学者强调，其48年之后拒付的只是超过政府遗留净资产范围之外的公债，而对于存在某种形态净资产的公债项目，则不能拒付。毕竟，偿还这种公债并不违反代际公正的基本价值取向。然而，收入公债也有最长期限限制。首先，收入公债期限不能超越项目自身寿命。这是一个客观限制。

　　有的收入公债项目的使用寿命较长，比如三峡大坝的设计使用寿命就是300年，而有些专家称其实际使用寿命可以达到500年，难道三峡大坝项目可以发行300年的公债吗？显然，这又涉及收入公债期限的第二决定因素，即收入公债的期限以其预估的收回建设成本的期限为基准。收回建设成本之后，原则上，收入公债项目就应该无偿地向社会提供服务，或者将所收取的事由费上缴国家或地方政府作为一般财政收入或者一般责任公债的偿债基金。这就是罗尔斯所讲的正义储存原则，即前代人应该在最小受惠值范围内为后代储存社会福利和社会正义。由于上述原因，在确立收入公债的期限时，应该将罗尔斯的正义储存原则作为一个重要的参数纳入其中。如果收入公债的预估失败，或管理不当，以至单纯依靠公债项目收入不能偿付公债本息，政府只能对其中的差额承担补充责任。

　　至于收入公债的最长期限应该具体确定在什么范围之内，笔者认为，这已经超出了法学研究的范围。不过，根据一些国家或地区的经验，除了苏联曾经发行过实际长达40年、50年之久的公债以外，英国、法国曾经发行过无期公债(也称永久公债)，无期限公债在发行时没有确定具体的偿还期限，平时仅有债权人偿付利息，但在财政充裕时可以随时从市场上买入而注销之。日本发行的公债最长达到40年，我国台湾地区的公债期限最长还不到30年。2003年，美国亚拉巴马州公民宪法改革委员会(Alabama Citizens' Commission on Constitutional Reform)提出宪法修正案，它建议该州宪法规定所有公债的期限不能超过30年。我国2009年发行期限长达50年的国债。如果不在立法上实施限制，也许在不久的将来，我国将会出现更长的国债或无期限国债。看来，我国建设公债期限的最长期限必须予以限制，且要以宪法的行使予以规制，以约束全国人大的预算和立法对公债期限的规定。

　　(三)战争等非生产性公债期限

　　除了建设公债之外，中央政府发行的中、长期战争公债的期限如何确定，也是一个很大的技术性问题。在战争状态下，也要合理配置税赋与公债的相应比例。究竟战费应该有多少取自现行赋税，有多少取自自由公债，现在尚存争论。不过有两点则为多数人支持：第一，如果政府举债供给战费，应该同时课征新税，其数额应该至少足以支付公债利息；否则，如果战事结束之后，赋税不能如公众之所期望逐渐减少，反而将大幅增加，这种情况会日益引起人民不满。第二，在大规模战争中，征收新税与举借新债，通常应该是并存不废的。至于两者之间应该各占多少比例，就要仔细考察当时的经济和社会大众心理。




【作者简介】
冉富强，河南财经政法大学副教授，法学博士，主要研究方向为宪法学。


【注释】
[1]冉富强：《宪法控制公债必要性探析》，载《河南社会科学》2010年第2期。
[2]参见Fermin Cabases·Pedro Pascual·Jaime Valles：The effectiveness of institutional borrowing restrictions：Empirical evidence from Spanish Municipalities，Public Choice(2007)，131：293-313。
[3]参见Marco Wanderwitz，Peter Friedrich，Anna Luhrmann，Michael Kauch：Changing the German Constitution in Favor of Future Generation-Four Perspectives from the Generation，DOL 10.1007(978-77084-8)Springer 2008。
[4][英]庇古：《战时经济学》，徐宗士译，北京理工大学出版社2007年版，第31页。
[5]刘华：《公债的经济效应研究》，中国社会科学出版社2004年版，第248页。
[6]关于地方公债的一些探讨参见苗连营、程雪阳：《宪法学视域中的地方公债制度》，载《河南社会科学》2010年第1期；王红建：《地方公债、财政分权与宪政的实现》，载《河南社会科学》2009年第3期。
[7]参见陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第204页。
[8]参见Richard Briffault：The disfavored constitution：state fiscal limits and state constitutional law，Rutger Law Journal，Summer，2003，34 Rutgers L. J. 907。
[9]陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第204、205页。
[10]资料来源于http：//business.joohe.com/2007/0630/113200.shtml。访问时间2010年2月2日。
[11]章江益：《财政分权条件下的地方政府负债》，中国财政经济出版社2009年版，第109页。
[12]廖钦福：《宪法公债概念及基本原则之研究》，台湾中原大学硕士论文第85、86页。
[13]参见National Association of State Budget Officers，1987。
[14]参见Beverly S. Bunch：The Effect of Constitutional Debt Limits on State Governments' Use of Public Authorities. Public Choice，Vol. 68，No. 1/3(Jan，1991)，pp. 57-69)。
[15][美]杰弗瑞·布伦南、詹姆斯·M·布坎南：《宪政经济学》，冯克利、秋风、魏志梅等译，中国社会科学出版社2004年版，第125-126页。
[16]参见Beverly S. Bunch：The Effect of Constitutional Debt Limits on State Governments' Use of Public Authorities. Public Choice，Vol. 68，No. 1/3(Jan，1991)，pp. 57-69。
[17]刘华：《公债的经济效应研究》，中国社会科学出版社2004年版，第280页。
[18]参见Peter Claeys·Raul Ramos·Jordi Surinach：Fiscal sustainability across government tiers，Springer-Verlag 2008。
[19]转引自Frank R. Gunter：Thomas Jefferson on the repudiation of public debt，Constitutional political economy，Vol. 2，No. 3，1991。
[20][21]参见Frank R. Gunter：Thomas Jefferson on the repudiation of public debt，Constitutional political economy，Vol. 2，No. 3，1991。