促进区域经济协调发展的税收政策探讨

【出处】《法学杂志》2006年第1期
【关键词】区域经济；协调发展；税收政策
【写作年份】2006年


【正文】

　　区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的问题，运用财政货币政策调整地区间发展的不平衡状态，历来是各国政府作用于经济的重要手段，更是中央政府通过财政货币政策的制衡机制约束和支持地方政府对区域经济主体的决策行为，最终引导资源市场、要素市场、产品市场在区域之间的调整，以缩短由于历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距。本文侧重就税收政策对区域经济发展的效用做初步探讨。

　　一、税收政策对区域经济的机理分析

　　在经济全球化条件下，区域经济协调发展一般具有六个方面的内涵：

　　（1）促进国家总体发展目标的实现，即综合国力的增强，人民生活水平的提高和国际竞争力的提升。（2）逐步缩小地区之间居民生活福利水平的差距，使贫困地区摆脱贫困，使尚未脱贫的数千万人口能够过上温饱有余的生活。（3）促进地区比较优势的发挥，形成合理的地区分工布局。（4）消除地区壁垒，建立全国统一市场。不断促进商品和生产要素的自由流动、资源配置效益的提高。（5）加强区域经济发展之间的协作。通过横向的经济联合与协作，促进资源的有效开发和资金、技术、人才的合理流动。（6）实施可持续发展战略，构建平等、稳定、和谐的现代化社会。

　　基于上述认识，税收政策作为财政收入分配政策的重要方面，是通过价格传导机制，投资、消费、国际贸易，公共产品的供给三个方面作用于区域经济发展的。

　　（一）价格机制对区域经济的影响和作用是通过价格分配来实现的。价格分配作为生产、流通领域中伴随着产品供给或商品交换而实现的价值分配，制导国民经济运行中的价格运行，以此来支持或限制经济的发展方向和结构。由于税收与价格有着极为密切的关联，税收政策对区域经济的影响是显而易见的。对于价内税来说，税收是价格的组成部分，是通过在产品或商品的销售收入中征收一定比例的税收来实现的：而对于价外税而言，当生产成本固定时，税额的高低决定了商品价格的高低，进而影响销售额及企业能够实现的利润。从这个意义上理解，价外税仍然是价格的组成部分。

　　（二）从投资需求、消费需求、国际贸易这三个决定经济增长的基本要素来说。第一，税收不仅可以通过投资收益和投资成本中的折旧因素来影响投资，而且税负率的高低直接影响着企业对一地区的投资决策和投资行为。第二，税收不仅可以通过税种的设置、税率的高低等鼓励生产者和消费者对产品的生产和对商品的消费。而且可以来限制生产者和消费者的生产或消费行为，进而调整国家产业结构和产品结构，促进地区间资源的合理配置及流动。第三，在国际贸易规则体系和本国税收法律法规基础上建立的出口货物退（免）税政策及进口货物税收政策，对调节和满足我国对资源、技术性产品的需求，促进企业发展外向型经济发挥着关键性的作用。此外，税收在引进外资，调节劳动力供给、促进就业增长，特别是在吸收和消化科学技术成果、依靠科技进步、提高全要素生产率（TFP）[1]等方面，将对区域经济的发展产生积极的调节作用。第三，税收政策通过政府公共产品供给规模与数量来影响区域经济的发展。两方财政理论认为，纳税的实质是纳税人为满足包括自身在内的整个社会公共需求而付出的成本。从交易活动的角度分析，双方交易的对象就是公共产品，税收收入就是纳税人为取得公共产品而向政府支付的价格。从这个意义上理解，税收政策影响着公共产品的提供进而影响一个地区经济的发展。如果一个地区税收收入较为充实，地方政府就能提供较为充足的公共产品，降低交易成本，产生外部性，影响私人部门的产出，促进当地经济发展。

　　二、现行税收政策对区域经济发展效用分析

　　近几年来，国家对相关地区、行业和纳税人给予不同程度的税收政策优惠，在支持区域经济发展方面取得了

　　较为明显的效果。据有关部门调研分析，对在税务部门办理了纳税登记的纳税人执行的税收优惠政策，其范围为全国人大、国务院、财政部和国家税务总局制定的相关税收法律、法规和规章规定的税收政策，主要包括外商投资企业减免、民政福利企业减免、高新技术企业减免、资源综合利用减免、中西部投资减免、投资减免、再就业扶持等14项。结果表明：2003年全国减免额（不合关税、农业税、出口退税和进口代证），相当于当年税收收入20466．14亿元的13．65％。享受税收政策优惠的纳税人户数为696．75万户，占纳税户数的比重为24．8％，有近1／4的纳税户享受着不同程度的税收政策优惠。其中，享受减免税优惠的纳税人户数为47．82万户，个体户数为648．93万户。

　　从税种构成看，税收优惠政策主要集中在增值税和内外资企业所得税方面，其中增值税减免占减免总额的32．8％，外商投资企业和外国企业所得税减免占28．87％，企业所得税减免占26．39％，上述三税减免额所占比重为88．13％，其他所得税减免仅占11．87％。

　　从减免发生的环节看，由税务部门负责管理的“征前减免”占84．25％，“即征即退”和“先征后退”减免占13．08％；由财政部门负责办理的流转税先征后返减免占2．67％。

　　上述14项税收政策优惠，为促进区域经济的发展，具体主要包括四个方面：一是对新办的生产性外商投资企业实行所得税税收优惠，即经营期10年以上的，从开始获利年度起“免二减三”，并限定9个行业，以引导投资。二是对特定区域和特定项目投资实行税收优惠。即对设在经济特区、经济技术开发区的外商投资企业以及设在经济特区和沿海经济开放区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业分别不同情况，按减征的税率征税；凡属于能源交通、港口建设项目等，报经国家税务总局批准后按减征的税率征税；对从事港口、码头建设的中外合资企业，对先进技术企业及其再投资部分，优惠程度更宽泛。三是为贯彻民族政策，对实行民族区域自治的自治区、自治县企业，需要照顾和鼓励的，经省、市、自治区人民政府批准，可定期减免所得税。四是对革命老区、边远地区贫困地区的所得税减免，等等。对“老、少、边、穷”地区的税收优惠，其特点是与社会政策相联系，即税收优惠多为社会性减免。

　　调研统计数据显示，国家实施的上述税收政策优惠对促进经济增长、扩大对外开放、缩小地区差距、协调社会经济发展以及在减轻外国投资者的税收负担，使其获得更多投资利益等方面发挥了十分重要的作用。其政策效应具体表现在以下几个方面：

　　（一）体现国家产业政策导向，促进经济增长方式转变。减免税行业分布以第二产业为主，减免税额占减免税总额的65．99％。第三产业减免税额占减免税总额的比重亦达32．54％。在第二产业中，制造业减免税额占减免税总额的56．36％。税收减免较大力度地支持了制造业的快速发展和第三产业的协调增长。按各减免政策分类，对高新技术企业减免税是力度最大的项目之一，减免税额占减免税总额的比重高达8．96％。这项政策不仅推动了高新技术产业本身的发展，也使更多的相关产业从高新技术产业的快速成长中受益。此外，对资源综合利用减免税收186．42亿元、投资抵免所有税额102．82亿元，以及对能源交通建设减免税收52．41亿元，支持了循环经济发展，鼓励了企业更多地采用先进技术、促进经济增长方式转变。

　　（二）促进对外开放水平的进一步提高。国家充分运用税收优惠政策，从吸引外资和扩大出口两方面促进对外开放水平的进一步提高。在我国吸引外资的各项政策中，税收优惠一直是受外商关注的政策之一。2003年享受税收减免优惠的港澳台投资企业为2．47万户（次），两类外资企业减免额占减免税总额的比重超过三分之一，高于各种类型的内资企业，对加快我国外资企业发展、吸收外商投资发挥了积极作用。为鼓励外贸出口，2003年全国办理出口退税2039亿元，占税收收入的比重近10％，有力地支持了外贸出口，当年出口总额增长速度达34．7％。

　　（三）有效地促进了区域发展战略的实施。长期以来实施的鼓励东部沿海地区发展的税收优惠政策，加快了东部地区经济发展的速度；相继实施的一系列中西部地区发展的税收优惠政策，在缩小地区差距、协调区域经济发展方面起到了积极作用，2003年实施的中西部投资专项减免税达152．90亿元，主要针对中西部地区的扶持民族产业减免及能源政策减免税近30亿元，部分沿海开放地区税收优惠政策也适用于西部地区，对中西部地区税收减免的力度逐步加大，在一定程度上缓解了东、中、西部地区发展不平衡的矛盾。

　　（四）有效地促进了社会经济的协调发展。近年来，税收优惠政策在保持经济稳定增长，解决社会问题方面作用明显。一系列刺激住房消费、鼓励民间投资、促进出口增长的税收优惠政策，对拉动三大需求，拉动经济增长起到了良好的推动作用。为全面运用税收优惠政策促进社会稳定，国家制定了照顾弱势群体、实施扩大就业的税收优惠政策，2003年对民政福利企业减免、“非典”专项减免、下岗再就业扶持减免以及扶持民族产业减免税收共计389．71亿元，这些减免税收政策有效地扩大了就业，改善了下岗失业人员的生活，对维护社会稳定、促进社会经济协调发展发挥了重要作用。

　　从完善税制、优化税收调节功能，贯彻落实科学发展，促进区域经济健康、有序、快速发展的角度看，现行税收优惠存在的问题主要表现在五个方面：一是减免税种类较多。1994年税制改革以来，陆续出台了一系列税收优惠政策，减免规定较多，政策比较分散。有些税收优惠政策产业导向不够明确，对国家重点鼓励发展的农业、高新技术产业和环境保护类产业虽给予了一定的税收1光惠，但力度仍然偏小。在改善投资环境对引导资金流向所起作用的认识上有所偏差，政策制定上对交通、基础设施等生产经营的外部条件先行发展的区域税收优惠在吸引投资方面的作用不明显，造成投资流动性大，短期投资增多。投机性加强，不利于投资在区域经济发展中的合理分布。二是有些减免税收政策规定在方式上不够科学。减免税收政策存在享受减免的对象不一致的现象，如高新技术开发区税收优惠政策仅适用于高新技术开发区内企业，这给区外高新技术企业带来税收上的不公。对高新技术企业资格的认定由主管部门负责，但有些地方多头管理，难以保证严格执行标准，有些政策规定比较粗糙，比如民政福利企业减免税，按照安置残疾人占职工比例划分，达到规定比例的可减免增值税、所得税，如同“大水漫灌”，代价较大，效果并不好。从总体上看，现行税收优惠政策以直接减免方式为主，而投资抵免、加速折旧等间接优惠方式运用较少，影响了税收政策的实施效果。三是税收优惠政策的法律级次普遍不高，权威性、规范性不够，特别是贯彻国家产业政策的特点不突出。四是减免税收优惠，由于而宽量多，其规模较大影响财政增收，特别是以所得税优惠为主要内容的税收政策优惠，给财政收入带来了很大损失。同时，税收优惠还受一个地区财政承受能力的制约。特别是中西部需加快发展的经济不发达地区，其财力更加紧张。长此以往，将会影响企业公平竞争，加大对市场的扭曲程度，影响国家财政收入的增长。五是税收优惠偏重于东部地区，由于东部地区企业多，尤其是外资企业多，享受税收优惠相应较多。由于税收减免向外资企业倾斜，在财税部门负责管理的减免税中，外资企业减免税绝对额居各类企业之首，其减免税额相当于税收收入6g22％，比内资企业的12％高出10个百分点。此外，海关负责办理的外资企业进口产品增值税减免360亿元，减免税政策明显向外资企业倾斜，不仅影响了内外资企业间的公平竞争，而且也与当前统筹地区发展的要求存在一定的差距。

　　区域税收政策缺乏统一性和规范性，在某种程度上加大了税收征、管、查的工作难度。除所得税优惠措施在内外资企业间存在差别外，在流转税如增值税、关税等方面也存在差异，特别是外资企业在新税制实施后存在新老企业实行两套税收优惠办法的问题，这种多层次的税收政策使税制复杂化，缺乏统一性和规范性。同时，地区间财力差异在一定情况下，会转化为执行税收政策差异，为纳税人避税提供条件。另外，在地方保护主义思想指导下，一些地区为吸引外资对外商立项及可行性分析没有从严掌握，而且在税收优惠政策执行中伸缩性很大。这些使税收政策缺乏透明度，实际操作难度大，不利于依法治税和税收管理。

　　三、促进区域经济发展的税收政策

　　针对以上问题的分析，笔者认为，税收政策适应区域经济发展的这一客观要求。具体来说应从以下几个方面予以研究。

　　（一）突出国家产业政策目标，明确产业发展序列，使税收产业政策区域化，实现区域税收政策与产业税收优惠政策相协调。

　　1．发挥资源税的调节作用，促进地区主导产业的形成。我国工业资源分布的指向性，决定了产业结构形成具有地域性，因此，在地区主导产业的形成中，资源导向具有基础作用。我国中西部地区资源丰富，但能源、原材料和初级产品价格偏低，而东部地区则利用低廉的原材料生产高附加值加工制品后又回流到中西部地区。这种扭曲的价格，挫伤了资源省区发展能源、原材料工业的积极性和主动性。在利益驱动下，生产结构由资源型转向以制造加工业为主。造成东西部地区产业趋同。解决这一问题的税收对策，是提高资源税税率，实行“先征后返”的办法，一方而，可以理顺能源、原材料和初级产品与加工制品的比价关系；另一方面，给资源省区发展优势产品提供条件，促进其能源开发工业和深加工工业的发展，同时，在一定程度上抑制东部地区对能源的需求和加工工业的盲目发展，实现资源消耗型产业、劳动密集型产业向技术密集型、外向型产业的转变，从而使各地产业结构与全国产业布局趋于合理。

　　2．税收政策需重点加强对既有投资存量的调节。具体来说，应继续加大对高新技术产业的支持力度，逐步将高新技术开发区税收优惠政策扩大到所有高新技术产业。

　　3．大力发展西部地区的农林牧业及交通运输业，有重点地开发能源、矿产资源。国家除在投资政策上倾斜外，还要对西部地区基础产业给予税收优惠，以吸引更多投资，如给予所得税税率的优惠，实行投资性、生产性抵免等。

　　（二）完善与规范现行税收优惠政策。完善与规范减免税税收优惠政策，应逐步实现四个转变，以适应我国经济发展战略：一是从各种税种普遍减免转变为以所得税为主的减免。尽量减少和避免减免增值税和营业税，保持流转税中性，尤其是增值税，不采用直接减免和先征后退的办法，防止征收与抵扣之间“链条”断裂，出现征管漏洞。对特别需要支持的行业可采用实行“消费型”增值税的办法，既维护增值税“链条”的完整性，有利于征管，又起到促进行业发展的作用。二是从以直接减免为主转变为以间接优惠方式为主。增加所得税税前加计扣除、加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，尽量减少直接减税、免税的优惠方式。间接优惠有利于促进技术改造和技术创新，又能减少直接减税的代价。三是从对特定地区、特定企业的税收减免转变为主要针对产业发展的税收优惠。充分运用税收政策推动国家鼓励类产业的发展，保护相同产业内部各类享有公平的税收待遇。四是从国家直接用税收减免支持企业发展转变为由资产所有者对企业的扶持，确要国家支持的，也应主要通过财政支出等其他经济手段支持。对于其他政策更能发挥作用的领域，减免税政策应尽量退出。

　　按照经济社会统筹、协调发展的要求，建议在以下三个方面进一步规范税收优惠政策：一是协调区域税收优惠政策。调整税收优惠的区域导向，逐步减少对东部发达地区的税收优惠，将税收优惠的重心适度向中西部地区、东北地区等老工业基地倾斜。二是调整内外资企业有差别的税收优惠政策。积极推进内外资企业所得税制度改革，统一企业税收制度，公平两类企业的税收待遇，保证和促进企业公平竞争。三是协调经济发展和社会稳定与税收优惠政策的关系，税收优惠政策总体上以促进经济发展，提高效率为目标；同时，要兼顾对少数民族、低收入者和弱势群体的照顾性税收优惠，以促进社会公平和稳定。四是适当调整民政福利企业税收优惠政策。建议改变目前按照企业安置残疾人占职工比例划分减免税收的作法，实行按安置残疾人数定量减免税收办法。这样既有利于促进企业安置残疾人就业，又有利于税收管理，防止税收流失。五是研究完善废旧物资回收企业税收政策。改进增值税直接减免办法，解决增值税管理“链条”在这个环节断开的问题，防止出现管理上的漏洞。

　　（三）制定相对稳定的统一的税收优惠法，将税收的产业政策与区域政策协调起来。首先，在国家产业政策的总体目标要求下，对国家亟待发展产业的具体项目、具体优惠方式作出原则性的规定；其次，对经济发展水平较低的特定地区的政策性照顾作出原则规定，如“老、少、边、穷”地区的税收政策的制定，并与财政的转移支付制度相配合，至于具体的调节内容，手段及时限，则可以授权国务院或其他行政机关根据税收优惠规定进行解释和具体说明，从而使税收优惠制度更为规范。第三，对电力、能源、交通等基础产业优先实行“消费型”增值税。据了解，2004年7月在东北地区开始试行增值税转型改革试点，至2005年7月增值税已实行抵扣21．73亿元，这一政策的有效实施减轻了企业税负，增强了企业和社会投资的信心和能力。目前，欠发达的中西部地区在产业结构，产品结构上所存在的诸多矛盾与东北地区有许多相似之处，在中西部实行消费型增值税，对这一地区基础产业和资本有机构成高的企业十分有利，必将对其经济的快速发展起到积极的作用。

　　（四）制定保护生态环境的税收政策。开征环境污染税，对环境保护项目、当地资源优势和特色加工项目、高科技项目等所需要从国外进口的设备，实行免征进口环节增值税的政策。从政策上促进地方政府树立科学的发展观，构造和谐的经济社会发展环境。欠发达地区的经济主要是投资拉动型经济，其经济的发展只有通过创造比其他地区更有利于资金大规模流入的经济发展环境，才能充分发挥后发优势，争取更大的发展空间，而硬环境和软环境又是构成经济发展环境的两个基本方面，硬环境主要体现为交通、港口、码头等基础设施的建设及生态环境建设；软环境则主要指政府的行政效能，社会的司法环境等。因此，地方的行政部门必须大力改善经济发展的软环境和硬环境，在完善基础设施和生态环境建设的基础上，立足于资源和劳动力优势，大力推进特色优势产业发展，搞好资源综合开发利用和产业链延伸，培育一批具有竞争力的特色优势产业群，推动工业化和城镇化进程，并以立法的形式，相对稳定下来，以加强政策执行的系统性、稳定性和权威性。

　　（五）强化依法治税意识，强化税收管理意识，进一步加强对减免税政策的审批和管理。对符合政策规定减免条件的纳税人建立“一户式”管理档案，加强减免税情况监督。对到期税收优惠政策要及时恢复征税。全面推行企业减免税申报核算管理。通过加强和完善减免税管理，增强税法的严肃性，提高减免税政策的管理水平，拓展税务部门税源管理的内涵，进一步提高税收管理水平，确保税收收入稳定增长。

　　（六）加强税收政策与其他相关政策的配合，加强税收调节效用。尤其要注重税收政策与财政政策和货币政策的协调配合。税务部门在着力于加强税收征管，依法治税，促进资源配置效率的同时，应密切与相关职能部门的协调与配合，使税收政策与国家的产业政策、投资政策、对外开发政策等相关政策紧密组合，以便形成合力，促进区域经济的持续、快速健康发展。




【作者简介】
贾绍华，中国法学会财税法学研究会副会长、中央财经大学税收教育研究所所长。


【注释】
[1]中国税收报告委员会：《中国税收报告》（2002—2003），中国财政经济出版社2003年版。
[2]余国信、陈秋华：《地区间财力差异与调节》，中国财政经济出版社1999年版。
[3]贾绍华：《积厚之思——贾绍华经济论文集》，海南出版社2005年6月版。
[4]《东北税改一周年》，载《中国税务报》2005年7月5日第1版。