论民事与行政交叉案件的审理模式

【出处】《当代法学》2011年第4期
【摘要】现代社会行政权已广泛介入到传统的私权领域，民法和行政法两个法律部门之间出现相互渗透的趋势，民法和行政法所调整的民事法律关系和行政法律关系存在大量的交叉、重合的情形这使当事人的同一行为有时具有了多重法律属性，这样就会形成两种或两种以上法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议，导致民事与行政案件的交叉。在司法解决上，又因其分属于两种不同的诉讼解决途径，不仅影响纠纷的及时有效的解决，而且增加了当事人的诉累。因此，应当有条件地将两种不同性质的诉讼案件在民事诉讼中予以合并审理。
【关键词】民事纠纷；行政纠纷；案件交叉；审理模式；合并审理
【写作年份】2011年


【正文】

　　应当采用何种审理模式来审理民事与行政交叉案件，一直是困扰我国行政审判实务的一大难题。目前我国尚无完整系统而具体的法律规定，理论上也没有形成统一的指导性意见，这一问题仍有待进一步研究和探索。鉴于此类案件审理的现实困境，反思司法实践中的各种审理模式所暴露出的问题和缺陷，分析近几年来各地法院民事与行政交叉诉讼案件数量均呈现逐年增长趋势的深层次原因，实行民事与行政诉讼合并审理的审判模式是解决民事、行政交叉案件难题的良好对策。合并审理即指由法院内部的一个审判组织负责适用两种诉讼程序同时审理民事、行政两种诉讼案件的并行审理模式。

　　一、民事、行政交叉案件中当事人选择的救济途径

　　在我国，对非自然人民事主体的法律承认多是采用行政许可或准则主义，因此，多数从事民事、商事经营活动的主体资格是经行政机关许可的。这些主体的活动内容，如企业的经营活动，交通部门的交通运输业，个体经营者的娱乐业、销售业等通常也要经过行政许可。而自然人的诸多民事活动，如使用土地所为的房屋建筑活动，亦须征得有关城建、规划和土地部门等特定行政机关的许可。现代社会，越来越多的社会活动附带着行政内容，尤其是营业活动。因为“为了公共利益，当代社会的营业活动必须隶属于行政管理权。”[1] （P91）

　　经行政许可的经营活动在现实生活中造成他人损害的情形经常发生，当加害人以获得行政许可为抗辩时，受害人如何寻求法律救济?依现行法律的规定主要有以下救济途径：

　　其一，可先向行政机关寻求救济，即申请行政机关撤销或更改自身的行政许可或者责令加害人停止侵害或进行损害赔偿。行政机关的解决方案合理时，双方当事人之间的纠纷自然可以得到有效的解决。如果行政机关怠于解决受害人提起的申请，受害人可对行政机关的不作为行为申请行政复议或者提起行政诉讼。如浙江某化工厂因发生事故排放大量含毒废水，流入邻近鱼塘，承包鱼塘的农民与工厂交涉未果，遂请求环保部门出面制止。而环保部门敷衍了事，迟迟不对工厂采取措施。三天后，40亩鱼塘的鱼苗及成鱼全部死亡。农民在对工厂提起赔偿诉讼的同时，也对区环保局的不作为向市环保局申请复议。[2] （P150）当原告认为行政机关的解决方案不合理且其行政许可违法时，可向法院提起行政诉讼或者提起以直接加害人为被告的民事诉讼。该救济方式的优越之处是通过行政机关解决争议，省却了诉讼解决争议的繁琐，比较有效率。不足之处是，行政机关的解决并不是终局性的，当事人若有异议，最终仍需通过诉讼手段解决。

　　其二，由受害人提起行政诉讼附带民事诉讼。当然，如果行政许可违法，提起该诉讼是能解决问题的。但也有诸多麻烦，行政附带民事诉讼现在只是最高人民法院司法解释的规定和学者们的主张，依现行法律并不能顺理成章地适用该制度。即便依此承认该制度并适用之，那还会引起行政机关向加害人追偿的复杂问题，毕竟受害人的损害是由加害人直接引起的，行政机关并不应该承担全部损害赔偿责任。另外，如果行政机关的行政许可经审查是合法的，受害人还须另行提起民事诉讼。法律关系之复杂不言而喻。

　　其三，受害人可直接对从事民事、商事经营活动的加害人提起民事诉讼。当加害人以取得行政许可为抗辩事由时，由于我国并存着独立的民事诉讼和行政诉讼制度，依现行法律，对行政机关具体行政行为的审查应适用行政诉讼制度。

　　从以上可以看出，依现行法规定，虽能解决问题，但或是解决途径过于复杂，效率低且易于出现矛盾，或是寻求的法律依据过于牵强。如通过行政救济的手段对受害人予以救济（行政复议或者行政诉讼）是很牵强的，因为受害人并不是具体行政行为的直接相对人。如果要运用行政救济手段的话，那也必须建立在对具体行政行为相对人扩大理解的基础上。所幸的是扩大理解具体行政行为的相对人的范围恰恰是符合法律发展趋势的。“人们在其它救济办法中看到，目前的倾向是放宽对诉讼资格的要求，而这是符合开明的公法制度的。”[3] （P435）在这方面美国法律走在了前面，它对行政诉讼原告资格的解释是非常宽泛的。尤其是在有关环境行政行为诉讼方面更是如此，即使环境行政行为与间接相对人所受损害之间的因果关系十分牵强，也承认间接相对人的原告资格。最为典型的案例是合众国诉学生反对管理机构的诉讼程序案。[4] （P229）

　　我们知道，即使通过扩大对具体行政行为相对人的理解，以寻求行政法上的救济手段，最终也往往避免不了出现反复、法律关系复杂、诉讼层次过多等弊病。一些发达国家的法律对此也给予了关注，认为就一个案件事实在一个法庭求得赔偿性救济，而在另一个法庭求得禁止性救济，“就会产生相互分离和独立的诉讼，使问题复杂化，增添麻烦。”[1] （P456）那么我们能否设计一种最佳解决方式呢?

　　基于以上的分析得知，该类争议的解决，最为有利的方式是直接提起民事损害赔偿诉讼。因为，无论行政机关的具体行政行为是否合法，与受害人所受损害的赔偿都没有必然的关系，最多只是行政机关和加害人分担多少的问题，但都不能阻止民事损害赔偿的进行。相反，如果直接通过行政救济手段来解决该争议，则可能因具体行政行为的合法而得不到救济，最终还是得提起民事诉讼解决。因此，直接提起民事损害赔偿诉讼对受害人来说是最佳选择。当然选择何种解决途径是当事人的自由，我们只是从诉讼效率和方便受害人救济的角度提出合理化建议和设想。

　　但要使受害人能直接提起民事损害赔偿诉讼，那还要对现行法律制度进一步完善，并寻求法理上的支持。这就要求承认在特定条件下民事诉讼能对具体行政行为的合法性进行审查，并对行政机关的违法行为与民事争议合并审理直接做出判决的制度。由于该类案件在本质上是以民事争议的解决为主要目的，所以在适用的诉讼程序上应主要是民事诉讼程序。应该说，行政诉讼与民事诉讼的合并审理在法学理论和实践中并不是一个陌生的话题。台湾学者赖恒盈在其1993年的硕士论文《从行政法的观点论行政诉讼与民事诉讼之机能——以日本法制为中心》中专门论述了两种诉的合并问题，尽管其主要观点是认为当行政诉讼和民事诉讼有合并审理的必要时，应以行政诉讼审理。但他在对特定案例进行解释时亦主张：既然依民事诉讼处理并无困难，则直接依民事诉讼为诉之合并即可，并无类推适用行政诉讼法之必要。

　　二、民事与行政交叉案件中法院的审理模式及检讨

　　根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是，当一个案件涉及两种不同性质的法律关系时，即民事与行政争议交叉引发的诉讼案件究竟应当适用何种模式进行审理，我国现行法律没有做出明确规定，以至于审判人员在面对该类案件时往往无所适从。在审判实践中，对这类案件的审理所采取的审理模式主要包括以下几种。

　　1.先行政后民事的审理模式。在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，对民事争议的解决往往要以行政争议的处理结果为依据。行政诉讼能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。相反民事诉讼中如果不考虑相关的行政诉讼，那么民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，即具有法定效力，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查，只能假定为合法有效，从而造成法院的两份裁决文书自相矛盾。所以，在这种情况下，实践中较为普遍的处理方式是先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

　　2.先民事后行政的审理模式。在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。如颁发证照的行为，如果当事人发生权属争议，只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证照，主要是依据当事人提交的权利证明。只有在当事人权属确定后，行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或要求行政机关履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少讼累都是有利的。

　　3.行政诉讼与民事诉讼分别进行的审理模式。在一种诉讼结果是另一诉讼的前提或重要证据时，一般采取先行政后民事或先民事后行政的审理模式。但在现实生活中，还有一种特别的情况，即基于同一事实既可提起民事诉讼，又可以提起行政诉讼。从法学理论上讲这是一种诉讼竞合。两种诉讼可同时进行，也可以由当事人选择进行，法院应根据当事人的请求分别作出裁决，只要注意二者的裁决内容不要重复就可以了。

　　4.行政附带民事诉讼的审理模式。行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。在行政争议和民事争议交织的案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件，仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径，都无法使争议得到妥善解决。如按行政附带民事案件处理则会大大减少当事人的讼累，节约诉讼成本，并体现出法律的统一性。适用该制度须同时满足以下几个条件：一是同时存在行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件，即行政案件及民事案件均依法成立，符合受案条件。行政附带民事诉讼，只有在当事人选择附带审理时进行，没有必要另行更换审判庭。二是行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有关联性，即被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。三是行政诉讼请求与附带的民事诉讼请求有内在的联系。一种是行政争议性质的诉讼请求，行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，认为其侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销、变更或者确认为违法行为；一种是民事争议性质的诉讼请求，是平等主体之间因侵权而产生的争议，受侵害的民事主体请求法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。两种争议之间的联系表现在两种性质的争议由同一民事行为引起，且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。四是行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。五是当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼，即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中。一般认为民事诉讼请求应在一审审理期间提出，二审期间不得提出附带民事诉讼。行政诉讼和民事诉讼交叉的问题在审判实践中已日益突出，由于缺乏统一的运作方式，已给审判工作造成了一定的消极影响，如何总结经验，积极探索此类问题的解决方法，己成为摆在我们法律工作者面前的一个重要课题。

　　当然，并非所有经过行政确认、行政许可的民事主体的活动都必然引起对行政确认、行政许可等具体行政行为的合法性审查和民事纠纷的交叉。只有当加害人以经行政确认或者行政许可进行抗辩时，受害人才有必要提起对行政确认或者行政许可的合法性审查。如上文指出的，依据现行法律，在民事诉讼中对行政确认、行政许可进行实质性审查是很牵强的。大多数学者认为如果民事诉讼能对行政确认、行政许可进行实质性审查，即构成审判权（主要指民事审判权）对行政权的不当干预，会混淆民事诉讼和行政诉讼的界限，尤其是会对我国现实生活中法院内部行政庭和民事庭的划分造成冲击。

　　我们认为，认清行政机关的性质是区分行政权和司法权的关键。“司法判决是依法做出的，行政决定是依行政政策做出的。法院尽力从法律规则和原则中找出正确的答案。行政官尽力根据公共利益找出最有力、最理想的答案。法官和行政官的思维方式是完全不同的，法官的方法是客观的，遵守着他的法律理念；行政官的方法是经验式的，是权宜之计。”[3] （P50-51）行政权与司法权考虑问题的出发点并不一致，司法权所依据的是既成的法律制度和法律原则，而行政权所依据的不仅仅是法律、法规，还包括行政政策。行政政策更多的在于经验，由于它解决的多是生活中偶然出现的事情，因此行政官的活动多表现为自由裁量，并不直接涉及合法与否的问题。但在行政机关的行为引起争议时，就必须由法律出面加以衡平了。因为现代文明社会，必然是法治社会。

　　纯粹就行政许可来说，当然是行政机关自己的事，司法机关是无权涉入的。问题是当行政机关的行为影响到社会个人的利益而引起争议时，就不再是纯粹行政机关的事了。一切社会主体的活动都必须在法律之下才是有效的活动，行政机关当然也概莫能外。法院是国家的司法机关，负有对所有社会主体的活动进行司法性审查的义务。法院内部的各种庭的划分并不是一种有法律固定意义的定在，它只不过是为了解决现实生活中存在的问题，为人们解决争议提供方便而已。正如一学者指出的：“无论是民事诉讼程序还是行政诉讼程序都是由法院作为一个整体主持进行的，各个职能庭无独立对外的资格；法官接受人大的任命也无民事审判庭法官和行政审判庭法官之分。”[5] （P77）对有关经行政许可的民事争议的解决，人民法院应该有权对行政机关的行政许可进行合法性审查，是由民庭审查还是由行政庭审查那只不过是个形式问题，因为其实质都是由法院代表国家行使审判权。在英国，“最近的改革搬掉了在程序上阻碍便利地综合使用这两种救济的障碍物。现在，这两种救济更可灵活运用。”[3] （P39）我国的许多学者尽管在分析问题的角度、理由等方面有所不同，但对民事诉讼审查具体行政行为的合法性还是持肯定态度的。法院对行政许可进行合法性审查，只是解决该类案件的第一步。接下来的问题是，随着审查结果的不同，该类案件应该如何进一步解决。具体而言，如果行政许可合法，即按单纯的民事案件审理即可；那么，如果违法，法院对该类案件应如何审理呢?正如上文所指出的，为了减少法院的工作量，便于受害人提起诉讼和减少讼累，应该在一次诉讼中解决该类案件的全部争议。也就是通过民事诉讼和行政诉讼的合并审理的模式来解决该类争议，只不过其中主要适用的是民事诉讼程序。如薛刚凌指出的：“如果行政、民事争议重合案件在本质上属于民事争议案件，则应主要适用民事诉讼程序。”[6] （P60）我们之所以用两种性质不同的诉讼合并审理来解决该类争议，是因为在坚持现有民事诉讼和行政诉讼相互独立存在事实的前提下，通过其中之一无法解决该类争议，其难点在于无法解决特定当事人的诉讼地位。

　　要在一次诉讼中来解决该类争议，不运用诉的合并制度已不可能。由此我们提出在民事诉讼中可以对行政机关的具体行政行为进行审查，进而在行政机关的行为违法时，民事诉讼和行政诉讼可以合并审理的制度。在该诉讼中，原告是受害人，民事诉讼的被告是加害人，行政诉讼的被告是行政机关。虽然两种诉讼的性质不同，但当事人所争议的事实有法律上的联系；关于法律责任，有时也需要加害人和行政机关共同承担。所以为了弄清该法律关系，在一次诉讼中解决相关的所有争议，两种诉讼合并审理是完全可行的。这样做的好处是既坚持了民事诉讼和行政诉讼的独立性，又为高效解决争议提供了法律依据。

　　现在国外即使存在民事诉讼程序和行政诉讼程序之分的国家，有时也干脆直接运用民事诉讼程序解决行政赔偿问题，如德国、英国。其实从诉讼发展史来说，行政诉讼在作为独立的诉讼形式存在前，本来就是适用民事诉讼制度。后来只不过是为了解决争议的方便和效率，才把行政诉讼独立出来。因此，二者之间不可避免地存在交叉和模糊空间，一些案件须同时提起民事诉讼和行政诉讼才能予以解决的情况是客观存在的。如果适用某一种诉讼制度无法解决该争议或者对该类争议的解决不效率，我们就有理由运用两种诉讼制度分别解决或者两种诉讼制度相结合的方式来解决。通常情况下，运用两种诉讼制度相结合的方式来解决一个争议是最效率的，因为这样可减少当事人的讼累，也可以减少法院的工作量。从这个角度说，无论是民事诉讼与行政诉讼合并审理，还是行政附带民事诉讼，都是符合法理和实际生活要求的。因此，当受害人提起民事损害赔偿请求而加害人以已经行政许可、行政确认等为抗辩时，先对具体行政行为的合法性进行审查，如果该具体行政行为违法，同时运用民事诉讼与行政诉讼进行合并审理也就没有问题。

　　三、民事与行政交叉案件合并审理的程序规则及判决

　　应该说，行政附带民事诉讼或民事附属行政诉讼均属于民事、行政“合并审理”中的一种方式，它们在解决行政与民事纠纷这一目的上是一致的，在多数的操作环节中也是一致的，[7]（P41）但“附带诉讼”与“合并审理”又有所不同。所谓合并审理就是对于民、行交叉的案件，人民法院在审理其中一种案件时，根据当事人的申请，由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件，一并审理并作出裁判的司法活动。民事、行政合并审理中，既包括以行政诉讼为主体，一并审理民事争议；也包括以民事诉讼为主体，一并审理行政争议。如前所述，《若干解释》第61条已经提出了“一并审理”的问题，这为审判实践中真正解决民、行交叉的问题奠定了良好的基础。但是，由于民事诉讼与行政诉讼毕竟存在差异，使得在合并审理中有些问题值得注意：一是在法律适用上，合并审理的案件应分别适用民事诉讼法和行政诉讼法审理。同时，对于合并审理的案件，在管辖、审判组织、裁判、上诉等诸多方面，法律和司法解释尚需进一步具体明确。二是在举证责任分配上，民事诉讼是谁主张谁举证，而在行政诉讼中，则要求被告行政机关负举证责任。为此，人民法院合并审理案件时，对行政诉讼部分和民事诉讼部分，同样可以分别适用两种举证责任原则。三是在处分权享有上，行政诉讼中作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权，而在民事诉讼活动中，当事人均享有实体上的处分权，原告可以放弃或变更自己的诉讼请求，被告也可以放弃、转让、变更自己的实体民事权益。因此，在民事诉讼与行政诉讼合并审理的过程中，行政机关对被诉行政行为显然没有处分权，但是作为民事诉讼的当事人则可以行使处分权。四是在调解和反诉中，人民法院审理行政案件（行政赔偿案件除外）不适用调解可适用协调，但在合并审理的民事诉讼中，人民法院便可以就民事诉讼部分适用调解为审理模式和结案方式。

　　由于在民事诉讼中可以对行政机关的具体行政行为进行审查，其结果不外有两种：

　　一是法院经审查认为行政机关的具体行政行为有法律依据，此时对受害人一般采取补偿的救济方法。具体又分为行政机关的行政补偿和经行政许可从事经营活动的当事人的补偿。对于行政补偿，一开始世界各国一般都贯彻行政机关合法行使权力时的“不可避免的损害”（ inevitableinjury）不负赔偿责任原则。在资本主义早期，对该原则解释的非常宽泛，从而使人们牺牲了许多获得救济的机会。二十世纪以后，法院开始对该原则作限制解释，对“不可避免的损害”也要承担一定的补偿责任。在德国表现为牺牲责任，即公民因公共利益而作特别牺牲，有权获得国家赔偿。在英国，根据1973年土地补偿法的规定，公民的房屋或土地，因受公共机构合法建筑和使用的公共工程的物质因素的影响而降低价值时，可以请求补偿。现在我国所存在的一些公益法人如铁路、航空等部门，对他人造成损害的，受害人一般也能获得行政补偿。对于从事经营活动的当事人的补偿，是指某当事人的行为或活动虽侵害他人的合法权益或有侵害的可能，但基于社会正当性、有用性、必要性，又必须允许其从事该活动时对受害人进行的补偿。其实质就是民事损害赔偿。当事人对此发生争议时，这是纯粹的民事纠纷，依民事救济途径即可。

　　二是如果行政机关的具体行政行为违法，根据我们的观点就是运用诉的合并的方式对此加以审理并与民事损害赔偿诉讼一并做出判决。那也就意味着法院可对行政机关的行政许可发布禁止令，以取缔加害人相应的侵害活动。对于法院可否对行政许可直接发布禁止令，在理论上也是争论已久但仍未很好解决的问题。反对者强有力的理由是如果允许法院可对行政许可发布禁止令的话，就是允许司法权对行政权的任意干涉。我们认为，法院是可以直接发布禁止令的。因为无论是由行政机关撤销其行政许可还是由法院直接发布禁止令，都是依法律的规定而为的，都是有法律依据的，当然也就谈不上司法权对行政权的任意干涉，何况这还有利于争议的高效解决并且在一些国家和地区的司法实践和学者理论中也时常可见。如在法国，就存在“即使对于受到行政厅之许可而设置的工作物，裁判所也有权加以排除”的案例。[8] （P341）我国台湾学者谢在全先生亦言：“烦扰气响之侵入，故应禁止，至此类烦扰气响事业之经营，是否已得官署之许可，则非法律所问。”[9] （P174-175）

　　具体到对该类案件的解决就是，当法律有明确规定时，如空气污染、水污染、噪音污染等国家都有明确的指标。《锅炉烟尘排放标准》规定的市区锅炉烟尘排放标准为400毫克/标立方米。《城市市区环境噪声标准》规定，夜间频繁突然发出的噪声，其峰值不准超过标准值10分贝。夜间偶然突发的噪声，其峰值不得超过标准值15分贝。当行政机关的行政许可违反了该要求并无其他途径可以有效救济时，法院就可直接对行政机关的行政许可发布禁止令。问题是当申请人提起民事诉讼，其污染程度还未达到法律规定的标准，但对申请人造成的损害程度却十分严重时，法院能否发布禁止令。这时候其实就是一个利益衡量问题，如果被告所从事的经营活动等对社会是大大有益时，这时一般不会对它发布禁止令。否则就有可能出现像美国一样为了救济年收入极少农场主而关闭资金庞大、工人众多的工厂的案例，从而阻滞社会的发展。但可责令被告改进设备、安装防止污染的设备或设施、缩短企业的营运时间、禁止企业在特定时间排污、限制扰民机场的飞机起降时间和建筑工地的施工时间等避免继续受害的方式。这也就是现在英、美、德、日等国所采用的“中间排除侵害”、“部分排除侵害”或“代替排除侵害的赔偿”等责任承担方式，从而避免了要么排除侵害，完全停止加害人的活动；要么维持侵害状态，使受害人完全忍受侵害和不幸，这一“全输或全赢”的极端状态。[10] （P104-106）当然如果被告所从事的活动所产生的利益与其造成的社会负面影响基本持平或还不足以弥补时，法院亦可禁止之。如英国Manchester Company被授权在城外某片土地上建立并经营一家电站，却没有尽心尽力防止硫烟和草地污染造成的公害，因此受害人农场主获得了禁止令和损失赔偿。如果还不足以发布禁止令即承担停止侵害责任方式时，就应对受害人承担损害赔偿以及其他的排除侵害、消除影响等责任救济方式。

　　损害赔偿包括行政机关的行政赔偿和直接加害人的民事损害赔偿。基于对受害人损害完全填补的原则，首先应确定行政机关承担的行政赔偿额，剩余损害则由直接加害人进行填补。行政机关和直接加害人对受害人所受损害的分担依照二者的过错大小、实际造成的损害以及相应的法律规定来确定。责令行政机关负赔偿责任的法理是，现代社会行政机关尽管是为社会公众服务的机关，但法律并不能因此而赋予其侵害他人正当权益的特权。让行政机关负赔偿责任，并不意味着损害全部由行政机关完全承担，因为损害毕竟是由该民事主体直接造成的。在美国就规定政府“与同等方式或限度内与私人一样地负民事责任，但是责任不及于判决以前的利息或惩戒性之赔偿金”。[11] （P326）并且政府的赔偿，只能采取金钱赔偿方式。[12] （P742）其他责任方式通常是由直接加害人独自承担，具体的救济措施应视具体的情形而定。如《中华人民共和国水污染防治法》第38条规定：“造成水体污染严重污染的企事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失处以罚款，或者责令其停业或者关闭。”适用合并审理时，对直接加害人和行政机关的责任分担只在一份判决中写明即可，这样就不会出现一个案件数份判决的情形，从而确保争议便捷高效地获得解决。




【作者简介】
彭贵才，吉林大学法学院副教授。


【注释】
[1][美]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳译.群众出版社，1986.
[2]胡宝林，湛中乐.环境行政法[M].中国人事出版社，1993.
[3][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳等译.中国大百科全书出版社，1997.
[4][美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M.利文.行政法和行政程序概要[M].黄列译.中国社会科学出版
社，1996.
[5]李晓斌.民事诉讼审查具体行政行为之我见[J].行政法学研究，1997，（3）.
[6]薛刚凌.处理行政、民事争议重合案件的程序探讨[J].法律科学，1998，（6）.
[7]石泉，李秀年.行政诉讼一并审理民事案件若干问题辨析[J].人民司法，2001，（4）.
[8]陈华彬.法国近邻妨害问题研究[J].民商法论丛（第5卷），法律出版社，1996.
[9]谢在全.民法物权论（上）[M].中国政法大学出版社，1999.
[10]王名远.相邻关系制度的调整与环境侵权的救济[J].法学研究，1999，（3）.
[11]姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社，1998.
[12]王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社，1997.