我国民事再审制度的新发展及其展望

【出处】《中国审判新闻月刊》2007年第12期
【关键词】民事再审；新发展；展望
【写作年份】2007年


【正文】

　　2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。该决定主要对再审程序和执行程序作了修订。该修正案共有十九个条文，关于再审制度或审判监督程序的全面修改，占八个条文。这八个条文所透露出的立法思维非常值得探究和总结，其中就有制度转型的意味或萌芽。本文拟就此作出初步探讨。

　　一、再审程序的诉讼化改造

　　相较于其他诉讼制度而言，再审制度可谓最具有传统特色的一种制度，这主要表现在两个方面：一方面，再审程序的制度性构架始终处在朦胧含混状态，其轮廓不够清晰，界线不甚分明。另一方面，再审程序的大门不仅始终是开放式地敞开着，而且似乎还逻辑式地永远难以关闭。比如，再审程序可以适用一审程序进行，而一审程序又可以套上二审程序，二审程序又可以循环地进入再审程序。这样的一种程序循环体系实际上是否定了程序终结的任何可能，而这与诉讼程序的内在规律和本质使命是相冲突的，或者说是反程序的。这样的立法体制必然造成“再审难”、“再审乱”的诉讼病理现象。可以说，我国目前大量出现的涉诉上访现象乃至一定程度上的滥诉缠诉现象，与目前立法的不完善是有内在关联的。

　　有鉴于此，这次修订着力实施了再审制度的诉讼化改造工程，其创新之处主要表现在：

　　（一）再审申请的审级化

　　所谓再审申请审级化，意指当事人提出再审申请，应当向审级制度所要求的那样，向上级法院提出，而不得向原审法院提出。再审的主要功能在于纠错，诉讼纠错的一个根本特征在于它始终与审判监督权联系在一起，而通常不寄希望于裁判者的自我纠错机制。因此，当事人申请再审就应当向终审法院的上一级法院提出，而原则上不得向终审法院本身提出。否则的话，其在诉讼制度上便类似于复议程序，而与监督性的诉讼程序相异。原立法第一百七十八条的规定恰好就违背这种基本的程序监督的机制性原理，而规定当事人可以向原审法院提出再审申请，也可以向上一级法院提出再审申请[1]。这种规定存在两个问题：一是如上所述，它将当事人视为最后手段的救济途径轻描淡写地规定由原审法院应对，这是对当事人再审诉权的显而易见的不尊重；二是立法作出这种选择性规定，对当事人而言几乎是毫无意义的。有鉴于此，本次修订非常明智地规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”应当说，此一规定既顺从了实践的需要，又符合理性的逻辑，剔除了其中背离实际的内容，因而至少在这一点上是正确的规定。这是再审制度向诉讼化道路迈出的重要一步。

　　（二）再审程序的对抗化

　　为解决再审程序的非诉讼化所导致的正当性危机问题，本次修法按照再审程序对抗化的思路进行了改造。这集中表现在修正案所增加的第五条规定上：当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见；不提交书面意见的，不影响人民法院审查。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。

　　我们对照一下《民事诉讼法》有关起诉和答辩的规定，不难发现修订案关于再审申请的处置模式与其对于起诉的处置模式几乎同出一辙，一定意义上甚至可以认为，其对再审诉权的保障乃有过之而无不及。这从以下方面可以看出：

　　其一，凡是当事人提出再审申请，人民法院均应接受。这实际上相当于再审程序的形式意义上的立案。据此规定，人民法院对于再审申请进能进行形式审查，如申请书的格式和内容安排、申请的手续等，而不对再审是否存有理由进行实质性审查。这实际上就相当于理论界所建议的“登记立案制度”。所不同的也是出乎预料的是这项建议首先在再审程序中获得了落实和体现。

　　其二，再审理由是否存在的判断，对方当事人有知情权和参与权。再审理由是否存在，固然最终是由法院加以判断，但法院在判断过程是否要听取相对方当事人的观点和意见，这不仅关系到此一判断过程的正当性，尤其还与该程序的定性有关。依照修订案的规定，对方当事人应当享有充分的程序权利知悉、了解再审申请的有关信息，同时根据其本身的理解提出有关的抗辩性或反驳性意见。这是当事人对抗性在再审审查程序中的表现，引入对方当事人这个因素显然有利于强化法院所作裁定的正当化依据。

　　其三，人民法院对再审申请的审查判断，可以通过庭审形式进行。对再审申请进行听证，虽然没有作为必经程序和法定要求提出来，但是人民法院通过对理性的书面意见的审查判断，在必要时辅之以询问程序和补充提供材料的要求程序，可以视案情需要灵活设定再审的审查判断程序。这种立法例体现了原则性和灵活性的统一，在过渡时期作为再审程序的一个独立完善阶段，显然是值得肯定的。

　　其四，人民法院通过对再审申请的审查判断，就是否进入实质性的再审阶段必须作出“裁定”加以表示。按照《民事诉讼法》的原规定，再审程序是否要启动，也就是是否进入实质性阶段，法院采用的是“决定”程序；决定进入实质性再审阶段的，法院方作出“裁定”，中止原判决的执行。后一个“裁定”与再审并不直接关联，前一个“决定”才是对再审申请的处置形式，而“决定”的外在的、法定表现形式乃是所谓的“通知书”。对该“通知书”，当事人无权提出复议或上诉。理论界对再审制度的诉讼性质的否定主要表现在这一点上，当事人对该通知也往往无可奈何，程序的路途到这里实际上已经被划上了句号。这是对再审诉权保障不到位的体现，也是再审诉权始终处在疲软状态的制度表征。为此，此次修订予以了修改，其第六条中规定：“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法第一百七十九条规定情形之一的，裁定再审；不符合第一百七十九条规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”

　　以“裁定”取代“决定”具有双重意义：一方面，表明立法者对再审申请是采取了对待“诉”的方式，因而有刻意靠近乃至建构“再审之诉”的明显用意；另一方面，裁定是否进入再审程序，也突现了裁定前程序的诉讼蕴含，也就是说，对这个裁定作出的本身及其过程，也要“诉讼化”。这在对再审程序的理论认知上显然是一个巨大的改进。

　　（三）再审程序的期间化

　　再审程序是否导入期间制度是该项制度能否实现诉讼化改造的一个关键环节。本次修订意识及此，从三个方面规定或完善了再审程序的期间制度：

　　其一，规定了当事人申请再审的期间。修订案第七条规定：当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出；二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。

　　其二，规定了法院对再审申请的发送时间。如前所引，修订案第五条规定人民法院在收到当事人的再审申请后，应当在五日内将申请书的副本发送给对方当事人，对方当事人应当在收到所发送的副本后十五日内做出回应，提出答辩性的意见。这个时间，加上法院的审查时间，一般不会超过两个月。这个时间长度比简易程序还要短一个月，显然修法者是看重了再审审查程序的效率性要求。应当说，在目前再审审查因缺乏时间约束而拖延成风的实际背景下，立法作出这种强调效率的制度性要求是合理的，也是可行的。

　　其三，规定了法院对再审申请的审查期间。在原来的立法中，对于人民法院应该在什么时间范围内对再审申请审查完毕并给当事人一个能否进入再审程序的答复，并没有加以规定。这就为法院任意拖延处置当事人的再审申请提供了可能。事实上，法院对当事人再审申请的处置在时间上可以说是没有任何拘束的，可以任意而为。这对当事人再审诉权的保障是非常不利的，有许多再审申请的案件就这样被一拖再拖、不了了之的。在制度层面说，之所以造成这种现象，乃是因为再审之诉尚未构筑而成。相反，目前修订案规定了这个审查期间，就为再审制度的构建提供了时间上的元素；缺乏时间上的元素，再审之诉便无以构成。

　　综合上述，再审程序的期间化是一个必要的制度选择，一方面有利于减缓乃至消除实践中拖延再审从而实际上否定再审的积弊，由此确保当事人再审申请权的实现；另一方面又为再审之诉的制度构建提供了必要的内容，有利于我国再审制度的健康发展。

　　二、再审理由的重新设定

　　首先应予充分肯定的是，此次修订关于再审制度或审判监督程序的修改和完善，有诸多值得书写的亮点。其中最亮的一点莫过于对再审理由的大幅度变更了。

　　再审理由在再审制度中属于敏感的中枢环节，再审理由如何设定，直接关系到再审制度的价值取向乃至程序构成。从立法关于再审理由的规定中，可以较为显然地看出立法者对于再审制度所持的基本态度。

　　修改前的再审理由有五项，修改后的再审理由变成了十三项。单纯从数量上看已经增加了不少，同德国相比多了两项，同日本相比多了三项。由此可见，我国对再审事由的规定至少在形式上有了相当幅度的改观。这应当看作是一个立法的进步。与这种形式上的变化相比较，再审事由的实质性变化更令人注目，这种变化可以概括为三个“转变”：

　　其一，从主观标准向客观标准转变。原来的再审事由有很多的主观语汇，带有一定的神秘色彩。如第一条理由是：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，这里的“足以”是令人难以捉摸的。第二条理由是：原判决裁定认定事实的主要证据不足的。这里所谓的“主要”和“不足”同样也具有极强的主观色彩，可以容纳各种解释。第三条理由是：原判决裁定适用法律确有错误的。何谓“确有错误”呢？显然会引发岐见。第四条理由是：人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的。这里又用了一个“可能”。第五条理由比较客观：审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。这里面虽然有一个程度问题，但至少在用语的外观上看，这种表述是客观化了的，脱离了主观性。

　　有鉴于主观标准在判断上的无可避免的随意性和多义性，修订案对再审理由的设定在借鉴大陆法国家的立法例的基础上，作出了重大的技术上的调整，这就是将主观标准客观化，以客观的语句陈述再审的事由。非常典型的表述比如：第四条理由：原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的。这里的“未经质证”是非常客观的，不需要复杂的主观判断。

　　其次，从实体性标准转向程序性标准。修改前的再审制度恪守“实事求是、有错必纠”的司法原则，这是“以事实为根据、以法律为准绳”原则在再审程序中的合理延伸。但是，实体性标准所具有的一个最大的特征便是，它不具有易判断性，换而言之，实体性标准的判断是非常艰难的。有鉴于此，这次修订对于再审程序的构建有一个非常重要的任务，就是改造再审事由，使之由实体性标准向程序性标准转化。这样一种转变同时产生了两种效果：一方面，再审事由在数量上变多了，另一方面，再审事由在判断上更容易了。以程序标准来设定再审事由，乃是各国之通例。我国民事诉讼法转向于此，无疑是一个飞跃式的进步。

　　最后，从概括性标准转向具体性标准。按理来说，再审事由越是概括，其涵盖的范围便是越广，被纳入再审的案件在数量上便是越多；反之，再审事由越是具体，表面上看似乎是广开了申诉之门，但实际上却限缩了再审口径。原因非常简单，就是概括性标准的涵盖力较之于具体性标准要强得多，有相当多的理由都可以被纳入涵盖力极强的概括性标准中，而同样的理由在具体性标准的衡量、对照和审视下，便被排斥于外，而不成其为再审事由了。然而，概括性标准存在天然的弱点，这就是它具有含糊性、笼统性乃至似是而非性，因而其张其驰完全依赖于裁判者的任意判断。因此，本次修改再审制度，采用了较之过去远为具体的标准，也就是人们通常所说的“细化的再审事由”标准。与概括性标准不同，细化了的再审事由表面上是限制了当事人的再审诉权，但实际上是保障了当事人的再审诉权，当事人更容易进入再审的门槛。

　　由上述可见，再审事由的程序化和具体化改造可以说已基本完成；实现再审事由的程序化和具体化，不仅强化了其可操作性，同时也恰当地平衡了当事人再审诉权的保障需求和限制再审诉权滥用需求之间的张弛关系。

　　三、再审制度的进一步完善

　　再审制度的完善不可能一蹴而就，本次修订尽管已经在很大程度上推进了再审制度的合理化和科学化，强化了它的可操作性，有效地平衡了当事人再审诉权保障与维护裁判的稳定性之间的辩证关系，但毋庸讳言，本次修订的成就距离再审制度的理想状态还较远，再审制度需要进一步完善、修补乃至大幅度制度性调整的领域还较多，以下就其主要者稍作探讨。

　　（一）关于再审之诉及其控制和预防

　　其一，应当将“再审申请”改为“再审之诉”。“申请”这个概念具有显而易见的非讼性、简易性和单向性。申请的目的在于启动法院的职权，而不在于形成双方当事人之间的对抗；当事人之间的对抗需要通过诉的形式来进行或安排，因为唯有诉才具有实体和程序的双重含义，也同时才能将对方当事人合理地引入诉讼中，并使之处在相互对峙状态。因此，再审的申请所引发的诉讼法律关系局限于申请者与裁判者之间，而利用诉的形式方能使诉讼法律关系构成三角形的状态，对方当事人才既有应对再审之诉的权利，又有应对再审之诉的义务，否则，即会对之产生不利后果。

　　其二，应当建立再审的补充性原则。所谓再审的补充性，也就是说，在判决确定前当事人与上诉中主张了的再审事由、但是被驳回时以及虽然知道存在再审事由但在上诉中没有主张时，判决确定后都不允许提出再审申请。据此，再审事由的成立，除了符合立法列举的各项法定事由外，还要符合一个重要的程序要件，这就是其补充性要件。具体包括两种情形：其一，再审事由早已存在，准确地说在二审生效裁判前就已存在，并且程序上还有提出异议加以补救的机会，然而当事人基于种种考虑，而不加利用，因而丧失了这种通过正常途径实行救济的程序性权利；在此种情形下，再审事由便得而复失，不得成为再开诉讼程序的合法事由。其二，当事人提出了此种救济请求，但此种救济请求被法院合法审查后予以驳回或否定。此时，该当事人也不复具备申请再审的权利。

　　其三，建立再审前的和解制度。和解制度或调解制度是贯彻于诉讼的全过程的。在生效裁判作出后、再审程序被宣布开始前，双方当事人还是可以和解，法院也可以主持调解。这可被称为“附条件的再审制度”。所谓附条件的再审制度，就是一方当事人提出再审申请的同时，提出如果对方当事人接受其提出的和解条件，或者接受法院提出的调和协议，就放弃进一步申请再审的权利。否则，他就继续行使再审的申请权，通过再审程序获得救济。

　　（二）关于公权力在再审程序中的职权配置

　　我国再审程序的启动主体有当事人、人民法院和人民检察院等三种，当事人通过申请再审启动再审程序，人民法院基于审判监督权启动再审程序，人民检察院基于法律监督权启动再审程序。其中，当事人的权利启动方式具有或然性而不具有必然性，人民法院和人民检察院的权力启动方式则具有必然属性。

　　然而，实践运作和理论探讨表明，人民法院依职权发动再审有悖“不告不理”的基本法理，当事人申请再审也显得可有可无，其权利非常脆弱，极易遭致法院的否定性驳回。学界提出的大陆法式的“再审之诉”的理论构想，虽然有外国立法例上的参照，在制度的有效性层面较之再审申请或申请再审也更加合理，然而再审之诉的实行依然会造成两个难以回避的问题：

　　问题之一：对任何再审之诉都必须进行程序性审查或听证，这在确保当事人的再审诉权的同时，大幅度地增加了法院的审判负荷；如果对驳回的再审之诉再赋予相关当事人以上诉等救济权利的话，那么，法院的此种审判负荷会呈几何状上升。

　　问题之二：由于再审之诉毕竟属于非常之诉，人民法院最终基于种种考虑，一定不会大开实质性启动再审程序之门，而是必将大量的再审之诉的案件排拒于再审程序的实质性阶段之前，其效果依然等同于目前的申请再审，同样会遭遇当事人再审诉权得不到实质保障的诟病。

　　可见，在我国，也许与我国的国情紧密相关，在人民法院审判监督权内部寻求通过再审以使当事人服判息诉之途径，可谓难上加难，也许是一条难以走通的胡同。因此，笔者建议，我国应当取消法院依职权发动再审和当事人向法院申请再审的制度，保留由人民检察院行使民事抗诉权启动再审程序的途径。这种再审程序的启动机制也可称为“民事抗诉再审启动一元机制”。

　　民事抗诉再审启动一元机制，指的是当事人在生效裁判作出后，若继续怀有不满，寄望于通过再审程序对生效裁判加以改变，那么，唯有向人民检察院的相关部门提出抗诉申请，由人民检察院审查决定是否有必要向人民法院提出抗诉，从而启动再审程序，在特殊情形下，人民检察院可以依职权提出民事抗诉。这里面实际上包括两种情形：一是若生效裁判的案件涉及国家利益或社会公益，人民检察院则应依职权提出民事抗诉，此种案件不依赖于相关利害关系人的申请。二是若生效裁判的案件仅仅涉及私人利益，人民检察院则必须根据相关当事人的抗诉申请决定是否提出抗诉，而不得依职权主动为之。这种由当事人或案外第三人向检察机关提出的再审之诉，可以称作为“中国式的再审之诉”。

　　实行民事抗诉再审启动一元机制，其理论根据在于：（1）人民法院在作出生效裁判后，即受既判力的拘束，而不得也无权对其加以改变或废弃。（2）当事人申请再审权或提出再审之诉权均直接指向作出生效裁判的人民法院，此种权利因此难以受到切实保障。为了使当事人此种诉权能够获得最大限度的保障，有必要转换思路，引入带有第三方主体意味的另一个公权力主体，就当事人是否享有该项权利作出裁断。此一公权力主体的首选无疑是同具司法属性的人民检察院。（3）人民检察院接受当事人的再审申请或再审之诉，不仅有利于转移当事人指向法院的矛头，同时也可以强化法院生效裁判的正当性。在人民法院作出生效裁判后，当事人在穷尽正常的审级救济后，继续在法院审判监督的范围内寻求司法救济是难乎其难的；即便法院基于客观公正的立场纠正了生效裁判的错误，在一定意义上乃是以牺牲司法权威为代价的。这种两难困境对于法院来说是极难选择的。然而如果我们改变一下思路，将当事人的再审申请或再审之诉引向检察机关，而检察机关无论作出何种决定，其结果都相对较优。因为检察机关对再审申请或再审之诉的审查结果无非有二：一是认可再审申请或再审之诉，向人民法院提出民事抗诉。在此种情形下，当事人的再审诉权获得了较人民法院直接处理更好的保障，因为人民检察院在纠正错案上不存在前述法院必然面临的所谓二难困境。二是否定再审申请或再审之诉，驳回当事人的再审请求。这种处理的结果相对法院做出的同样行动来说，要更能使当事人接受，从而使当事人更能信服法院的生效裁判，人民法院所作出的生效裁判由此获得了更强的正当性。




【作者简介】
汤维建，中国人民大学法学院教授。


【注释】
[1]原《民事诉讼法》第一百七十八条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。