刑事立案监督的困惑及对策

内容摘要：

根据刑事诉讼法的规定，刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。立案监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分，属于检察监督权的范畴。我国以法律条文的形式明确规定了检察机关的立案监督权，不仅进一步完善了我国刑事诉讼制度和法律监督制度，也反映依法治国的内在要求，体现了现代民主法治的最高追求。加强刑事立案的法律监督，在保护当事人合法权益的同时，也为我国惩治司法腐败开辟了一条新路。检察机关在刑事立案监督中作出了大量的工作，发挥了应有的作用，但从立案监督实施这些年的情况来看，还是存在许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果，本文对刑事立案监督的对象、范围、机构以及具体实施中的一些常见问题进行了探讨，提出刑事立案监督的对象不仅是公安机关，还应当包括人民法院和人民检察院；刑事立案监督的范围除消极立案行为外，还应当包括积极立案行为和其他刑事立案活动中的违法行为等；分析了人民检察院内部现有的立案监督机构的不足，以及立案　监督的现状、对策，对刑事立案监督工作中的几个经常遇到的问题进行了剖析，提出了完善刑事立案监督制度的几点建议和对策。


根据刑事诉讼法的规定，刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。立案监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分，属于检察监督权的范畴。针对刑事立案实践中存在的较为突出的有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象，我国以法律条文的形式明确规定了检察机关的立案监督权，不仅进一步完善了我国刑事诉讼制度和法律监督制度，也反映依法治国的内在要求，体现了现代民主法治的最高追求。加强刑事立案的法律监督，在保护当事人合法权益的同时，也为我国惩治司法腐败开辟了一条新路。我们也看到虽然刑事诉讼法将检察机关实施立案监督的内容写进了诉讼法条文中，但从立案监督实施这些年的情况来看，还是存在许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文就针对立案监督实践中存在的一些难点，分析其原因并探讨相关对策。

一、 刑事立案监督的特征范围及程序

目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”

　（一）刑事立案监督的范围

关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。（3）应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。

（二）、刑事立案监督的一般程序，

根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理――要求刑事立案主体说明不立案的理由――认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立，时通知刑事立案主体立案侦查――对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查――报上级检察机关备案与审查。

二、 刑事立案监督制度中存在的主要问题

（一）、线索来源渠道狭窄。目前，检察机关立案监督的线索来源主要集中在当事人举报、申诉、其他信访部门移送。由于信息渠道不畅，造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。且从总体上看，普遍存在线索质量差、立案率低的现象，例如一些不应适用刑法调整而由于当事人对法律法规的理解错误或者因为经办人员办案态度差造成当事人不满而四处上访上告的案件。这类案件前提本身就已经错误，对于立案监督活动来说是没有价值的。

（二）、普遍存在立而不侦、侦而不结、久拖不决的现象，影响监督效果。对于检察机关立案监督的案件，有些公安机关或人员存在抵触情绪，认为这种事情打个招呼就可以了，没必要发正式法律文书，影响其评优评先，从而不愿意配合甚至消极侦查。据统计，邓州市人民检察院三年内向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》41份，平均每年17份，公安机关立案21起，仅占50.4％。随着立案监督活动的深入开展，近些年有案不立、有案不移等现象较为好转，但还存在公安机关收到通知立案书后虽然立案却长期搁置的问题，再加上检察机关的警力不足等原因造成对此情况有时反应无力，造成个别案件监督失效，在一定程度上损害了当事人的利益，影响了检察机关的社会形象。

（三）、诉讼效率低，影响监督质量。根据刑事诉讼法的规定，公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，这才属于人民检察院立案监督的对象。人民检察院审查后认为符合立案条件，发出《说明不立案理由通知书》，公安机关应当在7日内答复；人民检察院认为公安机关的不立案理由不能成立，发出《通知立案书》，公安机关在15日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。至此，一件需要追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，从人民检察院启动立案监督程序开始，经历二十余天，公安机关才刚刚开始侦查，这还不包括案件发生后公安机关不立案而当事人四处申诉所花费的时间。不难看出整个过程诉讼周期过长，浪费司法资源，有时候还会造成关键证据毁损、灭失，不利于案情的审查认定，不利于打击犯罪，直接影响了监督的质量。

三、刑事立案监督困难的原因

（一）刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关，未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行刑事立案监督的法律条文。导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。使维护司法公正，保障当事人的正当权利的立法意图出现缺口，这是立法本身有缺陷，且没有配套监督措施。《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”现行刑事诉讼法立案监督条文解释并没有针对公安机关通知立案而不立案、消极侦查等现象规定应对的配套措施，只有一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议，若公安机关不纠正也无计可施。这不能在实质上对这些消极行为给予惩处，不利于立案监督的发展。没有从立法上赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，是开展立案监督工作的一个“盲点”。

（二）刑事立案监督范围界定过窄。《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。

有人认为，对积极立案活动中的违法行为，可以在立案后的侦查、起诉过程中，通过作出不批捕、不起诉等方式予以纠正，实行侦查监督。笔者认为，这一观点不可取。首先，除公安机关、检察机关外，人民法院也是刑事立案主体，而人民法院直接受理的刑事案件是在起诉后立案的，不经侦查直接进入审判程序，起诉与立案的顺序与公安机关、检察机关受理的刑事案件刚好相反。对积极立案活动中的违法行为实施侦查监督对人民法院的立案行为无意义，实际上等于将这部分立案行为置于监督范围之外。其次，立案监督与侦查监督是不同诉讼阶段上两种不同的法律监督，是检察机关的两种不同职能，其性质、对象有很大区别。不批捕、不起诉不等于对立案活动中的违法行为的否定和纠正，以不批捕、不起诉等方法纠正积极立案活动中的违法行为，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并以侦查监督取代立案监督。此外，这种观点也不利于及时纠正立案活动中的违法行为。既然违法行为在立案阶段就已经发生，却不立刻纠正，而是等诉讼进行到另一个阶段才采取纠正措施，无异于对该违法行为的放任。并且，这一情况下的侦查活动，完全是可以避免的人力、物力上的浪费。

（三）刑事立案监督的措施不力。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，人民检察院审查逮捕部门再履行刑事立案监督职能过程中，对有关证据材料的调查、核实权是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条明文规定的，但是，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。

（四）立案信息交流不通畅，单位之间沟通有缺陷。根据相关的法律法规，侦查、检察、审判三机关在刑事诉讼过程相互制约，相互配合。但是目前公安机关在刑事立案这方面独立性过大，现今很少有公安机关将刑事案件立案情况主动向检察机关立案监督部门备案，相反，大多数公安机关以内部档案资料为借口谢绝检察机关查阅，甚至有的地方作两套帐备查。对于检察机关来说，公安机关的刑事立案情况是审查的源头，是立案监督的开始，检察机关只有通过审查公安立案情况，才能及时掌握刑事案件发案、破案情况，把握社会治安状况。同时通过对立案情况的审查，从中发现有案不立的线索，开展立案监督工作，也是从制度上彻底解决有案不立、有罪不究的有力措施，把事后监督变成事前监督，把个案监督变成全面监督。现行刑事诉讼法对立案监督只规定了可以发出《要求说明不立案理由通知书》质询，发出《通知立案书》纠正，而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。




四、 完善刑事立案监督制度的几点对策和建议

从总体上看，立案监督方面暴露出许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果，究其原因是由于立案监督立法条文先天性的缺陷和不足所致，亟需从立法角度予以完善，本文视其为长远措施也即根本措施，在长远措施还没有落实前，针对实际情况，一并探讨一些短期的可行的举措。

我国当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。

（一）完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。

（二）从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。

（三）制定刑事立案监督实施细则，通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。

（四）加强同有关职能部门协调。首先，加强检察机关和公安机关的协调。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。其次加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。

（五）争取党委、人大社会各界的支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等法律文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。另外在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道，让全社会都来为刑事　立案监督工作提供监督线索，进行社会立案监督。检察机关还要建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度。

（六）内部资源整合。就检察机关而言，一要设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。二要求刑事立案主体立案后，将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查三要在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。对于一些明显有案不立、立而不侦的案件，如果存在经办人员徇私舞弊、贪赃枉法等现象，就需要加强检察院内设机构的配合，侦查监督部门一方面加大对案件的监督力度，另一方面积极配合本院反贪、渎检部门对有关经办人员的侦查，反过来又促进立案监督的突破。也可以考虑赋予侦查监督部门对自侦案件一定的初查权。以由数量规模向质量效果的，由单纯办案向办案与预防并重的转变为目标，挖掘内部潜力，真正切实地维护国家和人民利益。





参考文献，资料目录：

（1） 李 浩《浅谈刑事立案监督的若干问题探讨》上海市人民检察院检察委员会委员 上海社会科学院刑法学专业研究生 　

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（4）王金荣《检察理论与实践》第161页《开展立案监督之我见》

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作者：王振国