论刑事立案监督中的若干问题

目 录

一、刑事立案监督的范围 （1）

1、公安机关接到报案或者发现犯罪事实，犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。 （1）

2、公安机关以治安处罚案件立案或者处理的, 即实践中的“以罚代刑”案件。 （1）

3、公安机关刑事立案后转治安处罚、劳动教养等行政处罚的。 （1）

4、公安机关以不涉嫌犯罪为由，对被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人解除强制措施，人民检察院认为对犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的。 （2）

5、人民法院已经作出生效判决的共同犯罪案件中，检察机关发现对部分共同犯罪嫌疑人应当立案侦查而公安机关不立案侦查的。 （2）

6、人民检察院发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。 （2）

7、对应当由人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑,移交公安机关受理,公安机关应当立案侦查而不立案侦查的 （3）

8、被害人没有向公安机关报案或者公安机关没有掌握，发现犯罪事实的案件是否属于刑事立案监督范围的问题。 （3）

二、刑事立案监督程序中的有关问题 （4）

1、要求公安机关说明不立案理由，是否是通知立案前的必经程序？ （4）

2、向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关在规定时限内拒不说明不立案理由的，如何办理？ （4）

3、要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案,应采取何种形式？ （5）

4、关于刑事立案监督的调查。 （5）

三、如何掌握通知立案的条件 （6）

四、通知立案后的跟踪监督 （6）

五、对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督 （7）


内容摘要：修改后的刑事诉讼法赋予检察机关一项新的诉讼监督职能，即刑事立案监督。刑事诉讼法修改后，检察机关不断加大刑事立案监督的力度。侦查监督机关对有案不立、有罪不究、以罚代刑案件的犯罪分子追究了刑事责任，维护了司法公正。但由于法律规定的较为原则，因此在司法实践中，在刑事立案监督的范围、刑事立案监督的程序、如何掌握通知立案的条件，通知立案后的跟踪监督和对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督几个方面，在适用法律上遇到了一些问题，大家认识不一，笔者基于完善我国刑事立案监督制度的良好愿望，谈一点粗浅的认识。

关键词：刑事立案；监督；问题。

修改后的刑事诉讼法赋予了检察机关一项新的诉讼监督职能，即刑事立案监督。 刑事诉讼法修改后，检察机关不断加大刑事立案监督的力度，侦查监督机关对有案不立、有罪不究、以罚代刑案件的犯罪分子追究了刑事责任，维护了司法公正。但由于法律规定的较为原则，因此在司法实践中，刑事立案监督工作在适用法律上遇到了一些问题，大家认识不一，本文就其中的几个问题谈几点粗浅认识。

一、刑事立案监督的范围

刑事诉讼立案监督范围，故名思义也就是应当对哪些案件实施立案监督。刑事诉讼法第87条规定：“人民检察院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的 案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公案机关说明不立案理由。”对“公案机关应当立案侦查而不立案侦查。”应当如何理解？在司法实践中分岐较大，认识不一。

笔者认为，“公安机关应当立案侦查而不立案侦查，是指有下列情形之一属于公安机关管辖且符合刑诉法规定的立案条件，而公安机关不予立案侦查的案件：

1、公安机关接到报案或者发现犯罪事实犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。

2、公安机关以治安处罚案件立案或者处理的。这种司法实践中也称为“以罚代刑”。

3、公安机关刑事立案后转治安处罚，劳动教养等行政处罚的。实践中，对于公安机关刑事立案后作治安处罚或者劳动教养处理的案件，能否作为立案监督案件办理，公安机关与检察机关存在有一定分岐。有的认为，案件已作刑事案件立案，检察机关不能作为刑事立案监督案件进行监督。笔者认为这种观点是不对的。因为，根据刑事诉讼法的规定，公安机关对符合刑事诉讼立案条件的案件立案后，应当进行侦查，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。治安处罚和劳动教养都是行政处罚的具体措施，公安机关刑事立案后又作治安处罚或劳动教养处理的案件，实际上是把刑事案件作为非刑事案件处理。检察机关经审查认为公安机关作治安处罚或劳动教养不当，应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任的，按照刑事案件立案监督程序监督公安机关立案，实际上是监督公安机关重新立案。因此，这类案件也属于刑事立案监督的范围。

4、公安机关以不涉嫌犯罪为由对被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人解除强制措施，人民检察院认为对犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的。笔者认为，将此种情形也划入刑事立案监督范围，主要是考虑到司法实践中的一些具体情况。如有的公安机关不严格执行撤案的规定，以不涉嫌犯罪为由对被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人不予追究刑事责任。因此，将此种情形列入刑事立案监督的范围，可以有效地防止和纠正公安机关的违法行为。

5、人民法院已经作出生效判决的共同犯罪案件中，检察机关发现对部分共同犯罪嫌疑人应当立案侦查而公安机关不立案侦查的。共同犯罪案件的犯罪嫌疑人，一般应当并案起诉和审判。但在司法实践中，由于种种方面的原因，又确实存在部分被告人已判决有罪，其余共同犯罪嫌疑人公安机关应当立案侦查而不立案侦查的情形。对于这种情形，能否适用刑事立案监督程序，笔者认为也是可以的。因为，检察机关在审查批捕或审查起诉阶段，发现某些共同犯罪嫌疑人没被追究刑事责任时，应当通过追捕和追诉程序，对没有立案侦查的犯罪嫌疑人建议公安机关提请批准逮捕，或者要求公安机关移送起诉。对于在审判阶段的案件，在判决尚未生效之前，也可以追加起诉。但是，对于部分共同犯罪嫌疑人已作出生效判决的，只能通过刑事立案监督程序启动一个新的案件。因此，对于共同犯罪案件中，部分被告人已经被判决有罪且判决已经生效的，如果检察机关认为还应当追究其他共同犯罪嫌疑人的刑事责任，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求公安机关说明不立案理由，经审查认为不立案理由不成立的，通知公安机关立案。

6、人民检察院发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。刑事诉讼法第83条明确规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查。”笔者认为，从此条的规定看，作为启动追究刑事责任程序的刑事立案监督，不仅能解决漏立人的问题，同样可以解决漏立罪的问题。如罪犯甲抢劫他人现金1000元，还伙同乙轮奸了某妇女，某公安机关立案时，民警周XX包庇甲，只以抢劫罪立案并移送起诉，检察机关审查起诉没有发现甲强奸的犯罪事实，提起公诉后，法院以抢劫罪判处甲有期徒刑5年。在执行刑罚期间，检察机关发现其还犯有强奸罪。这种情况下，如何追究甲犯强奸罪的刑事责任？笔者认为，也应当适用刑事立案监督程序,因为，对甲的判决已经生效，要追究甲犯强奸罪的刑事责任，只能通过刑事立案监督程序，其他程序都无法达到追究甲犯强奸罪刑事责任的效果。

7、对应当由人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关受理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，人民检察院可以作为刑事立案监督案件办理。因为，对法院移交的这部分案件，实际上已经由自诉案件转为公诉案件，其中符合刑事立案条件的，公安机关应当立案侦查。因此，检察机关发现这部分案件公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当适用刑事立案监督程序，监督公安机关立案。

8、被害人没有向公安机关报案或者公安机关没有掌握，发现犯罪事实的案件是否属于刑事立案监督的范围？对此实践中有不同的看法。一种观点认为，根据刑诉法第87条的规定，人民检察院只能就公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查这种行为实施刑事立案监督，因此，侦查机关没有受理的案件不属于人民检察院实施刑事立案监督的范围。另一种观点认为，刑事立案监督的内容应包括立案决定（立案结果）和立案活动两个方面。公安机关是否及时接受控告、举报、自首的材料并及时进行审查，是立案活动的组成部分，对最终作出的立案或不立案的决定有直接影响。如果仅仅对受案后不立案行为实施监督，而对同样有可能造成司法不公的不依法受案行为缺乏监督，就会造成对犯罪的打击不力，损害法律的正确实施。根据法律规定的精神，这类案件同样应属于人民检察院实施刑事立案监督范围和内容。但该观点又提出，对于这种情况，人民检察院发现后，应首先根据刑事诉讼法第84条的规定予以受理，然后依照法律管辖范围的规定移送给有管辖权的侦查机关。如侦查机关不予立案，人民检察院就应依照刑事诉讼法第87条的规定，要求其说明不立案的理由，履行监督职能。笔者同意第一种观点。因为检察机关移交给公安机关的案件，就已经不是公安机关没有发现或者没有接到报案的案件了，此时公安机关已经掌握了犯罪线索，再不立案，检察机关就可以进行刑事立案监督。因此，没有向公安机关报案或者公安机关没有掌握、发现犯罪事实的案件，不属于刑诉法第87条规定的刑事立案监督的范围。人民检察院受理的这类案件应当按照刑事诉讼法第83条、第84条的规定移送有管辖权的公安机关或者人民法院，不应作为刑事立案监督案件办理。但公安机关接到线索后不予立案，而检察机关认为应当立案侦查的，则可以适用刑事立案监督程序监督公安机关立案。

二、刑事立案监督程序中的有关问题

刑事诉讼法第87条比较原则地规定了刑事立案监督的程序，此后经最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称六部委规定）和《人民检察院刑事诉讼规则》，对刑事立案监督的程序作了细化，但在司法实践中，对刑事立案监督程序中的有关问题还是存在一定的分岐。

1、要求公安机关说明不立案理由，是否是通知立案前的必经程序？司法实践中，个别公安民警为规避检察机关的刑事立案监督，一旦检察机关发出要求说明不立案理由说明书，对本来不立案的案件倒签立案日期，将立案日期提前到要求说明不立案理由之前，造成已经立案的假象；尤其是实践中大量的案件，检察机关一要求公安机关说明不立案理由，公安机关就予以立案，根本不回复当时不立案的理由。为防止上述两种情况的发生，一些检察机关的同志提出，对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件，可以不经要求其说明不立案的理由，而直接通知立案。笔者认为，根据刑诉法第87条的规定，要求公安机关说明不立案理由应当是通知立案前的必经法定程序。无论是检察机关发现公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，还是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院都应首先要求公安机关说明不立案的理由，经审查不立案理由不成立的，才能通知公安机关立案。因为，通知立案具有指令性，通知发出后，公安机关就应当立案，没有申请复议或者复核的机会。法律设定要求说明不立案理由这一程序，目的在于给公安机关一个说明的机会，确保通知立案的准确性和权威性。尽管在实践中出现了公安机关规避监督的权威，但不能因此不执行法律规定的必经程序。否则，即使通知立案是正确的，因为没有要求公安机关说明不立案的理由，没有严格按程序办事，通知立案也不具有效力。在严格遵守程序的同时，对于实践中出现的公安机关倒签立案日期问题，要抓住典型，坚决纠正。




2、向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关在规定时限内拒不说明不立案理由的，如何办理？根据六部委的规定，公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后7日内，应当将说明情况书面答复人民检察院。但在实践中，出现了个别公安机关不及时回复不立案理由的问题。笔者认为，人民检察院向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，在规定时限内公安机关没有说明不立案理由的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正，如现有材料证明确属应当立案侦查的，也可以直接向公安机关发出《通知立案书》，通知公安机关立案。

3、要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案，应采取何种形式？根据六部委的规定，要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案都应当采取书面形式，不能采取口头通知的形式。实践中，有些检察机关的同志担心发出书面通知，会影响公、检两家的关系，往往采取口头通知的形式。笔者认为，这是极其不严格的，因为 采取口头通知的形式，一旦公安机关不认可，就起不到说明作用。即使认可，口头通知的法律效力也弱于书面文书。因此，在履行法律监督职能的同时，要向公安机关的同志讲明刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项权力，是严肃的执法活动，是遵循法律规定的程序，决不能碍于情面，口头通知。

4、关于刑事立案监督中的调查。在刑事立案监督工作中是否需要进行调查，观点并不尽一致。一种观点认为，立案监督切勿进行调查，认为受理线索后先行调查的做法是违反法律的。另一种观点则认为，在办理刑事立案监督案件过程中，调查贯穿于立案监督工作的始终，是开展立案监督工作的基础。笔者同意第二种观点，因为根据刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院在立案监督过程中，应进行必要的审查和调查，要求说明不立案理由的是一项法律明确规定的诉讼行为，如不进行调查，在不了解公安机关是否已经立案的情况下，就贸然要求其说明不立案的理由，是很不严肃的。刑事立案监督实践表明，强化通知立案前的调查对于保障监督质量和效果具有重要的意义。

但是，目前刑事立案监督调查的程序、内容、手段尚无明确的规定。笔者认为，办理刑事立案监督案件时，调查的重点是查明是否存在公安机关应当立案侦查而不立案侦查的事实。根据检察机关内部管辖的分工，人民检察院控告检察部门审查刑事立案监督线索时，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送侦查监督部门办理。侦查监督部门认为移送的材料不足以证明公安机关应否立案的，可以补充调查，也可以将材料退回控告检察部门。人民检察院对已经受理的刑事立案监督线索进行调查时，要查明是否存在公安机关应当立案侦查而不立案侦查的事实；是否符合刑事诉讼法规定的刑事立案侦查的条件；是否属于公安机关管辖；公安机关是否已经接到报案；公安机关是否已经立案。在调查程序上，办理刑事立案监督案件需要调查时，承办人应当制定调查方案，报经本部门负责人审批，检察长批准后实施。调查一般不宜公开进行，一般不接触被查犯罪嫌疑人，特殊情况下需要接触的，应当报经检察长批准。调查应当严格依法进行，不得对被查犯罪嫌疑人采取强制措施，不得查封、扣押、冻结其财产。

三、如何掌握通知立案的条件

通知立案，是刑事诉讼法规定的具有指令性的诉讼活动。由于通知立案具有指令性，因此必须保证其准确性。为此就必须依法严格掌握通知立案的条件。关于通知立案的条件，主要有两种观点，一种观点认为，通知立案的案件一般应是能够批捕、起诉、判刑的案件；另一种观点则认为，通知立案的条件就是立案的条件，达到上述“三能”实际上是为立案监督的调查提出了过严过高的标准，将诉讼活动中立案、侦查、批捕、起诉、判决五个环节的不同案件标准等同为立案监督标准，显然有悖立案监督的立法原意。

笔者认为，通知立案 针对的是立案活动的违法行为，因此 研究通知立案的条件，首先必须研究立案的条件。根据刑事诉讼法第83条和第86条的规定，具有下列条件之一的，公安机关应当立案：（1）公安机关发现了犯罪事实；（2）公安机关发现了犯罪嫌疑人；（3）公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任。从刑事诉讼法的规定看，通知立案的条件就是立案的条件，第二种观点显然是正确的。

但必须引起注意的是，由于立案的结果可能移送起诉，也可能撤销案件。如果大量的刑事立案监督案件经过侦查没有移送起诉，或者被撤销案件或者不起诉或者被判决无罪，刑事立案监督就无法取得良好的法律效果和社会效果，难以达到监督的目的。笔者认为，通知立案具有指令性，这一特性表明通知立案的条件必须高于立案的条件，否则刑事立案监督就不可能有生命力。为了确保立案监督的质量和效果，对于通知立案的条件，可以从两个方面来认识。第一，从法律规定上，通知公安机关立案的案件，应当同时符合下列条件：（一）有犯罪事实，需要追究犯罪嫌疑人的刑事责任；（二）证据是查证属实的；（三）属于被通知的公安机关管辖；（四）公安机关应当立案侦查而不立案侦查。第二，从工作要求上，人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，刑事立案监督的重点应当是可能判处徒刑以上刑罚的案件。

四、通知立案后的跟踪监督

当前，通知立案后存在的问题主要有：（1）公安机关在规定期限内不立案；（2）共同犯罪案件中，公安机关没有按照《通知立案书》的要求对全部犯罪嫌疑人立案侦查；（3）公安机关依照《通知立案书》的要求立案后，又撤销案件 。

笔者认为，对于上述情形，人民检察院应当在了解情况后的三日内通知公安机关予以纠正，方法可以采取发出《纠正违法通知书》的形式。对于公安机关仍不予纠正的，应当报上一级人民检察院和同级人大常委会。上一级人民检察院经审查认为应当立案的，应当通知同级公安机关指令下级公安机关立案。如果属于刑事诉讼法第18条第2款规定的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪，通知立案后公安机关不予立案的，应报请本院检察长提交检察委员会讨论，决定是否层报省级检察院批准直接受理。

对于公安机关接《通知立案书》后虽已立案，但立案后立而不查，久拖不决的问题，笔者认为，对此必须加强跟踪监督力度，防止监督流于形式。对公安机关久侦不结的，要加强联系，经常督促，必要时报告上一级检察院，由上一级检察院督促同级公安机关纠正。符合逮捕条件的，要建议公安机关提请逮捕；对有意阻挠查处的，要建议有关部门严肃查处，追究有关人员的责任；对犯罪嫌疑人在逃的，要结合公安机关开展的破大案追逃犯等专项斗争，督促公安机关加大追逃力度，还可以发动群众提供线索，协助公安机关抓捕在逃犯罪嫌疑人；对侦查工作已有重大突破的案件，检察机关批捕部门要适时介入公安机关的侦查活动，促使公安机关加快办案进度。

五、对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督

《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”实践中常见的不该立而立的案件主要包括：第一，越权插手经济纠纷；第二，对不构成犯罪的正当防卫行为予以立案侦查；第三，对应当予以行政处罚的案件立案侦查；第四，超越地域管辖权立案侦查等等。对于该立不立的纠正程序，刑事诉讼法第87条作了明确规定，但对于不该立的立了的情况，如何纠正没有明确的规定。

笔者认为，对不该立案而立案的监督，既可以通过审查批捕、审查起诉来纠正，也可以提出纠正违法意见，在何种情况下采取何种手段，也需要具体分析。人民检察院在公安机关提请批准逮捕或者移送审查起诉前，发现公安机关对依法不应当立案的案件立案的，应当向公安机关发出《纠正违法通知书》，通知公安机关撤案、解除强制措施或移送有管辖权的公安机关处理。公安机关拒不纠正的，应当在三日内向上一级人民检察院报告，上一级人民检察院审查后，认为不应当立案的，应当通知同级公安机关，由同级公安机关督促下级公安机关纠正。认为应当立案的，通知下一级人民检察院撤回《纠正违法通知书》。对于在审查批捕、审查起诉过程中发现的不该立案而立案的行为，应当通过作出不批捕或者不起诉决定予以纠正。

综上所述，笔者认为，只要将以上所述的问题解决好，大家统一了认识，对于完善我刑事立案监督制度今后刑事立案监督工作的开展，一定会起到积极的推进作用。

综上所述，笔者认为，只要将上述几个问题解决好，大家统一了认识，对于完善我国的刑事立案监督制度以及今后刑事立案监督工作的开展，一定会起到积极的推进作用。



参考文献：

1、周飞：《关于刑事立案监督的两个问题》，2002年12月《检察日报》。

2、卢溪：《立案监督切勿先行调查》，《人民检察》1999年第1期。

3、张相军：《立案监督调查若干问题研究》，《人民检察》1998年第9期。

4、最高人民检察院《关于印发检察机关贯彻刑诉法若干问题的意见的通知》
（附件三）要求通知立案的案件，一般应当是能捕、能诉、能判的案件。

5、鄢传瑞：《立案监督调查标准之我见》，《检察日报》1999年8月18日。

作者：李虎