浅析刑事立案监督的难点与对策

论 文 摘 要

刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项重要职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决裁定监督、刑事执行监督共同构成了检察机关刑事诉讼法律监督体系，同时，对减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题发挥了积极的作用，对维护社会主义的严肃性和权威性等方面有着不可低估的作用。但实践中，由于立案监督的范围仅限于公安机关的"消极立案"而排斥"积极立案"、监督的线索仅来源于检察机关在工作中的自我发现和被害人的控告、监督职能分别由审查批捕部门和控告申诉部门行使、监督措施程序性强而强制性弱等弊端的困扰，导致监督效果不佳。本文从刑事立案监督的对象、范围、案件来源、机构设置、监督措施等方面进行理论和实践分析，建议一要完善刑事立法，拓宽立案监督范围，把整个刑事立案监督活动纳入监督范围，同时建立专门的监督跟踪制度，扩大线索来源，并在检察机关内部组建专门的立案监督机构，整体推进"大监督格局"。

关键词：刑事立案监督 消极立案 积极立案

引 言

刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，对于维护公平正义、遏制犯罪等具有重要意义。但由于该项工作起步较晚，立法建构不完善，使得具体操作上还存在相当难度，难以达到预期效果。本文试从刑事立案监督的对象、范围、案件来源、机构设置、监督措施等方面进行探讨。

一、关于刑事立案监督的意义
立案是指公安机关、人民检察院、人民法院对报案、控告、举报和犯罪人的自首等方面的材料进行审查，判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任，依法决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。立案是办理刑事案件必须经过的一个诉讼程序，是刑事诉讼活动开始的标志。根据刑事诉讼法的规定，只有公安机关、人民检察院、人民法院才有立案的权力和职责，其他任何单位和个人都无权立案。
我国1997年刑事诉讼法在总结长期以来刑事司法工作的成功经验有基础上，对立案作了专章规定。1996年对刑事诉讼法进行修改时，对立案制度作了进一步的补充和完善。外国刑事诉讼立法中，大都没有将立案作为独立的诉讼阶段。有的国家，虽然开始刑事诉讼要办理一定的手续，但并未把它作为一个独立的程序，如法国、意大利、日本等。意大利刑事诉讼法典规定公诉人对一切向他提出的报案、报告或其主动获取的犯罪消息应当立即在保存在其办公室中的专门登记薄上记载。追诉申请由被害人依照为告诉规定的程序提出，追诉要求由主管机关向公诉人提出，当法律规定需获得追诉批准时，在尚未给予批准之前，除符合法律规定的必须当场逮捕的情形之外，对于需经批准方可追诉的人禁止实施拘留，禁止采用人身防范措施，禁止进行人身搜查、住宅搜查、辩认、对质、通话或通讯窃听。（1）我国刑事诉讼法中规定立案程序借鉴了前苏联、蒙古等国刑事诉讼法典关于提起刑事诉讼的规定，并为使文字通俗易懂，将提起刑事诉讼改为“立案”。
刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督。它是刑事诉讼法律监督的重要内容之一，是刑事诉讼法修改后国家对侦查和检察两机关宪法性权力的一次再分配，即其在取消了检察机关对一部分案件的侦查权力的同时赋予了检察机关的一项新的法律监督职能。刑事立案监督权，使检察院作为国家法律监督机关的地位得到了进一步的强化和明确。
笔者认为：加强刑事立案监督对及时有力地揭露、证实和打击犯罪有着重要意义，体现了司法机关同犯罪作斗争的积极主动精神。并可以有效地保障无辜的公民不受刑事追究。通过刑事立案监督，可以避免发生错案，切实保障公民的人身权利、民主权利、财产权利和其他合法权利，这是刑事诉讼中保障人权的重要方面和环节。

二、关于刑事立案监督的对象
理论上而言，刑事立案监督是指检察机关依照刑事诉讼法的规定，对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，是法律赋予检察机关的一项重要职能。
我国刑事诉讼法第87条规定："人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。"即刑事立案监督的对象仅限于公安机关。同时《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定，"人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。"据此，检察机关自侦案件也被纳入了立案监督的范畴。
但在我国，法院、检察院和公安机关依法都有立案的职权，都是刑事立案活动的主体，也就理应成为刑事立案监督的对象。因为任何一个机关、单位、团体都存在自身监督的问题，检察机关如何开展对自身立案活动的监督，不是立法问题，而是司法实践问题，可由检察机关在具体操作中进行自我完善和规范。（2）但笔者认为，有必要提高立法层次，在刑事诉讼法中对此加以明确说明。而能否将法院的刑事立案活动纳入立案监督范围，还存在争议。从世界历史经验和目前各国的普遍做法来看，公民的任何诉求，法院都应当受理，这是避免公民违法私力救济的最后渠道。现实中的确存在法院对公民自诉案件推诿或不予受理的情形，但笔者认为，只要在刑事诉讼法中明确规定"人民法院对公民的诉讼请求都应当受理，不得拒绝"，就能够达到对法院立案监督的效果，从而就能将法院的刑事立案活动纳入立案监督范围。（3）

三、关于刑事立案监督的范围
根据刑事诉讼法第87条的规定，检察机关只能对"应当立案侦查而不立案侦查"的行为（消极立案）实施监督，基于此，有人认为，检察机关对公安"不应当立案侦查而立案侦查"的行为（积极立案）的监督无法律依据。
虽然2000年1月高检院批捕厅对此问题做了解答，"人民检察院发现公安机关不应当立案而立案侦查的，应当认真慎重地审查，公安机关确属不应当立案而立案的，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第378条的规定,对公安机关没有提请批准逮捕的，可以向公安机关提出纠正违法意见，在办理此类案件时，要从严掌握。"但这只是高检院一家之言，而非与公安机关联合行文，而且措施的力度不强，仅限于"提出纠正违法意见"，在现实操作中难免会束手束脚。
笔者认为，立法上应拓宽立案监督范围，充实监督内容，把立案监督的内容规定为"整个刑事立案监督活动"，以解决公安机关不报不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等问题。尤其应将"不应当立案侦查而立案侦查"的情形纳入监督范围。因为"不应当立案侦查而立案侦查"是对不符合法定刑事立案条件或不属于自己管辖的案件而予以立案，同样是人民群众反映强烈的司法不公、执法不严的重要表现，是一个问题的两个方面。"应当立案侦查而不立案侦查"反映出的是有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，"不应当立案侦查而立案侦查"反映出的是忽视人权、插手经济纠纷、以刑事手段查处一般违法行为等问题。（4）因此，刑事立案监督理所当然应当包括"应当立案而不立案"和"不应当立案而立案"两种违法情形。否则立案监督制度本身就是片面的，不科学的。
其实现实中，公安机关积极立案行为的违法现象比其消极立案行为具有更大的社会危害性，更容易引起民愤，导致法律威信丧失。有人认为，对积极立案中的违法行为，可以在立案后的侦查、起诉过程中，通过做出不批捕、不起诉等方式予以纠正，无需直接对积极立案行为进行监督。笔者认为，这种观点极不正确，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并有以侦查监督取代立案监督之嫌。此外，这也是轻视人权的思想，不利于及时纠正立案活动中的违法行为，是一种浪费司法资源、浪费人力物力的做法。既然能够早一些避免，为什么不及时补救，而要等到后面的程序呢？

四、关于刑事立案监督的案件来源
从法律规定和实践来看，刑事立案监督的案件来源主要是检察机关在工作中发现和被害人的控告。即人民检察院在具体办理审查批捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由审查逮捕部门审查。审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案理由不能成立，经检察长或检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。另外，如果被害人不服公安机关不立案决定而向人民检察院提出的，由控申部门受理。控申部门根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控申部门在十日内将不立案理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。
实践中，由于人民群众法制观念尚很缺乏，"多一事不如少一事"等错误想法作怪，即便是相关的受害人，如故意伤害的受害方，出于对法律或是自身权利的不了解，也或心存顾忌，也就知情不举、知案不报，对此检察机关就无从知晓了。同时，由于立案监督起步较晚，相当一部分群众对检察机关的这一职能知之甚少，案发后向检察机关反映的很少，有的根本不知向何处反映，使"线索少"成了制约立案监督工作的"瓶颈"。于是，许多地方检察机关积极探索立案监督工作的内在规律，建立立案监督案源线索网络，加强与行政执法机关、司法机关以及政法委、人大、政协、信访等部门的联系制度等措施，拓宽了立案监督案件的发现渠道。（5）
笔者认为，为解决这一问题，还应加强立案监督制度的普法宣传，使广大人民群众了解检察机关的这一职能及操作规程，也可将立案监督作为公安不立案或立案时对被害人或被告人的告知义务，从而使当事人知道如何最大限度地维护自身权益。
同时，监督权行使的前提是要了解被监督者的情况，现行刑事诉讼法对立案监督只规定了质询权和纠正权，即"发出要求说明不立案理由通知书"和"认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案"，而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定，造成“巧妇难为无米之炊”之局。（6）为此，笔者建议可从立法完善角度，明确规定公安机关应向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，如刑事发案登记表、公安机关立案决定书、不立案决定书、撤案决定书等，建立健全立案监督的报备案制度，使检查机关及时掌握公安机关的发案、立案、结案、撤案情况，同时也要建立专门的立案监督跟踪制度，主动加强与公安机关的联系协调，对立案中的问题通过定期或不定期的交流沟通，形成融洽的监督与配合监督的工作关系，变事后监督为同步监督，被动监督为主动监督，使立案监督工作真正落到实处。同时，也可加强检察机关内部各个科室的业务联系，最大化地扩大立案监督的线索来源。




五、关于刑事立案监督的机构
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372条"人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的，由审查逮捕部门审查；审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，可以要求公安机关在7日内书面说明不立案的理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案理由不有成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。"和第373条"被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提起的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理。公安机关说明不立案的理由后，审查逮捕部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在10日内将不立案的现由和根据告知被害人；认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当按照本规则第三百七十二条第二款的规定办理。"的规定，检察机关立案监督职能分别由审查批捕部门和控告申诉部门行使，其中批捕部门主要受理检察机关在工作中发现的立案中的违法行为；控申部门主要受理被害人向检察机关控告的立案中的违法行为。
法律上将立案监督职能分别由两个部门来行使，虽然发挥了批捕部门从事侦查监督，熟悉立案情况的优势，也发挥了控申部门广泛联系群众，接触大量信息的特点，但是，这一体制也在实践中暴露出诸多不足。刑事立案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同，将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，抹煞了立案监督的独立性，降低了立案监督的法律地位，既不利于刑事立案活动的开展，又分散了刑事侦查监督和控申监督的力量。况且现实操作上，控申部门限于人力不够、调查权力不强、立案条件把握不准等条件约束，往往不能很好地开展此项业务。
笔者认为，"监督，非超然之外不能避嫌；监督者，非位尊权重者不能胜任"，科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。可以考虑设立一个独立于侦查、监督、控申部门之外的专门立案机构，专人专职专责，统一办理，并在检察机关内部形成以立案监督部门为主体，由分管检察长协调指挥，控申、批捕、起诉、监所、法纪等部门紧密配合、通力协作、整体推进的"大监督格局"。

六、关于刑事立案监督的措施
从《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定来看，目前检察机关开展立案监督的手段只有要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、提出纠正违法意见、建议自侦部门立案侦查等寥寥几种，且这些手段无一例外都具有程序性强而强制性弱的特点。同时，由于刑事诉讼法没有赋予立案监督权的法律效力以及监督的法律后果，致使立案监督权在实践中往往不能得到有效行使，立案监督的效力大打折扣。虽然高检院、各省（自治区、直辖市）院对具体监督措施进行具体规范，但不免有些良莠不齐，标准不一。
笔者认为，一个完整的立案监督权应当包括对立案活动的知情权、调阅案件材料权、对违法立案或不立案的质询权、对违法立案或不立案的纠正权以及不执行立案监督决定的实体处置权等。人民检察院应在不违反立法本意的情况下，依法（或与公安机关联合下文）制定进行立案监督的具体办法及细则，增加可操作内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应制定明确的时效规定，防止侦查机关消极拖延的现象。而且，要尽快补充完善立法，规定统一的法律文书和使用标准，明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》等的法律效力。在通知公安机关立案后，应监督其执行情况，如不执行，则提出纠正意见。必要时，应赋予检察机关对不积极履行法定职责的侦查人员的建议处分权，可建议侦查机关或纪检监察机关对违法人员给予一定的党纪政纪处分，如构成犯罪，则移送有关司法部门处理。
同时，可尝试建立部分立案监督案件的听证制度，改变信息不对称、闭塞的状况，扩大人民群众的参与性，有利于消除当事人的疑虑和立案部门的抵触情绪。还应完善法律监督体系，形成立案监督与侦查监督紧密结合的机制，并以侦查监督作为后盾，加强立案监督工作，使其纳入正常运行的轨道。
另外，上级检察院应加强对立案监督工作的领导和指导，通过制定各规则和制度，使下级院有计划、有步骤地开展此项工作；通过制定监督考核奖惩制度，激发干警的工作热情和创新意识，提高监督质量、效率与水平，更好地履行职务，以维护法律的尊严和统一实施，保护国家、公共利益和公民的合法利益。
总之，刑事立案活动是项综合性强、涉及面宽的工作，对维护公平正义、保障人权、保护社会具有重要意义。但现实操作中还面临着监督范围窄、线索搜集难、监督力度弱等难点，需要从完善立法上、提高认识上、强化监督效力上下功夫，力求使刑事立案监督步入正轨。




注释：
（1）、黄风译：《意大利刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1994年版 ，第119—212页
（2）、周洪波、单民 《关于刑事立案监督的几个问题》 载《人民检察》2004.4.46
（3）、李月强 《刑事立案监督法院不应是盲区》载（法律图书馆网）
（4）、王荣彪 彭新华 《公安机关刑事立案“不作为”的成因与对策》 载 《中国检察论坛》2004.2.61
（5）、熊华平 《略论刑事立案监督》 载www.tyfw.net （天涯法网）
（6）、陈珍建 《析立案监督的难点与对策》 载 正义网


参考文献：
1、岳学强主编：《全国检察人员基本素质考试专用读本》，中国检察出版社 2001年版
2、樊崇义主编：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版
3、黄风译：《意大利刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1994年版
4、河南检察学校《刑事检察》（内部使用）
5、司法部编审：《国家司法考试辅导用书》，法律出版社2003年版
6、《最高人民检察院批捕厅关于刑事立案监督工作问题解答》